国务院发展研究中心课题组

提 要：我国“双碳”工作仍面临体制机制的多重制约，需要在全面深化改革进程中，建立适应低碳发展的政策制度体系，提高低碳治理能力水平。低碳领域的治理体系和治理能力建设是一个长期的过程，但在未来 10 年碳排放达峰及峰值平台关键期，需要把握以下重点工作：推动能耗双控向碳排放双控转变，明确宏观政策导向；加快建立和完善碳定价机制，塑造转型微观动力；健全“双碳”统筹协调机制，形成工作合力；推进应对气候变化立法，稳定社会长远预期；加强数据和人才体系建设，夯实绿色低碳转型支撑；健全“双碳”社会治理体系，促进公众深度参与低碳转型。

我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。我们要坚定不移贯彻新发展理念，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期目标和中长期目标的关系，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。

一、推进碳达峰碳中和意义重大

联合国《巴黎协定》的达成，标志着应对气候变化已成为全球共识。我国提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标，意味着低碳要求将贯穿我国实现第二个百年奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家的全过程。立足当下、着眼未来、持续系统推进“双碳”工作，是新的历史条件下实现经济高质量发展的必然要求，也是实现中国式现代化的重要任务。

（一）气候变化问题是影响世界百年变局的重要变量

通过世界百年工业革命，人类建立了基于化石能源的工业文明。人类享受前所未有之繁荣的同时，也不得不面对温室气体大量排放导致的日益凸显的全球气候变化问题。2015年通过的《巴黎协定》，确立了到本世纪末“把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力”的长期愿景目标，进一步凝聚了各国携手应对气候变化的共识。到2022年，全球一百多个国家、数百家大型跨国企业先后宣布了碳中和目标，覆盖约90%的经济总量和碳排放总量，掀起了全球绿色低碳发展浪潮。①

人类走向碳中和意味着，包括中国在内的发展中国家，再也不能重走发达国家依靠消耗化石能源的現代化发展老路。人类走向碳中和意味着，基于化石能源形成的世界产业体系、经济格局和地缘政治格局都将发生深刻变化。人类走向碳中和还意味着，当今经济社会发展的技术基础将从根本上发生改变，新一轮能源革命和工业革命将助推人类由工业文明迈入生态文明新时代。气候变化已经成为推动世界百年变局加速演进的重要变量，成为各国博弈的重要领域。

（二）务实推进碳达峰碳中和是走高质量发展之路的必然要求

改革开放40多年来，我国抓住了经济全球化的历史性机遇，充分发挥要素和市场综合优势、积极参与全球产业分工，创造了经济持续快速增长的世界奇迹。然而，我国用几十年走完发达国家两百年工业化历程，也付出了一定的环境和资源代价。随着我国进入工业化和城镇化中后期，发展方式也从粗放型向集约型转变，转向以绿色为底色的高质量发展。这需要我们探索一条既切合中国实际又适应国际潮流的转型发展道路。持续推进碳达峰碳中和顺应了当今世界绿色低碳发展潮流，有利于我国抢抓新一轮技术革命和产业变革的历史机遇，推动经济动力变革、效率变革、质量变革，实现经济高质量发展。党的二十大报告提出了实现中国式现代化的战略要求，指出“促进人与自然和谐共生，推动建立人类命运共同体”是中国式现代化的本质要求之一，明确“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”是转型发展的重要方向。这是为人类探索绿色低碳现代化道路的大国担当，更是提升绿色低碳竞争力的内在要求。持续推动“双碳”工作可以培育新的经济增长点，成为中国实现高质量发展和中国式现代化的重要助力。

