吴宇哲 任宇航 许智钇

摘要：研究目的：阐释市场或规划配置土地要素的现实困境与理论逻辑，揭示不同空间尺度下规划—市场协同配置土地要素的运行机制，并提出适应性模式，以求提升国土空间规划体系下土地要素市场配置的效能。研究方法：文献研究法、案例分析法、归纳演绎法。研究结果：（1）单纯依赖规划或市场配置土地要素引发的现实困境呼唤规划—市场协同的新理论框架体系。（2）国土空间规划体系固有的尺度差异决定了规划—市场协同配置土地要素应在国家、区域、地方尺度分别统筹规划对象与市场手段，形成协同、平衡、匹配的运行机制。（3）国土空间规划体系下土地要素市场配置模式的核心是规划或市场主导的适应性，结合浙江省的实践提出土地指标跨区域交易引导、建设用地增减挂钩驱动、土地集约利用制衡等具体模式。研究结论：规划—市场协同的土地要素配置框架体系有助于推动国土空间治理体系和能力现代化，兼容实现区域协调、城乡融合、高质量发展和共同富裕的战略目标。

关键词：国土空间规划；土地市场；要素配置；运行机制；模式适应性

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）03-0028-10

基金项目：国家重点研发计划项目“国土空间优化与系统调控理论与方法”（2022YFC3800800）；国家自然科学基金项目（71874155）。

市场经济改革与规划体系完善两者都是面向2035年的重大战略要求[1]。一方面，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，是构建国家治理体系和治理能力现代化的改革方向，2019年中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》强调发挥规划在土地资源配置中的引领和管控作用；另一方面，让市场在资源要素配置中起基础性和决定性作用，是构建社会主义市场经济的改革方向，2020年中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中把推进土地要素市场化配置放在首要位置。因此，如何统筹规划和市场两种手段，发挥“有为政府”和“有效市场”的协同作用以促进土地要素资源配置的效益和效率整合优化是面向未来亟待研究和解决的科学理论问题。

关于土地要素配置优化，围绕规划和市场两种手段，不乏深入的理论探讨和创新的实践探索。已有研究或专注于发挥政府规划的引导作用[2-3]，或聚焦于市场配置的调节作用[4]，或强调两者缺一不可[5]。土地要素既是规划体系又是市场体系中的资源，要求市场和规划两种配置手段相辅相成、协同发挥作用[6]。但已有研究缺乏对理论瓶颈的揭示，没有很好地回答土地要素配置中规划与市场的理论支撑是什么？在新发展阶段，国土空间规划体系下土地要素市场配置的内在机理和运行机制究竟是怎样的？在实践中，又该如何适应性地发挥规划或市场的主导作用？基于此，本文首先分析土地要素配置中规划与市场的理论逻辑，其次揭示不同空间尺度下土地要素“规划—市场”协同配置的运行机制，最后阐述落实协同配置运行机制的适應性模式，以期构建“有为政府”和“有效市场”融合的国土空间规划体系下土地要素市场配置新框架体系。

1 市场或规划配置土地要素的现实困境与理论逻辑

1.1 市场配置土地要素及其困境

土地作为市场体系中的要素资源，市场配置手段理应发挥基础性和决定性作用。土地是人类赖以生存和发展的基础资源和空间载体，人口增长、社会发展和城市扩张对土地日趋多元化的需求加剧了其稀缺性，在客观上要求市场机制发挥选择作用。从微观视角看，市场通过价格、供需、竞争等机制促进土地资源在不同用途之间有效转换，实现土地资源利用价值的最大化。从宏观视角看，土地作为国民经济社会发展中的一种要素，其总体配置效率的提高仍然需要明晰产权和降低交易成本作为前提基础[7-8]。改革开放以来，农村土地市场配置极大地促进了农业生产率提升，并为工业化和城市化提供了物质积累[9-10]。城市土地中的房地产开发和工业园区建设，通过市场出让融资效应和资源配置效应显著促进了中国经济的增长[11]。土地资本属性的激活催生了土地财政驱动的城市经营模式，一方面为城市的发展积累了财富[12]，而另一方面，“以地谋发展”模式的弊端也日渐显化[13]。

总体上，土地要素配置的市场作用强调“自下而上”。然而，市场配置往往只关注短期利益，市场机制存在外部不经济，导致当市场配置主导时，容易出现无序和失衡的局面，集中表现为工业用地粗放利用、重复建设和产能过剩[14]，房价高企、住房保障不足[15]，地方债务和土地金融风险[16]，以及环境污染等问题[17]。

