孙仲正 张汉龙 曹汝华

提 要：当前，普惠金融进入高质量发展阶段，尤其要把握金融工作的政治性和人民性。农村金融一直是金融领域的难点，其背后的原因包括农村的普惠金融服务体系不健全、普惠金融法制尚不完善、金融消费者权益保护意识不强、商业性金融与普惠金融目标背离等。本文认为普惠金融的高质量发展需要从制度创新、技术创新、妥善引导等角度发力，要坚持以人为本，突出非商业性金融的和财政政策的作用，强化政策引导与机构监管，完善金融评价体系，重视构建新发展格局，实现自立自强。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视发展普惠金融，2013年，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”。习近平总书记强调，要深化金融供给侧结构性改革，强化金融服务功能，找准金融服务重点，以服务实体经济、服务人民生活为本；要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫。

乡村振兴战略离不开普惠金融。《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》指出，大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。融资难一直是制约农村地区发展的一大阻力，而“三农”问题事关粮食安全和广大农民的福祉，每年的中央一号文件都会针对农村地区的问题作出部署。在国民经济高质量发展阶段，乡村地区的普惠金融势必会涌现出一系列新现象新问题，需要经济社会各部门持续聚焦关注。

一、关注农村金融重点领域和薄弱环节

健全农村金融服务体系是普惠金融的重点领域，也是一直以来相对薄弱的环节。近年来，我国的普惠金融在农村地区进行了大量的实践，农村金融服务供给的总量持续增长。一是普惠金融服务覆盖面持续扩大。目前，银行乡镇网点覆盖率达98%，基础支付服务村级覆盖率超99%，保障普惠金融基础设施能覆盖乡镇村居民。二是普惠金融服务的可得性有效提升。越来越多人能够享受到普惠金融服务，普惠金融总额度也逐年扩大。其中，普惠小微贷款余额、支农贷款余额均保持连续稳步增长，普惠小微贷款余额达27.8万亿元，增速连续三年保持在20%以上；涉农贷款余额54.98万亿元，增速连续20个月高于各项贷款。三是普惠金融服务成本不断降低。8月新发放的普惠小微企业贷款加权平均利率为4.48%，较2018年末下降1.7个百分点，减轻了小微企业的资金负担，助力实体经济发展。

今年10月底召开的中央金融工作会议指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，金融要为经济社会发展提供高质量服务。要着力营造良好的货币金融环境，切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务。当前，普惠金融进入高质量发展阶段，需要更多关注农村地区对金融服务的多样化需求，关注农村的民生福祉和生产力的提升。而普惠金融在农村地区的实践，也会给国民经济发展提供重要经验。

二、普惠金融面临的问题及原因分析

（一）制约中小金融机构发展的原因分析

小额贷款是普惠金融的重要板块，普惠金融必须关注中小金融機构。中小企业的管理层级较为扁平化，财务信息等“硬信息”难以可靠地传达，因此其融资往往更依赖于“软信息”。①②相比于大型金融机构，中小金融机构具有贴近地方、经营机制灵活、掌握信息优势等特点，在开展普惠金融业务的时候，能够更快速且深入地了解普惠群体的实际情况和需求，精准有效地将资金融通到普惠群体之中，并有希望在众多中小企业中挖掘出一大批有价值、有责任的企业，有效助力民营经济发展。

目前中小金融机构的困境在于，由于缺乏统筹规划和管制，导致风险聚集。中小金融机构参与的业务本身倾向于有更高的风险，这是其特殊的市场角色所决定的。近几年来中小金融机构的爆发式发展也逐渐改变了普惠金融市场的业态，结构不平衡、发展不充分的中小金融机构难以满足日益增加的普惠金融需求。

其一，在开展业务的过程中，中小金融机构依然面临着信息不对称的局面。目前我国的金融市场以间接投资为主，且金融机构不会直接参与生产部门的经营管理，导致金融机构与企业之间存在着程度不同的信息不对称，加之机构与企业作为融资的对手方，业务开展始终存在逆向操作和发生道德风险的可能性。中小金融机构在拓展新客户、掌握客户信息有限的情况下，容易遇到不法分子打着农户、个体工商户等的名义骗贷、包装贷款等，给金融机构造成巨大损失。

其二，中小金融机构自身的资本金管理、流动性管理等能力比较薄弱，且机构决策容易受个人因素影响。中小金融机构在开展普惠金融业务时能得到央行再贷款、定向降准等政策工具的支持，可贷资金量的增加会对中小金融机构从业者的法律与道德底线提出挑战。