（三）未来已来，积极参与全球低碳技术和产业竞争是我国换道引领全球低碳发展潮流的重要契机

近年来，全球走向碳中和的大势已然明朗，低碳技术和产业竞争大幕已经开启。欧美加速推动低碳技术开发和产业变革以积极应对气候变化。欧盟在《欧洲绿色协议》（European Green Deal）、《绿色协议产业计划》（The Green Deal Industrial Plan）下拟动员上万亿欧元资金，推动工业、建筑、交通、能源、农业等领域的绿色重塑。美国拜登政府2022年通过《通胀削减法案》推出总额高达3690亿美元政府补贴促进低碳能源技术与产业发展，覆盖低碳技术研发、产品生产和市场推广全链条。应对气候变化议题正加速向国际贸易领域渗透，欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）将对世界经贸规则和秩序产生深刻影响。我国可再生能源产业基础良好、发展态势迅猛，为我国在绿色低碳转型中赢得了先机，并提振了全球加快低碳转型的信心，也为我国从人类命运共同体高度开辟人类低碳发展道路提供了契机。

二、推进碳达峰碳中和的基础条件

提出“双碳”目标为我国在气候变化谈判与国际合作中争取了战略主动。但国内有的地区和部门为追求短期效益、抢占先机，出现了“碳冲锋”“运动式减碳”等现象，反映出社会对“双碳”工作的认识理解水平有待提高，国家低碳治理能力有待提高。我们必须从服务实现社会主义现代化目标的大局谋划，务实稳健推进“双碳”工作。

（一）客观认识我国推进“双碳”工作的不利条件

应对气候变化面临众多难题、需要支付巨大的经济成本，这是各国实现低碳转型面临的共同挑战。多个机构预测①，全球2050年实现碳中和需要新增投资累计约100万亿-200万亿美元，年均新增投资规模为全球年GDP的2%-10%。实现碳中和的大部分技术尚待发明，技术不确定性、新旧供给衔接不畅，将使各国长期面临低碳转型带来的各种风险。我国低碳转型之路较发达国家更加艰难，我们必须客观认识推进“双碳”工作的现实基础和潜在优势，既头脑清醒，又信心坚定。

一是人口总量多、排放总量大、发展任务重，碳约束带来的增长压力将贯穿整个现代化发展全过程。我国经济增长任务仍然较重，人均基础设施资本存量仅为发达国家的20%-30%，发展经济的基础原材料需求在未来一段时间将保持高位，以煤为主的能源资源禀赋短期内难以改变，碳减排压力将长期存在。国际政治经济格局变动和我国外部环境面临的不确定性增加了经济转型升级难度，也客观上影响减排进程。

二是将碳减排真正内嵌于经济发展中的制度体系仍待完善。低碳转型涉及经济社会各方面，要求政府部门具备更高的统筹能力。当前，部分“双碳”政策文件存在目标不清、抓手不牢等问题，政策间协同度不足，各部门、各地区协调难度大；碳定价体系尚未有效发挥作用，碳核算、碳交易、碳金融等配套机制和标准规范体系仍需完善。

三是低碳领域基础研究亟待强化，创新环境需进一步改善。我国风电、光伏、动力电池等新能源产业和技术已走在世界前列，要保持我国在低碳转型核心领域竞争优势，对技术原始创新的要求越来越高，基础研究、前沿创新、先进工艺和材料等创新短板更加凸显，基础设施配套、产业组织形式、资金和人才投入方式等仍需进一步完善。

四是基础能力滞后的情况较为突出。治理效能仍待提高，以文件落实文件、以目标代替手段等做法使得“碳冲锋”和“运动式减碳”现象并存。碳排放统计核算等基础能力仍然欠缺，无法有效支持科学决策和政策落实。低碳技术研发、工程建设和装备制造、碳管理、碳金融等行业的人才均有短缺。

（二）我国具备在实现“双碳”目标中抢抓绿色新机遇的有利条件

应对气候变化推动新技术新产业新业态发展，将形成经济发展的新赛道。在传统经济秩序调整和新经济发展格局形成过程中，我国主动作为，也具有四方面有利条件，抢占先机、扬长避短，寻求更大的绿色发展空间，在冲破发达国家绿色藩篱的同时谋求全球产业分工有利地位。

一是低碳产业基础强。我国培育了具有全球竞争力的风电、光伏、新能源汽车及动力电池、高铁等具备完整产业链的低碳产业集群，技术水平和产业规模均位于世界前列，是我国少有的具备先发优势的领域，使我国低碳转型具备了较好的起步条件。

