蒋春慧

摘要：我国乡村振兴战略提出，推动农村集体产权制度深化改革，农村集体产权制度改革的目的就是通过解决农村集体资产产权归属不明确、集体资产清查不到位以及资产价值核算不准确等问题，加强农村集体产权分配的规范性与合理性，保障广大农民群众的合法权益，增加农民群众的经济收益，进而加快农村城镇化发展进程。要想实现上述目标，就必须切实落实农村集体资产清产核资工作，充分发挥清产核资的调整与分配作用，但就目前我国农村集体产权制度改革情况来看，清产核资工作并不完善，本文主要分析了农村集体产权制度改革中清产核资的内容、作用、现状、成效及问题，并提出针对性地推进对策，优化资产清产核资工作，加快我国农村集体产权制度改革进度。

关键词：清产核资；农村集体产权制度改革；推进；成效

所谓的“清产核资”就是“清查资产、核定资金”，是我国农村集体产权制度改革中的主要内容，强化清产核资工作，一方面有利于明确农村集体资产产权归属问题，增加农民财政性收入，另一方面有利于推进农村集体产权制度改革步伐，为实现我国乡村振兴战略目标打下扎实基础。当前在我国农村集体产权制度改革中，受人力、物力、财力等多方面影响，清产核资工作并没有得到全面的落实，导致我国农村集体产权制度改革进度缓慢，因此需要不断提高相关管理部门及人员的思想意识，使其充分认识到清产核资对农村集体产权制度改革的重要性，建立标准的清产核资体系，做好清产核资宣传工作，提高清产核资工作效率与质量，加快城乡一体化发展进程。

一、清产核资在农村集体产权制度改革中的主要内容

农村集体产权制度改革中的清产核资工作主要是围绕资产归属明晰、资产账目调整、集体资产清查以及资产价值核算四個方面展开的，接下来就对这四个方面的内容展开详细分析：

（一）资产归属明晰

在农村集体资产归属明晰过程中，应该充分考虑到农村区域环境的特殊性，按照一定的比例与权重，将政府部门投入的各项资金合理、平均分配到全体村民手中，但是对于一些归国家所有的特殊资产通常是不能分配给村民个人的，这类资产需要站在国家层面上进行科学处理。对于过程出现的各种矛盾，需要充分发挥地方政府调节作用，确保清产核资工作顺利开展；对于调节无效的，可以借助地方司法部门的力量开展专业工作项目，之后才可视作解决问题。另外，对于经过上述调节、专项工作后，仍然无法进行产权归属的农村集体资产，可以纳入到待确定资产账目重新界定。

（二）资产账目调整

在开展资产账户调整之前，应该对地方政府出具的账户信息、账表信息、账证信息等各类报表信息进行严格的审核，保证这些信息的真实性与准确性，如果在审核过程中发现报表信息与账目信息不一致的情况，应根据清产核资工作实际情况进行适当调整，并报有关部门审批备案。同时，在资产账目调整过程中，要做好与银行及相关金融机构的信息交流工作，制定出最佳的资产调整方案，促使账户信息与各类报表信息完全匹配，并在年底结账之时形成专业的会计记录。

（三）集体资产清查

集体资产清查对象一般包括资源性资产、经营性资产以及非经营性资产，其中资源性资产是指地方的土地、森林及草原等自然资源，都是专业账户管理体系中的重要组成部分；经营性资产是指符合地方管理规章制度和国家相关法律法规的国有资产与非国有资产，还可以进一步分为固定资产与非固定资产，非固定资产就是指村集体中的内部资金往来、内部贷款等，一般被当做负债处理，上述内容都需要在集体资产清查专门账户中得以充分地体现。

（四）资产价值核算

各种货币资金、负债及债券等都是流动资产的重要组成部分，在对这些资产进行价值核算时，需要加强与银行部门的交流，确保账面信息与银行各类数据相符合，然后按照既定的分配方式将所有资产分配到村民个人手中。如果存在信息出入现象，则需要调查并分析问题产生原因，进行及时有效的处理。非流动资产主要指农村地区的自然资源，对于这些资源一般只进行面积估算，不进行价值估算，这些资源是归国家所有，不允许由个人或单位进行单独保留，只有在允许拍卖或出售国有土地时，才能公布价值，并按照既定管理规范进行资金分配。