其三，在农村地区，农户和乡镇企业等作为主要的金融服务需求主体，其生产经营能力和抗风险能力各不相同，对于金融服务的需求呈现出多样化的特征。①而目前农村金融机构以商业银行、农村信用社等银行类金融机构为主，提供储蓄、信贷等基础金融服务，但是对于保险、代理、租赁、养老金、汇兑等诸多类型的金融服务供给仍相对匮乏，金融产品种类也较为单一，难以适应农村地区经济发展的需求。

除此之外，中小金融机构之间还存在许多其他问题，诸如缺乏有效的竞争机制和信息互通机制，缺乏健全审慎的金融监管等。

（二）普惠群体自身的问题分析

广大的普惠群体是实体经济的投资者，是商品与服务的消费力，在国民经济中具有重要的地位。普惠群体众多，对于经营状况良好的中小企业，本身作为金融机构的优质客户，其融资的需求并不大，事实上，普惠金融真正的需求主要集中在那些经营存在困难的中小企业。近年来，许多原本经营状况良好的企业，在“黑天鹅事件”的冲击下，经营受困，短期内其财报指标无法达到金融机构授信的标准。还有许多企业由于缺少可抵押资产而达不到贷款门槛，需要面临更高的贷款利率。在当前经济周期下行的环境下，普惠群体为了生存需要承担巨大的压力。

普惠群体自身存在着诸多问题，导致其融资约束不断恶化。第一，普惠群体自身经营管理水平有限，在日常经营中存在很多不当甚至违规的行为。中小企业提升自身发展与管理水平需要额外的成本投入，企业主对此往往重视不足，导致企业信息披露不够透明，尤其是农户、个体工商户等经营主体，有的甚至无法提供合规的财务报表，加之缺少可用于抵押的资产，在融资过程中会给金融机构带来很多麻烦。

第二，金融知识和自我权益保护意识欠缺。普惠群体有真实且迫切的融资需求，但是其往往在生产资料和财富的积累上处于弱势地位，更严重的是在专业知识、信息获取、风险承担能力上也处于弱势地位。普惠群体往往难以从市面上寻找到适合自己的普惠金融产品，有些对金融机构带有负面的刻板印象，更倾向于求助“熟人”、民间借贷组织或第三方机构。在此过程中，许多不法中介就占有了普惠金融消费者的部分资产及收益，增加了普惠资金的交易成本。

第三，法律意识欠缺。一方面，普惠群体承担法律责任的能力较弱，主要表现为自身资本积累较为薄弱，导致其违法违规的机会成本低于高收入群体，从某种意义上限制了法律对其的约束力。另一方面，普惠群体整体受教育程度偏低，其接受的法律意识教育也有所欠缺，容易被教唆鼓动从事违法违规的金融活动。而在法不责众的错误认知下，这些违法违规活动的规模容易在普惠群体中快速扩大。

（三）农村资本短缺的原因分析

农村融资难题的本质要追溯到城市工业与乡村农业之间的差距，表现在产业价值差距和生产要素的单向流动。

首先，当前中国的城市工业产值远远高于乡镇农业产值。城市工业以制造业、建筑业等为代表，拥有一套完整的产业体系和容易复制的发展模式，以城市土地为基础，依托房地产、厂房、制造设备等大量固定资产投资，可以带动一系列工业产业和服务产业，形成庞大且完整的城市工业产业体系。相较之下，乡镇农业的生产力水平与城市工业有着巨大的差距，自改革开放以来，第一产业在国民总收入中所占的份额始终落后于第二产业与第三产业。一方面，农业生产与农村土地质量、种业发展、机械设备投资乃至气候环境等诸多复杂因素相关，农作物产量增长缓慢；另一方面，当前农业在产业体系建设上仍有欠缺，缺乏可关联产业，农产品的经济附加值较低。

其次，农村土地产值远远落后于城市土地，直接导致了大量生产资料从农村流入城市。一方面，资本要素凭借其逐利的特性，自发地从农村流向城市，直接造成了农村地区资本匮乏，难以满足生产生活的融资需求。另一方面，乡镇居民无法从农村土地获取与城市居民相当的收入，导致大量的农村劳动力涌入城市。在代际更迭下，农民的子女选择定居落户在城市，将过去在农村积累的存量资本也带进城市，进一步加剧了农村地区的资本紧缺，并产生了农村老龄化、空心化等更多棘手的问题。除此之外，土地、技术、数据等生产资料也都不同程度地向城市工业流动。