二是增量转型阻力小。我国现代化所需的物质积累与发达国家仍有较大差距，这将持续产生巨大的增量需求。以低碳技术滿足规模巨大、种类繁多的增量需求，使我国绿色低碳转型面临的阻力相对较小。以能源为例，我国的能源需求还有较大增长空间，利用增量空间支持新能源、新能源汽车、氢冶炼等技术和产业发展既可以提供较大的市场空间，诱导和容纳足够多的新技术进行迭代创新，也可以避免对存量技术造成直接冲击。回望过去，我国新能源产业也正是充分借助由需求快速增长所带来的规模市场实现了快速发展。

三是创新资源丰富。我国各类专业技术人才总数近1亿人，研发人员数量超过500万人，每年工程技术类大学毕业生近300万人，人才供给充足。我国拥有全球门类最齐全的产业体系、最复杂的各类制造业链条、最完备的配套基础设施，聚合优势突出。中国的经济总量和资金供应能力均位于世界前列，财政、企业、外资等多种渠道为创新发展提供了丰富的资金来源。

四是体制优势独特。绿色低碳转型就是要摆脱对基于化石能源的高碳技术经济体系的路径依赖，需要多领域协同才能实现发展路径的整体跃迁。中国政府具备更强的政治领导能力、社会动员能力和组织协调能力，可实现投资到消费各环节行动的协同转变，为统筹推进各领域各地区绿色低碳转型提供了坚强有力的制度保障。

三、绿色低碳转型引领碳达峰碳中和战略路径

实现“双碳”目标面临持续的挑战和压力。我们要有效提升存量产业效率、培育绿色低碳新产业体系，将绿色低碳产业发展为有全球竞争优势的产业。

（一）以把握节奏、系统推进作为我国“双碳”工作的总体思路

未来十年是我国实现现代化目标和“双碳”目标的关键期。从增长角度来看，在世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入推进，国际力量对比深刻调整的大背景下，持续推动经济增长成为当务之急，事关我国能否实现现代化目标。目前我国面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济发展正处于“吃劲”的时候，需要更好统筹发展与减排、发展与安全。同时，全球绿色低碳产业竞争“白热化”，抓住绿色低碳技术创新和产业发展机会，有利于我国在参与国际竞争中实现高质量发展，在绿色低碳转型中推进现代化。从减排角度来看，我国要在2030年前实现碳达峰并稳中有降，工业、能源、交通、建筑和农业等能否实现稳妥绿色低碳转型，关系到碳排放峰值水平的高低和实现碳中和目标的难易，关系到能否实现绿色高质量发展。

未来十年非常关键，我国应坚持发展是第一要务，按照如期实现现代化的战略目标要求，以经济社会发展全面绿色转型为引领，务实稳健推进“双碳”工作。绿色低碳发展是经济社会发展全面绿色转型的复杂工程和长期任务，必须从长计议、久久为功。我们要坚定信心，既清醒地认识我国经济社会发展阶段对快速低碳转型的多重限制，又客观看待具备的基础和优势。我们要按照把握节奏、增量优先、先立后破、以新带旧、系统推进的要求，着力提高我国低碳产业竞争力、低碳创新能力和低碳治理能力。我们要直面应对气候变化国际压力，做大做强新能源领域优势产业，务实提升我国对全球减排能力的贡献。

（二）建立包含发展、能效、结构和降碳的一体化“双碳”目标

经济发展总量与效率同步提升。按照潜在增长能力测算，我国经济“十四五”和“十五五”平均增速分别有望达到5.3%和4.4%，经济总量有望在2030年接近35万亿美元，人均GDP（固定价格）到2035年比2020年翻一番，到2060年比2035年再翻一番。在“双碳”目标的倒逼下，我国在2030年能耗强度（1.5吨标准煤/万美元）接近美国2020年前的水平；预计到2050年左右可与欧、美、日等发达国家和地区基本相当。