二、清产核资在农村集体产权制度改革中的作用

在农村集体产权制度改革中开展清产核资工作，不仅能够促使集体产权得到公平、合理的分配，而且能够促使广大农民群众获得更多的集体产权，并享受到更多的农村经济发展成果，最大限度保证农民群众的基本权利。实施清产核资也是新农村发展体系中的核心要素，鼓励广大农民群众积极参与到农村经济建设与发展过程中，推动农村产业转型升级。

（一）有利于增加农民的财政性收入

在我国市场经济深化改革背景下，各地方政府越来越重视农民群众财政性收入，只有让农民群众得到实惠，才能充分发挥农民群众对农村经济建设的促进作用。开展清产核资工作是推动农村集体产权制度改革、增加农民群众财政性收入的有效手段，清产核资不仅可以将农民群众的各项生产要素合理转化为财政收入，还可以提高农民群众的房屋土地市场价值，真正增加农民群众经济收入，为深化农村集体产权制度改革提供重要的推力。

（二）有利于加强农村集体资产管理

就当前农村集体资产管理情况来看，我国仍有一些农村尚未确定集体产权，在集体产业中普遍存在账目不清、责任不明等不良现象，这就导致一些不透明的集体资源易被个人侵占，不利于农村集体产权进行规范化、科学化管理，同时也会对农民个人利益造成严重的损害，在这种情况下，开展清产核资工作，对于加强集体产业清查、完善农村集体产权管理具有重要的促进作用。

（三）有利于加快农村城镇化进程

在农村集体产权制度改革过程中，国家可以通过实施清产核资工作，有效划分农民群众的经济属性与社会属性，这样做不仅可以让广大农民群众在农村城镇化发展过程中享受到与城镇居民同等的待遇，还可以防止农民群众的经济权益受集体产权变化或户籍变化而发生变动，进一步保障农民群众的各项经济权益，从而加快农村城镇化发展进程。

（四）有利于贯彻落实国家政权

在农村集体产权制度改革中贯彻落实清产核资理念与方法，有利于保证国家政权在农村经济建设中的执政地位。在当前社会背景下，农村集体产权责任制的实施是为了更好地团结农民群众，合理整合与规划农村发展资源，并促使农民群众在政治生活中可以更好地行使自己的选举权、管理权和决策权，最大程度上保障农村地区的执政地位。

三、清产核资在农村集体产权制度改革中的发展现状

开展清产核资，摸清集体家底，是农村集体产权制度改革的第一场硬仗，也是改革的基础性工作。按照《意见》要求，从2017年开始，力争用3年左右时间基本完成集体资产清产核资。2018年3月，國务院在河北正定召开全国农村集体资产清产核资工作推进会议，专门就清产核资工作做了动员部署。为落实会议精神，农业农村部联合有关部门积极指导地方实施清产核资工作。同时，开发了全国农村集体资产清产核资系统并成功上线运行，为规范开展这项工作提供了技术支撑。自2018年起，中央财政累计投入专项转移支付资金6亿元。截至2019年7月底，全国已有59.2万个村完成清产核资工作，占总村数的99%。2021年9月13日，中央农办、农业农村部在京召开全国农村集体产权制度改革工作部署视频会议，深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央、国务院决策部署，对农村集体产权制度改革工作进行再部署、再督促，确保如期完成改革阶段性任务。会议指出，目前改革试点总体进展顺利，全国已建立乡村组三级集体经济组织近90万个，清查核实集体账面资产7.7万亿元，其中，经营性资产3.5万亿元，会议强调，党中央明确要求2021年底基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务。目前，这项工作已进入最后冲刺阶段，各地正在紧锣密鼓开展清产核资验收工作。

四、清产核资在农村集体产权制度改革中取得的成效

以江苏省宿迁市泗阳县为例，在2019年7月～12月期间，对全县13个乡镇街道229个村集体经济组织进行了清产核资。清产核资前，村级账面资产总额5.60亿元，其中经营性资产1.49亿元。清产核资后，村级集体资产总额为9.67亿元，其中经营性资产2.32亿元；核销村级债务295.79万元；清理村级经济合同1437份，其中完善合同168份；清缴资金30.49万元。

