兰德刚 霍 冉

为深化“放管服”改革、优化营商环境，2020年以来，湖北省襄阳市人力资源和社会保障局在全国率先推出政务服务“管理权、经办权、监督权”重构改革，实现人社政务服务“管理一体化、经办标准化、监督制度化”，为推动政务服务深层次改革闯出了一条新路。

一、“三权重构”体制改革的时代背景

党的十八大以来，在深化“放管服”改革、建设人民满意服务型政府的背景下，湖北省襄阳市于2019 年大力推行“只进一扇门”改革。襄阳市人社局将所有业务单位（科室）成建制进驻市民服务中心，实现了“多门”变“一门”，市民服务中心“一窗通办”成效明显。然而，由于服务大厅各单位人员管理权仍隶属于原单位，因而统一管理难度大，群众“办事难”的问题仍然难以有效解决。一方面，由于办事窗口无法打通，群众办事必须找特定窗口，导致“有的窗口排长队、有的窗口没有人”的情况较为严重；另一方面，由于业务审核仍然遵循科层式纵向审核流程，审核权仍然在原单位，服务大厅窗口受理业务后一般需要将材料提交给责任单位，由责任单位层层审核后再提交人社局相关科室审核，最后反馈至服务大厅窗口。这种纵向多层级审核方式不仅会导致业务办理时间过长，而且会产生一定的廉政风险。

解决上述问题通常有技术创新和流程再造两种路径。所谓技术创新，就是通过信息化建设打通人社系统中的不同业务，依托系统实现业务流程的高效推进。所谓流程再造，就是对业务经办环节做“加减法”，通过最大限度减少办理业务的要件，为办事群众提供便利。然而，技术创新路径需要庞大的资金支持，且当前在技术创新方面需要经办的环节过多；同时，流程再造路径仅能实现单个业务要件的增减，无法解决业务后台“各自为战”的困局，两种路径均“治标不治本”。因此，要从根本上解决这些问题，必须在体制层面进行大刀阔斧的改革。

二、“三权重构”体制改革的主要做法

（一）重构管理权，释放体制机制活力

一是统一人员管理。由于服务大厅派驻人员隶属派驻单位，因此大厅布置任务往往落实困难，阻碍了“一窗通办”改革进度。在人社服务大厅实体机构暂时无法成立的背景下，襄阳市创造性地探索出了一条“党建引领业务”的创新路径，通过建立临时党支部，实现了人社服务大厅的实体化运作。通过制定《大厅人员管理办法》，将除人事隶属关系外的所有人员管理、业务经办等权限均赋予大厅，便于大厅对所有人员统一管理。

二是统一经费使用。人社服务大厅不具备独立的法人资格，没有单独的财政预算，导致大厅运作缺少经费，从而影响服务质量。为解决这一问题，襄阳市人社局出台了人社服务大厅《财务资金分担管理使用方案》等系列制度，将派驻人员在原单位可使用的经费使用权赋予大厅，人社服务大厅据此向各派驻单位调用经费，为大厅开展服务提供了稳定经费保障。

三是统一设施配置。人社服务大厅的设施设备来源于派驻人员单位的政府采购，因此设备兼容容易出现问题，导致业务经办不顺畅。为解决这一问题，襄阳市出台了《固定资产管理制度》，规定所有办公设备由大厅统一配置、管理和使用，实现了事项办理系统兼容、同步更新。

四是统一业绩考核。人社服务大厅派驻人员业绩一般由派驻单位考核，因此存在派驻单位“管不到”、人社大厅“管不住”的现象。为解决这一问题，襄阳市出台了《人社服务大厅工作人员考核办法》，赋予人社大厅对派驻人员的考核权，从制度上理顺了人员管理权。