经济结构稳步调整，绿色低碳新动能比重持续增加。为实现高质量发展，我国要持续调整和优化经济结构，向现代化经济体系转型发展，一、二、三产业结构从2020年的7.2︰35.4︰57.4（当年价，下同）逐步调整为2030年的5︰29︰66，到2050年调整为2.5︰22.5︰75，到2060年调整为2︰21︰77①。全面推进绿色低碳产业发展，既包括新能源、新材料、电动车等新兴产业，也包括实现绿色低碳转型的传统产业，还包括推动发展绿色低碳服务业。综合这三大领域发展，绿色低碳产业增加值从当前的10万亿元（2015年不变价，下同）（占GDP比重为11%）逐步增加到2030年的25万亿元（占GDP比重为17%左右），到2060年增加到100万亿元（占GDP比重为1/3左右）。其中，可再生能源、氢能和新能源汽车等产业是绿色低碳新动能的“领头羊”，全球市场广阔，我国应着力加强科技创新和产业推广。

适度从紧设定碳达峰目标。我国需要在GDP增速处于4%以上的较快发展阶段实现碳排放达峰，还要在达峰后用30年时间实现碳中和。“双碳”目标约束下，减排压力会不断增加。基于低碳技术发展趋势和新产业发展规律，经济可行的碳减排措施会越来越多。分阶段实现减排目标，既“拖不得”，也“急不得”，要根据低碳发展能力确定阶段性减排目标和碳达峰水平。2021年以来我国煤炭消费持续增长，碳排放水平有所升高。但考虑到服务业恢复改善经济结构，电动汽车和新能源超预期发展，气代煤、电代煤持续推进，综合国内外多情景研究，我国仍应适度从紧设置碳排放峰值目标。

（三）低碳战略路径需统筹各领域、多措施，把控分段减排节奏

合理设定阶段性减排目标，动态调整减排措施。按照我国力争2030年前碳达峰、2060年前碳中和的总体节奏，从碳强度降幅看，我国2030年前年均碳强度②降幅维持在4%上下，2035年前逐步提高到6%左右，2035年后要逐步提高至8%左右。碳强度降幅不断提升，需要统筹把握各领域的绿色低碳转型。所采取的综合减排举措主要包括四类：推进产业结构调整、推动用能侧的节能降耗、强化能源清洁低碳和采用碳汇及碳吸收技术脱碳。

研究表明①，碳达峰前，我国将主要通过调整经济结构和推进各领域的节能提效，确保二氧化碳排放以适度偏紧的水平达峰。这两类措施对实现碳达峰的贡献达73%。虽然非化石能源快速发展，但因总体基数较小，对实现碳达峰的贡献为23%。此外，增加林业碳汇对实现碳达峰有3%的贡献。同时，我国需要抓紧时间完善政府和市场“双轮驱动”的治理体系。碳达峰后，我国产业结构优化调整和技术创新有望进入稳定发展阶段；同时，我国21世纪以来集中建设的传统能源产供储销基础设施将逐步达到寿命期，新能源对传统能源的存量替代逐步加速；陆地生态修复趋于稳定，采育平衡使陆地碳汇能力达峰稳定，海洋蓝碳潜力逐渐释放；碳捕集与封存（利用）技术（CCS/CCUS）逐步成熟，在2060年前实现碳中和攻坚阶段将发挥重要作用。

（四）开展各领域务实减碳行动，展现低碳竞争力、引领力

1.能源领域

以夯实供应保障能力为基础，加快构建新型能源体系。集中式开发与分布式利用协同推进，水、核、风、光、生物质等多个品种协同发力，大力开发非化石能源，争取在2030年实现对增量能源需求的全部替代。加快构建新型电力系统，形成以新能源为主体的能源电力供应格局。持续推动终端电气化，推广热泵、电锅炉、电熔炉、农业电排灌、岸电工程、电动汽车、轨道交通电气化等技术装备，使电气化率从2020年的25%增至2030年的36%左右。发挥绿氢在深度脱碳中的重要作用，发展氢燃料电池、掺氢燃料、氢化工、氢冶炼等技术，完善氢储运等基础设施配套。注重化石能源退出过程中的多重风险，煤炭将持续发挥“压舱石”作用。注重新增煤电和以煤为燃料的工业生产设施的先进性与布局优化，尽快设计出台煤炭发展路径，避免可能產生的能源价格的大幅波动、巨额基础设施沉没成本、连带的金融风险和资源型城市衰退风险。