总的来说，在过去的经济发展中，第一产业受到的重视和得到的资源都少于第二产业和第三产业，制约了农村地区的发展，而农村地区融资难问题则是农村发展滞后的必然结果。

（四）商业性金融失灵的原因分析

普惠金融与商业性金融的基本逻辑是不同的。在市场法则下，商业性金融会自发地将有限的资源投入资本回报率更高的企业。而普惠金融则更多地立足机会平等原则，关注共同富裕和社会弱势群体的需求。

我国的资源禀赋特点是相对富余的劳动力资源和相对稀缺的资本，要素禀赋结构决定生产组织方式，因此劳动密集型企业的生存在我国必须得到保障。①为数众多的中小企业、小微企业等，作为创造就业岗位、提供收入的经营主体，是经济与社会稳定的基石，更应当得到我们的重视。但是小微企业、个体工商户、农户等因其资本金规模小、收益低、风险高等特性，往往难以得到商业性金融机构的授信，或者需要提供严苛的担保，承担更高的或有债务。

20世纪30年代，英国金融产业委员会提出了著名的“麦克米伦缺陷”，指金融体系愿意提供的资金难以满足中小企业的资金需求。“麦克米伦缺陷”描述的中小企业融资难问题是一个国际性的难题，其背后原因也是多样的。第一，金融制度不完善，在金融市场中占主体的是商业性金融机构，其经营要满足利润最大化原则，难以自发让利于社会弱势群体；第二，金融机构与中小企业之间的信息不对称；第三，资金总量有限。在中国，“麦克米伦缺陷”有其特殊的历史原因和现实困境，包括政府机构之间职责不清造成的额外交易成本，以及社会正在从基于道德的信用体系向基于资产的信用体系转变等。②要推动普惠金融高质量发展，中国必须利用自己的方法来避免“麦克米伦缺陷”。

从货币政策角度看，目前中国人民银行采用了一系列结构性货币政策工具来推动普惠金融发展，包括支农支小结构性再贷款、再贴现、普惠养老再贷款、定向降准等工具，引导金融机构的信贷投向，最终由商业性金融机构将资金投放到普惠群体手中。

央行的结构性货币政策工具与商业性金融机构推出的普惠金融产品有着本质上的不同，其属于两种不同的生产关系。结构性货币政策工具在使用过程中，生产资料的所有权是公有的。而当商业性金融机构介入后，资金计入了商业性金融机构的资产，当勞动者向商业性金融机构申请普惠金融资金时，他们不得不将房屋产权、土地承包权、设备所有权甚至原材料等抵押给商业银行。

站在宏观的角度，普惠金融不仅仅是简单的商业行为，更是关系社会稳定、民生福祉的国家战略。如果考虑中小企业直接关系到社会治理稳定问题，则市场的系统性风险最终将会落到财政和所有市场主体的头上。中国想要在增速放缓的大环境下实现经济的结构性调整，让金融脱虚向实，就必须支持弱势劳动群体，要利用非商业性金融，结合积极的财政政策，将金融资源配置到位。

三、政策建议

（一）以人为本，推进普惠金融高质量发展

推进普惠金融高质量发展，首先是认识到金融要服务于劳动者，改变金融是为富人服务的传统观念。开展普惠金融工作的过程中，要更多站在劳动人民的角度，了解人民需要什么样的金融产品，能否提高人民的收入、改善人民的生活水平。普惠金融从业者要有主人翁意识，把客户的事当成自己的事，将普惠金融作为政治任务而非仅仅是经营业务，体现工作的社会价值而非仅仅是经济价值。

国务院近期印发的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》指出，要坚持人民至上，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持普惠金融发展为了人民、依靠人民、成果由人民共享。始终把人民对美好生活的向往作为普惠金融发展的方向，自觉担当惠民利民的责任和使命，切实增强人民群众金融服务获得感。

《实施意见》提出要在支持小微经营主体可持续发展、助力乡村振兴国家战略、提升民生领域金融服务质量、支持绿色低碳发展等重点领域，着力优化金融产品服务，鼓励金融机构开发符合不同普惠群体特点和发展需求的产品和服务，增加信贷投放，提高金融服务质量。