在各级党委政府的领导下，经过农业农村等相关部门的共同努力，清产核资工作为农村集体产权制度改革奠定了坚实基础，给村集体经济组织和成员带来了实实在在的好处，主要有以下两个方面：

第一，经济方面。农村集体产权制度改革初衷就是增加农村经济收入、加快农村城镇化发展进程，就目前我国农村集体产权制度改革发展情况来看，确实取得了良好的改革成效。首先，提升了集体经济发展活力。改革明晰了农村产权关系，盘活了农村集体资产，激活了农村各类要素，促进了集体经济不断发展壮大，提升了村集体的自我造血能力。其次，释放了产权制度改革红利。改革密切了集体与农民的利益联结，拓宽了农民增收渠道，使集体成员既看得见集体资产，又摸得着改革红利，集体成员说，“分得一分钱，既是一份钱，也是一份权”。最后，通过定期开展“清理农村三资”专项活动，清理出大量经营性资产和非经营性资产，进一步增加农村集体资产，这些成效都离不开清产核资工作的支持。

第二，社会方面。在过去的农村集体资产管理与收益分配过程中，受制度、思想等多种因素影响，经常会出现收入分配不合理、集体资产管理不科学等现象，不仅会制约农村集体产权制度改革的发展，还可能会激发农民群众与集体经济组织之间的矛盾。随着农村集体产权制度改革的深入发展，资产核资、股权分配等工作逐渐得到落实，农村集体资产管理过程中的问题也得到有效的解决。改革摸清了集体家底、厘清了成员边界，通过资产确权到户、成员民主决策，使广大农民群众在物质利益和民主权利两方面都有了更多获得感，据基层干部普遍反映，改革后集体的凝聚力和向心力增强了，以前“散”的农民又重新“聚”起来了，党在农村的执政基础也进一步夯实了。

五、清产核资在农村集体产权制度改革中存在问题

在农村集体产权制度改革及清产核资工作过程中，受改革区域经济水平的影响，会出现各种类型的问题，不利于农村集体产权制度改革可持续发展，本文主要针对以下几个普遍问题展开探讨：

（一）清产核资体系不标准

就当前我国农村集体产权制度改革发展情况来看，清产核资标准不标准是影响农村集体产权制度深入改革最主要的因素。清产核资工作是一项综合性的复杂工作，在清产核资过程中不仅要考虑清查什么、怎么清查，还要对问题产生的原因进行深入分析，并提出合理解决对策等等，在这个过程中，如果没有一套标准的清产核资体系，会对清产核资的效率与质量造成严重的影响。随着我国社会的发展进步，清产核资体系不标准问题被逐渐放大，对相关工作人员的工作积极性造成严重的打击，进而降低农村集体产权制度改革成效。

（二）工作人员思想意识落后

意识决定着行为，行为决定着结果。当前在我国农村集体产权清产核资过程中，由于一些工作人员思想意识落后，没有认识到清产核资工作的重要性、迫切性，只是当作一项任务，想着如何完成目标，没有思考如何细化、深入，走走过场，严重影响农村集体产权制度改革效果及发展进程，这种不端正的工作思想及态度助力不法行为的滋生，侵害广大农民群众的切身利益。在新时代发展背景下，有关部门要重视相关工作人员思想意识的培养，树立目标，以全身心投入到农村集体产权清产核资工作中。

（三）土地产权转让体制不完善

有的部门所提供的土地产权转让信息无法有效满足农民群众的需求，导致农民在转让经营权时因无法全面掌握市场信息造成严重的权益损失。另外，由于农民房屋产权属于农村集体财产，农民无法实现自主经营。产权流转机制存在的问题主要体现在信息获取渠道不通畅、转让机制不完善等方面，不仅降低了农业经济市场发展速度，也影响农村“三权分置”制度的实施。