2.工业领域

以立足国情、节约优先为重心，推动产业数字化、智能化转型升级。全面践行节约优先的国策，推广具有经济性的节能、节材技术和商业模式，对难回收利用的水泥等建筑材料加强替代；对钢铁、有色金属等高能耗产品强化同级回收利用；加快技术创新，推动化工制品的原料替代、同级回收与科学回用。积极拥抱数字化和循环经济商业模式，加大力度淘汰老旧落后产能、改进工艺流程，积极落实细分生产环节的节能降碳，以数字技术、新一代信息通信技术等进行智能化流程改造。把构建绿色低碳循环产业体系放在更加突出的位置，逐步推行强制性产品和建筑的绿色设计要求，完善技术标准规范，加快探索废旧建材的梯级回收利用，完善废金属、废塑料等再生资源的同级回收利用模式。通过实施工业绿色低碳转型，尽早实现工业碳排放达峰，并加速脱碳，到2060年较当前水平减少80%。

3.建筑领域

二是加强研究谋划，有力有效应对贸易碳壁垒挑战。加强对欧沟通，制定碳边境调节机制统筹应对方案，为产业结构调整升级争取更多时间、空间和资源。加快与国际市场进一步接轨，推动国内碳排放数据库、企业供给链碳足迹等的国际认可。

三是强化务实合作，积极建设绿色“一带一路”。充分发挥中国绿色转型的领导力，同“一带一路”沿线国家和地区加强思想交流、政策对接、信息共享和行动协调，支持沿线国家和地区嵌入全球绿色产业链条。推动“一带一路”沿线国家和地区形成全球绿色低碳安全转型共识。

五、建立和完善绿色低碳转型治理体系

我国“双碳”工作仍面临体制机制的多重制约，需要在全面深化改革进程中，建立适应低碳发展的政策制度体系，提高低碳治理能力水平。低碳领域的治理体系和治理能力建设是一个长期的过程，但在未来10年碳排放达峰及峰值平台关键期，需要把握以下重点工作。

（一）推动能耗双控向碳排放双控转变，明确宏观政策导向

更好发挥政府作用，将减碳目标纳入政府宏观调控体系，建立完善碳排放双控制度，推动能耗双控向碳排放双控转变。一是以服务“双碳”战略为导向，逐步淡化能源消费总量的控制要求。二是尽快出台能耗双控的核算边界范围调整细则，对不产生碳排放的可再生能源和原料用能，从能源消费总量控制的考核口径中扣除。三是开展全国碳排放双控试点。选取人均GDP水平较高、碳排放总量已处于峰值平台期、能源碳排放统计核算基础相对较好的省（市），开展全国碳排放双控试点。四是夯实由能耗双控向碳排放双控转变的数据支撑体系。五是将碳达峰碳中和的目标任务落实情况纳入中央生态环境保护督察。

（二）加快建立和完善碳定价机制，塑造转型微观动力

发挥市场决定性作用，加快建立完善碳交易、碳税等市场化政策工具，激发微观主体减排活力。一是加快健全碳交易制度顶层设计，研究提出2025年前、2026-2030年的碳市场发展目标，逐步扩大行业覆盖范围，完善碳配额总量与分配方法，建立碳市场价格稳定调控机制、碳交易与其他减碳政策协调机制。二是在做好相关筹备工作的基础上重启国内自愿减排量交易市场。面向国际，积极探索开展各类国际化的核证碳信用交易。逐步形成“国家碳交易市场+地方碳交易市场+自愿减排交易市场+国际碳交易”“四位一体”的碳市场体系。三是加快建立和完善碳金融相关制度。强化碳市场的价格发现功能。鼓励设立碳投资基金，建立债券、期货或期权等衍生品市场，逐步形成市场主导的碳金融体系，引导社会资本广泛参与绿色低碳转型行动。四是完善碳市场监管制度，建立跨部门协同监管机制。五是探索建立其他碳定价机制。