（二）重构经办权，改出流程再造潜力

一是削层级，再创模式。为了彻底解决经手审核人员多、业务经办流程长、廉政风险点多等问题，襄阳市创新性地削减了中间管理层审批环节，将分散于各直属单位（科室）的业务经办权统一交由大厅，由大厅统一在后台按标准办理、审核业务，从而将原来的科层式审批模式转化为服务大厅一站式扁平化的集中审批模式，大大缩短了业务流程，提高了业务经办效率。

二是削材料，再树标准。为了适应服务大厅一站式扁平化的集中审批模式，各派驻单位（科室）根据“非必要一律减”等原则制定各自领域的业务办理和审核标准，共削减材料295 个，并由大厅统一印制《“一窗通办”受办分离操作指南》，实现了业务办理标准化。

三是削环节，再造流程。对于专业性较强、暂时无法将经办权完全交由大厅的业务，襄阳市全力压缩经办环节和时限，在确保业务经办流程科学合理的基础上，实现了对业务流程的革命性再造，市本级业务344 个事项减环节133 个，减时限6865 个工作日。

四是削壁垒，再建体系。在改革市级人社服务制度的基础上，襄阳市通过升级“服务便民化”工程，全面构建了“2N+1”政务服务体系：N 个受理窗口和N 个出件窗口延伸到城区、街道、社区，业务材料统一由系统传送至市人社服务大厅后台集中审核。通过数据赋能，实现了全城老百姓的人社业务“就近办”。

（三）重构监督权，彰显阳光政务魅力

一是实行业务“受审”分离，减少廉政风险。根据《“一窗通办”受办分离操作指南》，襄阳市人社服务大厅受理窗口按标准收件，材料由系统随机传送至后台，后台审核人员按标准审核，符合标准则在限定时间内办理通过，不符合标准则退回，实现了“标准化办理”和“受审”分离，从而最大限度减少了廉政风险。

二是实施办件结果比对，提升办件效率。为了倒逼办件人员积极履职，襄阳市出台了《人社服务大厅业务办理结果比对制度》，通过提取政务服务经办信息，对大厅所有业务的受理量、受理时间、审核时间、受理成功率、审核通过率等要素进行比对，从而倒逼办件效率提升。

三是实现操作全程留痕，加强问责监督。为了加强对人社服务的管理，襄阳市出台了《全程留痕管理制度》，依托全省统一的综合受理平台，实现了对办件从受理到办结全过程的信息保存，对于少数因特殊原因无法通过综合受理平台受理的事项，采取人工记录方式，对办件全程进行记录，以便发现问题线索后对办件进行追溯、倒查、问责。

四是实时接受群众评价，提升服务质量。为进一步提升服务质量，襄阳市出台《作风建设“七不准”》 《政务服务“零拒绝”》 等系列制度，并通过公示监督电话、安装评价器等途径畅通企业群众办事评价渠道，每月统计分析好差评情况和12345 政府热线反映问题，以促进服务质量提升。

三、“三权重构”体制改革的主要启示

（一）政务服务改革必须坚持人民至上

襄阳市人社局通过汲取先进城市的成功经验，听取企业群众的意见建议，站在人民群众的立场去搞改革，通过“赋权、削权、控权”的方式，重构了管理权、经办权和监督权，切实把过去“多门办好群众一件事”，变成“一窗办好群众多件事”，服务效能做了“乘法”，群众麻烦做了“除法”，诠释了“把麻烦留给自己、把方便送给群众”的人民至上服务理念。

（二）政务服务改革必须坚持以思想破冰为引领

在提供政务服务的过程中，由于职能不同、责任不同，为规避风险，各部门往往制定各种制度，导致了以“制度”落实“制度”的困局。要实现高质量发展，必须坚持以思想破冰为引领，打破思想桎梏，寻找新的改革发展思路。

（三）政务服务改革必须坚持以流程再造为基础

业务流程再造不是简单地“减时限、减环节、减材料”，而是要从理念、思维方式等方面进行根本性变革。只有站在市场主体和人民群众角度再造流程，彻底改变科层制业务经办模式，才能设计出更科学的业务经办流程，最大限度提升人民群众的幸福感和满意度。