李 欣 沈阳市财政事务服务中心

一、××市预算管理一体化改革主要内容

(一)推进预算全流程管理的一体化

依托省财政厅统一建设的预算管理一体化系统平台，梳理本市预算管理的各个环节，对预算的编制、执行与决算，资产运作的管理及绩效管理等内容进行分析，从顺向和逆向的角度出发，着力构建衔接性更强的控制机制和质效性更高的反馈机制，对整个预算工作实施全对象、全方位及全过程的管理。

(二)推进预算项目全生命周期管理的一体化

站在生命周期的视角上看，预算项目是实施预算管理的主要对象，也是落实预算工作的基本单元。将预算项目单元汇总为项目库，以整理项目库的方式对整个项目进行周期性的管理，更利于衔接各年度预算及支出等内容，促进资源与资金利用率的提升。

(三)推进全市各级预算管理的一体化

在充分考量各级预算管理要素的基础上，形成统一的预算管理规则，建立由上至下紧密衔接的预算管理机制，动态直观地反映各级预算单位的资金流向与使用情况。精准落实国家和省级相关部门决策要求，提高预算管理质效性，进一步发挥政府的调控能力。

(四)推进各预算单位预算管理的一体化

各级预算单位严格按照预算管理制度要求，将全部收入以及收入安排的支出纳入单位部门预算，坚持保障支出需求的原则，合理统筹和科学规划各种类型收入及资金资产的使用。

(五)推进全市预算数据管理的一体化

构建统一的预算数据对接标准，提高预算数据传输使用的质效性。系统平台中集中各预算单位的全部预算数据，并能进行共享共用，与省级财政系统对接。

二、××市预算管理一体化改革实施现状

(一)预算管理一体化系统建设使用情况

省预算管理一体化系统建设遵循全省“统一要求、统一规范、统一标准”原则，省财政厅负责全省统一的预算管理一体化系统建设和数据信息存储，并制定全省统一的预算管理一体化业务规范。××市依据2020年5月底省财政厅研究印发的《省预算管理一体化业务规范》，使用全省统一建设的预算管理一体化系统开展预算管理业务。

(二)××市预算管理一体化改革推进情况

××市作为省内首批试点城市，于2020年底开始推进预算管理一体化改革。一是从预算管理源头业务开始实施改革。2020年底，市区两级着手预算管理一体化基础信息库、项目库的建立，并首次试用预算编制模块逐级编制及上报汇总下年预算。二是通过“先行试点、逐步扩面”方式推进预算执行业务上线一体化系统。2021年初，两个区县作为试点区县启用预算指标管理、预算执行、财政总预算会计核算业务模块。经过两个试点地区近半年的试运行，2021年6月起，市本级和其他区县陆续跟进。2021年10月底，市区两级预算指标管理、预算执行、财政总预算会计核算业务模块全面上线运行。三是“双规”运行模式推进单位会计核算模块上线运行。由于预算单位各自使用独立的财务会计核算系统，又在年度中间启用预算管理一体化系统中的单位会计核算模块，为保证预算单位年度会计账务完整性，预算单位同时使用两套系统记账。2022年初开始，预算单位正式使用预算管理一体化系统中的单位会计核算模块。四是2022年在全省预算管理一体化系统绩效管理和政府综合财务报告模块开发完成后，第一时间组织全市各级财政部门完成相关业务模块的上线运行。

三、改革过程中存在的问题

(一)在预算编制方面，工作还需进一步规范

一是对中央转移支付资金追踪机制不健全，转移支付资金接收、分解下达、支付链条不完善。二是接收中央转移支付资金后，对“项目代码”“需要追踪的项目代码”等关键字段使用不规范，造成转移支付资金在上下级财政间未能建立衔接。三是政府预算中资金性质等业务要素使用不规范或报送数据不完整，影响了统计分析效果。四是一般公共预算本级收支与上年执行情况偏离度大，或与人大批复数据不一致，政府预算编制完整性、规范性有待加强。五是政府预算、部门预算缺乏有效衔接，存在功能科目不对应、分科目支出比对偏离度较大、本级支出与可用财力不匹配等问题。六是政府预算本级支出年初细化程度不够，部门预算编制不完整，财政代编预算未明确到部门，政府预算与部门预算比对偏离度较大。七是政府预算编制不够规范，存在日常动态维护数据更新不及时。八是个别区县在落实先有预算、再有指标的业务管理要求和系统控制机制方面还不够完善。