现阶段，我国土地产权管理方面的规定比较分散，土地所有权、承包权和经营权一般归各自相关的经济实体所有，在这种情况下，地方政府成立了专门的土地产权流转部门，将土地产权的转让情况详细记录在案，以此促进土地经营权更好地流转，做好土地承包经营权确权登记颁证工作。加强档案管理和土地确权“回头看”，对仍未解决的矛盾加大调处化解力度。

（四）改革经费投入较少

在农村集体产权制度改革过程中，不仅需要投入大量的人力与物力作为支持，还需要保证改革资金的充足性，特别是对于村级制度改革工作，由于任务量较大、工作时间分散，可能会出现夜间签订合约的现象，因此可以选择一个固定的工作时间组织专业人员集中开展改革工作，既保证了改革的效率，也保证了改革的质量。但是对于一些地域偏远、经济水平较差的农村地区，缺少充足的资金聘请专业人员进行村级的集体资产清查工作，在一定程度上制约农村集体产权制度改革整体进程的发展。

六、清产核资在农村集体产权制度的推进对策

針对上述农村集体产权清产核资过程中出现的问题，提出以下具有针对性的解决对策，为实现我国农村集体产权制度深化改革提供有力的支持。

（一）建立标准的清产核资体系

建立标准、完善的清产核资工作体系是加快农村集体产权制度改革进程、提高农村集体产权制度改革水平的重要保障，因此在清产核资过程中，有关部门可以成立以单位领导为核心的工作小组，促进清产核资工作高效地开展。

第一，全面清查村（居）集体所有的资金、资产和资源，严格把好“清理摸底、公示核对、审查核对、登记入账和汇总上报”这“五道关卡”，逐村进行“三资”登记、核实，做到账实、账款、账账相符。

第二，明确产权归属关系。在清核资产过程中，凡产权关系不明晰的，依据国家法律、法规和有关政策，兼顾资产形成的历史过程，理顺产权归属关系，维护集体经济组织的合法权益。

第三，建立“三资”电子台账。对清产核资的结果，各乡镇分别设置资金、资产、资源台账，统一上报数据，由 “三资”管理领导小组安排工作人员逐步将清产核资数据录入电脑，实现信息化监管建立健全工作人员监管体系与减压机制。在监管体系上，要求基层工作人员定期向上级领导汇报工作内容与工作进度，便于单位领导更好地监督员工的工作行为，及时纠正不正确的思想意识与工作态度，保证工作效率与质量。在减压机制上，由于清产核资工作内容相对复杂、工作难度较大，容易给基层工作人员造成严重的心理负担，进而降低工作人员的工作热情，因此有必要建立一套完善的减压机制，并设置专门的减压区域，为基层工作人员提供一个放松、缓解心情的环境，促使其以更加饱满的精神状态投入到清产投资工作中。同时，还可以创建轮流工作制度，保证相关工作人员的工作态度，进一步提升清产核资工作质量。

（二）做好清产核资宣传工作

做好清产核资宣传工作是推动农村集体产权清产核资工作顺利开展的根本。通过开展清产核资宣传工作，不仅可以提高农村各部门对资产财务管理工作的重视度，还可以有效提高相关工作人员的思想意识，使其积极、主动地参与到农村资产管理工作中。另外，通过加强清产核资宣传工作，可以有效提高农民群众的思想意识，使其积极地配合相关工作人员的资产核资工作，在清产核资过程中，为相关工作人员提供具体的资产信息，帮助工作人员更加全面地了解农村资产状况，然后有针对性地开展资产财务管理工作，促进农村产权制度改革的顺利开展，保证农村清产核资质量。

（三）完善农村土地产权相关制度

在落实农村土地确权措施的过程中，政府要向有关部门明确该措施的具体工作内容，尤其是在进行农村土地产权登记时，应严格按照相关标准确定土地产权资格，规范土地流转行为。健全县、乡、村三级农村土地承包经营权流转服务网络，县局将提供统一规范的土地经营权流转合同文本，引导农户依法、自愿、有偿流转土地经营权。