（二）坚持改革创新，突出非商业性金融的作用

设置全民所有制的政策性金融机构来主导普惠金融业务，并配合多种所有制的金融机构，共同组成普惠金融市场的供给端。政策性金融机构是以某种特定政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构，其天生带有促进社会公平、稳定发展的使命，符合普惠金融发展的需要，属于非商业性金融。从经营目标的角度看，政策性金融机构除经济目标外，还会把社会稳定、市场安全等目标作为制定决策的考量因素。从产权结构来看，政策性金融机构主要由政府以及政府机构出资，根据普惠金融业务的特点也可以由地方集体组织注资。针对普惠金融产品的利润分配，政策性金融机构可以尽可能降低利率，将息差中产生的经济利润更多地分配给普惠群体，可收取必要的手续费以维持持续经营和作为员工激励。

利用非商业性金融弥补“麦克米伦缺陷”的过程中，依然有诸多问题需要解决。第一，要尽可能做大普惠融资规模。在推进全体人民共同富裕的中国式现代化道路上，普惠群体以其人数众多、边际储蓄率低、整体素质快速提升等特点，会成为未来金融市场需求侧的中坚力量，普惠金融融资总额会逐渐增加。第二，要降低普惠金融服务的平均成本。金融机构应结合大数据、人工智能、互联网、云等技术，升级基础设施，例如设置变量以精准刻画客户画像，金融机构之间信息互通互联等。第三，在多方共同引导下降低普惠群体的违约风险。从短期来看，降低违约风险需要依赖监管部门的审慎监管，以及执法部门的强制措施，而从长期来看，还是需要继续关注法制教育和诚信教育，提高群众的法律素养。

（三）强化引导与监管，构建合规且务实的普惠金融生态

普惠金融不仅仅要让人们都能享受到便利的金融服务，更要引导普惠群体去掌握积累财富的方法。普惠金融服务的总量是有限的，要将金融资源投入到重点领域与薄弱环节，注重提高生产力，提振实体经济，帮助贫困群体尽快脱贫。只有当人均收入水平逐步上升并达到某一阈值，金融部门的经济收益可以覆盖其参与成本和运营成本时，普惠金融才会内生形成和发展①。

普惠金融工作者应加强对普惠群体在使用金融服务过程中的引导服务，一方面发掘其投资意愿，提高资金使用效率，另一方面要引导其合规操作，降低违规操作所引致的风险。对金融机构来说，应明确自身定位，做好金融服务，帮助劳动者创造财富。金融机构可在普惠群体借贷、使用资金、生产等各流程中进行合理指导，例如提供成功案例、组织交流论坛，发挥广大劳动者的智慧，让老百姓富起来。拥有强大生产能力与消费能力的城乡居民将会是金融机构未来最优质的的客户。

对于监管部门来说，需要更多关注普惠资金用途，尤其要强化事中、事后监管；结合大数据、区块链、人工智能等技术，结合数字人民币，使得资金可追踪，保证业务合规开展；与各部门加强沟通，打通信息壁垒，打击违法违规行为，稳步降低普惠群体综合融资成本，服务好普通居民。

与此同时，执法部门需要加强普法教育，引导普惠群体学习并遵守普惠金融相关法律，尤其是要学会使用法律武器来维护普惠群体自身的利益。②

（四）财政政策引领，助力金融服务于实体经济

推动普惠金融高质量发展、振兴实体经济，财政的作用不可或缺。要加强财政政策与货币政策的协调配合，明确财政与货币金融的共同目标，推动高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要，实现经济行稳致远、社会安定和谐。在当前货币政策较为宽松的时期，要充分发挥财政政策的主动性、可控性，发挥宏观经济的乘数效应。

对于普惠金融，财政可以采用较为积极的政策，例如提供贴息、担保等，结合中短期的扩大政府采购等政策，为市场注入信心。通过扩大财政支出，帮助普惠金融的净利润向传统金融行业靠近，尤其要关注与普惠金融相关的实体行业的劳动生产率提升，使普惠金融进入内生增长阶段。