(二)在预算执行方面，还需进一步加强

一是个别区县财政总预算会计核算管理不够规范，单位会计核算推广进度较慢，而且核算功能推广实施范围仍有提升空间。二是存在审核入账不及时的情况，导致财政总会计核算收支情况与旬月报偏离大。三是预算单位预算指标、国库集中支付申请和国库集中支付凭证数据间未按要求建立关联，造成业务环节间未形成有效衔接。四是一体化系统中直达资金支出进度与直达资金系统支出进度存在偏差，存在个别地方某项资金下达不及时的问题。五是存在预算单位记账不及时、不完整的情况，与预算执行偏离度较大。

(三)在系统应用方面，还需进一步完善

一是系统功能不够完善。如操作界面不够简化、相同报表或项目数据缺少自动比对功能、需增加自定义数据查询功能、政府综合财务报告需完善部门清单功能及表格格式、凭证复制和合并功能需进一步优化等。二是一体化系统与外部系统的对接还需进一步完善。如继续推进与非税、资产、债务、财税库银横线联网、人大预算联网监督、绩效管理等系统的对接工作。三是系统稳定性还需加强。在实际应用中，经常会因一体化系统不稳定，出现卡顿、频繁掉线现象、不能自动保存，如长时间未操作可能会掉线自动退出。

(四)预算单位对预算管理一体化改革认识不足

实施预算管理一体化改革，促使预算管理理念、业务流程、管控规则等发生了巨大变化。但是，部分预算单位尤其是县、乡级预算单位人员对预算管理一体化改革的认识不足，理解程度不够，认为预算管理一体化改革仅仅是将预算管理相关的分散的不同系统软件整合到预算管理一体化系统平台统一操作，只是换了一个系统软件，没有对建立统一的预算管理的重要性有一个整体认识。

四、解决改革过程中存在问题的对策

为构建现代化财政管理体系，继续积极稳妥推进一体化建设，优化现行预算管理一体化系统，重点需做好以下几方面工作：

(一)做好预算编制有关工作

一是一体化系统要有完整的预算信息，各部门、各单位要及时对缺少的预算信息进行补充，要加强一体化系统预算调整调剂功能的应用，并实现对中央转移支付资金的有效追踪。二是合理安排支出预算规模：零基预算；结合具体实际调整支出结构，严格按照要求把握支出顺序，严格管控一般性支出。三是科学制定项目支出标准：考虑到不同地区及行业之间面临不同的发展情况，不能盲目地“一刀切”，片面地采用统一的项目支出标准，而应以分类分档的方式分别完善各自的标准，并结合实际对标准进行动态化的调整。严格按照类别和档次标准开展预算编制工作。四是加强部门和单位预算管理：以项目库的方式进行预算管理，需以项目的形式呈现预算工作，未纳入项目库的项目不得以任何理由进行预算。五是要充分应用一体化系统，抓牢抓实预算编制管理，强化预算约束。进一步督促预算单位科学精准编制预算，并严格按照预算执行，实现预算执行与预算编制的有效衔接。

(二)做好预算执行工作

一是坚持先有预算后有支出的原则。资金的支付必须符合预算指标规定，严禁出现无预算指标、超预算指标拨款的行为。预算指标核算是进一步规范预算管理，杜绝暂付款等不规范现象的有效保障和重要工具，要提早谋划，尽快动手。二是严格预算执行控制。要完善资金支付控制体系，通过系统控制确保预算指标、支付申请、支付凭证链条上下贯通，完整记录明细数据，建立预警监控机制和追溯机制。三是强化转移支付预算执行。要严格按照业务规范和技术标准，在一体化系统中建立转移支付追踪机制，实现转移支付分配、下达、使用全过程的顺向关联和逆向可溯。