（三）健全“双碳”统筹协调机制，形成工作合力

明确分工责任、建立协调机制、加强科学评估，形成各部门各地区的工作合力。一是明确国家有关统筹机构的领导职责，完善“双碳”工作的跨部门统筹协调机制，推进“1+N”政策体系落地。二是建立国家及各地“双碳”政策措施的盘点、监测和评估体系，查漏补缺，促进“双碳”治理体制机制和政策措施的协同高效。三是开展“双碳”政策措施与区域发展战略、新型城镇化建设及乡村振兴建设要求等国家战略的协同性评估，将“双碳”工作切实纳入经济社会发展全局。

（四）推进应对气候变化立法，稳定社会长远预期

加快推进“双碳”工作法制化进程，建立长久治理架构。一是加快应对气候变化立法进程，制定“应对气候变化法”，将“促进低碳发展，实现2030年前碳达峰目标和2060年前碳中和愿景，减缓和适应气候变化，共同推进人类命运共同体建设”设定为立法目的。确立气候变化减缓和适应的时间表和路线图，规定全国层面的气候变化减缓和适应的法律要求与能力建设目标。二是确立碳排放总量控制制度、碳排放影响评价制度、碳排放统计核算与报告制度、碳排放目标责任评价考核制度、低碳产品标准标识与认证制度等基础性制度。三是修改《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国煤炭法》等专门法律，增强法律的统筹协调，确保降碳、减污、扩绿、增长协同推进。

（五）加强数据和人才体系建设，夯实绿色低碳转型支撑

持续加强碳排放数据基础设施建设、绿色低碳人才培育，为经济社会全面绿色低碳转型提供保障。一是加快建立统一规范的碳排放统计核算体系，完善现有的基礎统计制度，用好电子政务各类数字平台，提高核算准确性、全面性和及时性，增强国家碳排放核算工作的权威性。二是完善“双碳”专业人才培养的顶层设计，立足现有“双碳”专业人才培养的关键瓶颈，从立法、行政、财政等多个方面研究完善“双碳”专业人才培养的激励约束机制。三是完善碳信息的社会披露制度。政府或其他专业机构及时向社会公众披露准确的碳排放信息。推动地方碳排放和能源消费相关信息公开，尝试在全社会推行“见产品即见碳排放”的信息披露和公开机制。

（六）健全“双碳”社会治理体系，促进公众深度参与低碳转型

一是鼓励购物、美食等平台企业，加快设置低碳产品专区，建立起社会公众随时可见可触及的低碳产品供给和展示体系，着力提升全社会分辨高碳和低碳产品的能力。二是加快建立健全碳标签体系，尽快出台产品碳足迹核算标准，鼓励企业和社会第三方机构研发多种形式碳标签，优先在食品、服装、电子产品等领域开展碳标签政策试点。三是积极发挥非政府组织在意识普及、政策宣传、环保公益诉讼、第三方监督中的专业化作用。鼓励国内“双碳”领域非政府组织发展和国际化，形成若干具有国际影响力的机构，增强软实力。

（执笔人：隆国强、高世楫、郭焦锋、李继峰、韩雪、俞敏、王海芹、熊小平、洪涛；本文选自“国务院发展研究中心研究丛书2022”之《绿色低碳转型》，该丛书近期由中国发展出版社出版）

① 中国国际发展知识中心：《全球发展报告》，2022年6月，http：//www.cikd.org/detail doc Id=1538692405216194562。

① 联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的《第六次评估报告第三工作组报告》、国际能源署（IEA）的《世界能源展望2022》、国际可再生能源署（IRENA）的《全球能源转型展望2022》、国际货币基金组织（IMF）的《G20背景报告：实现净零排放》、瑞银全球研究团队研报等。

① 以2015年不变价计算，制造业比重在2030年前维持在30%左右，到2060年仍占25% 以上。

② 按照当前核算口径，计算碳强度的碳排放是能源利用产生的二氧化碳排放，且不考虑碳汇、碳吸收效果。保持此口径不变，测算到2060年的碳强度降幅。

① 李继峰，郭焦锋，高世楫等：《我国实现2060年前碳中和目标的路径分析》，载《发展研究》，2021年第4期，第11页。