近年来，财政在推动普惠金融高质量发展上持续发力。财政结合不同市场主体的需求，因地制宜，在普惠金融市场的需求侧和供给侧都给予了大量支持。2023年普惠金融发展专项资金预算达107.33亿元，较去年增长0.2%。今年9月，财政部印发了修订后的《普惠金融发展专项资金管理办法》，自2023年10月1日起施行。本次《辦法》继续加大对经营主体的支持力度，落实就业优先政策，支持重点群体就业创业，将个人创业担保、小微企业创业担保的最高贷款额度进一步分别提高至30万元和400万元，同时降低贷款利率上限、放宽对申请贷款的小微企业的要求。为促进形成普惠金融健康发展的长效机制，着力改善小微企业和“三农”融资发展环境，中央财政对各省开展普惠金融发展示范区进行奖补，奖补数量、金额与绩效挂钩，同时为鼓励农村金融机构增加小额贷款投放，普惠金融专项资金也对农村金融机构给予定向奖补。

（五）完善普惠金融评价体系，助力构建新发展格局

建立健全普惠金融评价体系也是完善金融市场环境的重要环节，有助于降低金融机构信息获取成本和信贷风险，可以进一步为普惠群体融资让利，也有利于金融主管部门开展监管，规范行业秩序。

我国目前的金融评价体系对于普惠群体降低融资成本的帮助有限。针对企业的信用评价体系更专注企业的盈利能力和偿债能力，而对企业发展创新能力以及社会功能的关注不足①。中小企业在当前的企业信用评价体系中不占优势，而针对自然人个体的信用评价体系在我国起步较晚，目前较为依赖中国人民银行的个人征信系统。普惠群体方面对于参与金融评价的积极度不高，或者倾向于提供虚假信息，而市场化的信用评级机构在我国也处于初级发展阶段，对比国际信用评级机构，在专业性、自律性等方面容易受到质疑。

当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展仍然处于重要战略机遇期，“十四五”规划提出要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。金融行业应当重视来自普惠群体的各类资金使用需求，在评价体系上给予普惠群体以及中小金融机构更多容忍度。一方面，要消除普惠群體与金融机构之间的信息壁垒，金融机构需要增强对中小企业的调研，掌握企业上下游供应链、实际产能、订单充足率等情况，同时结合大数据、信息平台等工具，降低信息获取成本。另一方面，要体现出普惠金融工作的政治性和人民性，除去考虑金融产品的成本收益外，还应当考虑民生福祉和社会稳定等因素，例如对于提供就业岗位的中小企业，以及针对老年、残障人士的服务机构，适当放宽融资限制。金融机构对于新发展阶段的各类新需求应积极展开评估，立足普惠金融创新，深挖长尾客户的有效需求。②对于一些小众但是合理的需求，可以按情况发起专项融资计划。根据客户的不同需求，金融机构可以推出不同品种的普惠金融产品，丰富金融产品的期限结构，降低金融产品利率，细化融资领域，完善普惠金融产品体系。

参考文献

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[10] 梁榜， 张建华. 中国普惠金融创新能否缓解中小企业的融资约束 [J]. 中国科技论坛， 2018，（11）： 94-105.

（孙仲正，中国社会科学院博士；张汉龙，中国人民大学经济学硕士，现供职于中国银河证券；曹汝华，中国社会科学院金融研究所博士后、教授）

① STEIN J C. Information Production and Capital Allocation： Decentralized versus Hierarchical Firms [J]. Journal of Finance， 2002， 57（5）： 1891-921.

② 林毅夫， 孙希芳. 信息、非正规金融与中小企业融资 [J]. 经济研究， 2005， （07）： 35-44.

① 冯兴元， 何梦笔， 何广文. 试论中国农村金融的多元化——一种局部知识范式视角 [J]. 中国农村观察， 2004， （05）： 17-29+59-79.

① 林毅夫， 李永军. 中小金融机构发展与中小企业融资 [J]. 经济研究， 2001， （01）： 10-8+53-93.

② 纪琼骁. 麦克米伦缺欠与中小企业政策性融资 [J]. 金融研究， 2003， （07）： 111-8.

① 星焱. 普惠金融：一个基本理论框架 [J]. 国际金融研究， 2016， （09）： 21-37.

② 焦瑾璞， 黄亭亭， 汪天都， et al. 中国普惠金融发展进程及实证研究 [J]. 上海金融， 2015， （04）： 12-22.

① 姚静. 中小企业信用评级指标体系研究 [D].中国社会科学院研究生院， 2016.

① 梁榜， 张建华. 中国普惠金融创新能否缓解中小企业的融资约束 [J]. 中国科技论坛， 2018， （11）： 94-105.