(三)规范会计核算管理

在有效提升会计核算准确性和运行率的基础上，进一步拓展会计核算的深度和广度，全面反映政府家底、提高预算管理水平、促进资源优化配置。一是规范总预算会计核算。总预算会是政府预算信息和财务信息汇聚的神经中枢，是做好预算执行旬月报、库款情况分析的基础。进一步督促指导各区县财政部门严格按照《财政总预算会计制度》有关规定及时记账，杜绝出现借贷不相等，凭证与分录不一致等不符合基本记账规则等情况。二是持续提升单位会计核算的应用和覆盖。单位会计核算是一体化链条闭环管理的重要环节，也是提升管理精准度、提高预算执行质量和水平重要环节，是本次改革的一大特色。不断提升单位会计核算功能的稳定性和适用性，提高会计处理自动化水平，减轻单位多头报送、重复录入数据工作量，全力推动预算单位在一体化系统中核算应用，增强预算单位参与一体化改革的获得感。三是加强总预算会计与单位会计核算衔接。从预算管理全过程来看，总预算会计和单位会计核算反映了同一笔资金在不同阶段的一些情况，逻辑上应衔接一致。要扎实推进预算单位和财政部门账务核算数据信息来源和管理口径一致，确保政府预算、部门预算和单位预算执行过程及结果有机统一，不断提高预算质量和效率。

(四)推行《<财政总预算会计制度>改革试点方案》实施

一是按照修订后的制度框架设置账套体系。做好总会计下的科目区分工作，以充分发挥会计的职能作用。“预算会计”与“财务会计”作为核算工作的重要内容，在实践操作中以不同的方式进行核算，且能对两套科目实行“平行记账规则”。二是预算会计重点模拟“资金结存”科目，通过该科目反映预算资金的收支水平及状态与动向。三是财务会计重点模拟运行“股权投资事项”“政府债券”等科目，把政府资源资产及债务管理，同财政资金管理放在同等重要的位置。四是验证财务会计和预算会计勾稽关系，从中加强对各类影响收入和费用的业务进行适度归并和分析，明晰财务会计和预算会计之间的影响作用，并实现相互验证。

(五)加快推进预算管理一体化系统功能模块建设、提高数据质量和系统安全性并将大数据建设和预算监督提上日程

一是沟通上级财政加快预算管理一体化核心模块开发建设。加快推进预算资产管理、决算和报告、直达资金管理、预算执行报表等业务功能建设，推动预算管理各环节衔接融合，不断提升系统性能的易用性和稳定性，保障系统建设效果，形成一体化管理闭环。二是争取上级对××市预算管理一体化改革的技术支持。基于省厅统一开发建设全省预算管理一体化系统的模式，针对××市区县、乡镇、预算单位体量大的特点，向省厅争取更多的系统运维技术人员支持。同时，沟通省厅适当对市级预算管理一体化功能的拓展权限，以满足改革工作实际需求。三是充分利用大数据建设成果，探索将财政数据分析应用功能纳入一体化系统建设，要在财政实际工作中开展数据分析应用，构建财政数据分析模型，有机融合预算系统与数据技术，实现各个环节结果反馈和辅助决策管理。同时研究开展预算监督功能设计，实现与人大和审计机关等外部监督主体技术对接，对预算监督工作进行支撑，形成多元主体协同推进的财政预算管理和预算监督的新模式。

(六)加强政策宣传和解读，建立行之有效的培训机制，继续利用好省厅的通报机制推进一体化建设

一是加强预算的管理一体化改革政策宣传和解读。对预算管理一体化这一全新理念，基层预算单位应关注相关改革政策要求，与财务部门进行积极正向的讨论，将新政策和新法规等吃透，为推动内部改革积蓄智慧。重视加强全员政策宣传和解读，定期组织学习，从思想上转变传统的预算管理理念，树立预算管理一体化大局观。依托完善的激励机制营造良好的工作氛围，通过优化考核内容与形式，以考核激励的方式，促使预算单位财务人员提升工作理念，精准落实工作任务。二是建立线上线下相结合的常态化培训机制。采取线下集中培训、座谈与线上小型实操视频会议相结合的方式，满足不同人员、不同业务的实际需求。协调预算管理一体化系统运维人员录制实操小视频，帮助财务人员利用日常碎片化时间学习。同时，财政部门和预算单位财务人员招聘和任用要建立健全科学合理的选拔制度。三是通报机制从业务和技术两个方面为各区县做好一体化工作画出了重点，明确了要求，发挥了“指挥棒”作用。下一步，要继续利用通报机制，通过深入分析研究数据，查找各区县一体化建设汇总存在的弱项和短板，持续细化问题节点，指导各区县不断补强弱项、补齐短板，切实发挥一体化建设成效。