规范交易行为。所有村集体产权交易必须进省交易平台，做到应进必进。鼓励农户与农户之间、农户与新型经营主体之间流转的土地进场交易。乡镇和村居要按省市要求做好线上交易，结合本地实际，完善具体交易流程，规范操作，完善档案管理。

在土地确权过程中，充分考虑村民的想法，科学合理地推动产权制度改革，有效地实施土地分配工作。相关土地资源管理部门应及时与当地村民进行沟通，信任村民，在村民群体中采集信息，借助村民力量，提高农村土地确权工作的质量，避免对农民的利益造成严重损害。

（四）加大改革资金投入力度

要想促进农村集体产权制度改革工作顺利开展，相关部门应该加大改革资金投入力度，尤其是对于村级制度改革而言，为各项机制稳定运行提供有力的保障。同时，还要明晰产权归属问题，进一步保证农村集体经营资金、物产资源的充足性，切实提高农村集体经济效益。首先，要明确农村集体组织经营资金的归属权，避免在资金运营过程中出现不必要的利益纠纷，切实保障组织内部所有成员的经济效益。同时，还应该建立股权经营模式，合理拆分股权，然后按照一定的比例将股权分配到每一个成员手中，让成员自主创新合作方式，增加股权分红收入。其次，在农村集体产权制度改革后，集体经济组织要及时优化各项规章制度与管理模式，客观公正、科学精准地披露财务信息，然后由乡镇、街道会计委托代理中心负责有关财务核算与资金管理工作。最后，由于个人成员是农村集体产权制度改革中的基础力量，对运营资金管理效果起着重要的决定性作用，因此要充分发挥每个组织成员的个人能力，为提高农村集体资产管理效果提供有力的支持。

（五）合理解决历史遗留问题

我国早在20世纪80年代就已开展农村集体产权改革工作，但是由于相关政策不够成熟，遗留下许多历史问题，例如：一些农村成员迁入其他农村之后，其资产还遗留在原有的村集体中，导致村级成员难以有效界定；还有部分农村仍留有大包干时期留下来的债务，导致资产清算工作无法正常进行。这些问题都制约现代农村集体产权制度改革的发展，因此相关工作人员应严格遵守国家法规政策，利用政府部门颁发的服务政策合理解决这些历史遗留问题。当前我国农村集体产权制度改革的重点主要集中在土地产权分配环节，土地资源是农村集体经营组织财富和收入的重要来源，完善土地产权确认和资产清算工作，能够有效加快农村集体产权制度改革进度。为促进农村经济建设、加快农村集体产权改革提供重要的推力。

（六）组建专业的清产核资机构

组建专业的清产核资机构是高质量开展农村集体产权清产核资工作的关键。由专业的清产核资机构负责农村集体资产清产核资工作，一方面有利于严格规范清产核资相关工作流程，另一方面有利于为相关工作人员开展清产核资工作提供更加完善的制度支持，有效提升清产核资工作效率与质量，促使我国农村集体产权制度改革更快、更好地发展。同时，专业清产核资机构工作人员的职业素质与信息技术水平都相对较高，设备软件也比较先进，能够为实际清产核资工作提供更加具体、精准的集体资产信息，促进清产核资工作高效、有序进行，增加农民经济收入。更加全面地获取农村居民的相应集体资产信息，借助这些信息不断对农村资产资源进行相应调整，推动农村经济活动的创新与发展。

七、结语

综上所述，清产核资是农村集体产权制度改革中的核心要素，科学开展农村集体资产清产核资工作，能够有效提高农村集体产权制度改革的经济效益与社会效益，最大限度保证广大农民群众的合法权益，促进我国农村经济更好地发展。现阶段，在我国农村集体产权制度改革过程中仍然存在严重的资产产权分配不均、土地产权转让不合理及历史遗留问题，究其原因，主要是因为清产核资工作落实不到位、执行力度弱。党的十八届三中全会对农村集体产权制度改革提出了更高的要求，在这种情况下，需要不断健全清产核资体系，严格规范清产核资工作行为，不断提升清产核资工作水平，防止发生资产流失问题，充分合理地分配与运用农村集体资产，为实现我国农村区域经济可持续发展奠定扎实的基础。

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（作者单位：泗阳县来安街道农村工作局）