1.2 规划配置土地要素及其困境

土地同时也是规划体系中的要素资源，参与国家宏观调控并成为国家治理的一种政策工具，规划配置手段重在发挥引领和管控作用。规划具有未来导向性[2]、法定性和整体性，其作为一种政府行为能够弥补市场配置中的失灵和缺位，纠正外部不经济和信息不对称等市场配置的弊端。自1986年《土地管理法》颁布以来，国家三次编制了《全国土地利用总体规划纲要》，充分发挥了规划手段在保护耕地、管控建设用地扩张、促进节约集约用地和强化土地宏观调控中的作用，规范了土地开发利用的总体秩序，为保障经济社会快速发展做出了贡献。

但总体上，土地要素配置的规划作用强调“自上而下”，规划配置存在过于理想化的弊端，且规划的刚性与现实的不确定性和复杂性之间往往会产生难以避免的冲突[18-19]，导致规划配置主导容易出现扭曲和失灵，集中表现为土地要素的错配和效率折损[20]。此外，公众参与和监督制衡机制尚不健全等体制机制因素均可能使得规划配置土地资源的效果难达预期。日趋完善的国土空间规划体系将克服“多规林立”的积弊，更好地促进规划手段在土地要素配置中的作用，推动实现国土空间治理体系和治理能力现代化，但这在客观上要求规划干预与市场调节更加灵活、有效和充分地衔接[21]。

1.3 市场或规划配置土地要素的理论逻辑

理论上，整体理性是规划配置土地要素的出发点。规划配置土地要素由政府主导，这种“自上而下（top-down）”的体制秩序主要体现国家意志和宏观战略，在国家尺度上能够很好地发挥其引领性和导向性作用，彰显土地要素配置的公平导向。有效发挥规划配置土地要素的职能需要科学地论证和编制规划，平衡各领域对空间的需求，同时在其实施过程中需要与市场动态相适应以避免规划刚性的冲突与施行困难。市场配置土地要素的理论出发点是个体理性。这种“自下而上（bottom-up）”的底层逻辑主要体现经济社会活动中微观个体对土地要素配置的效率追求以及地方、企业的利益诉求，在区域和地方尺度能够更好地发挥其作用价值，代表着土地要素配置的效率导向。市场想要有效地发挥其在土地要素配置中的作用，则需要明晰的产权和较低的交易成本，而这需要政府规划的权能保障和规则建构。国土空间是一个复杂系统，其规划客体具有随机性、交互性、混沌性、突变性等固有特征[22]，要求全域尺度的土地要素配置必须由规划托底安全保障，又需要市场不断激活发展动力（表1）。因此，推进国土空间规划体系下土地要素市场配置，需要构建同时发挥二者优势作用的土地要素规划—市场配置的“中部协同（middlearound）”理论框架体系[23]（图1）。

2 “规划—市场”协同的土地要素配置运行机制

国土空间规划内在规律的清晰把握以对特定空间尺度的差异性认识为基础[24]，土地要素的有效配置同样依赖于从国家宏观层面到地方微观层面的空间尺度序列考察[25]。立足“多规合一”的国土空间规划体系构建，实现主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的融合是关键，吸收原来规划的合理部分，注重主体功能区“自上而下”的规划理念，吸纳城乡规划“自下而上”市场行为，发挥土地利用规划的“中部协同”统筹功能，从而以促进规划与市场二者更加有效地衔接，最大化释放两种手段融合的土地要素配置效能。此外，在国土空间规划体系下进行土地要素市场配置，需要以短期问题导向和长期目标导向相结合为指引[26]，其运行机制旨在化解规划的“条”“块”堆叠冲突阶段积累的问题与矛盾，并将致力于塑造集生产空间集约、生活空间宜居、生态空间稳定为一体的可持续国土空间开发保护新格局。

在此背景下，本文以空间尺度差异为逻辑起点，按照“问题矛盾—空间指南—规划对象—市场手段—运行机制—目标效果”的逻辑主线探求“规划—市场”协同的土地要素配置运行机制（图2）。

2.1 国家尺度土地要素配置规划主导功能与市场需求驱动的协同机制

在国家尺度，“多规林立”带来的规划冲突导致国土空间开发保护活动混乱，出现了无序开发、分散开发和过度开发等问题，对生态空间和耕地资源构成了严重威脅，造成开发与保护关系的尖锐对立。在传统的土地资源管理体系中，不同区域之间长期以来面临建设用地供需关系空间失衡与用地指标刚性配置失灵的矛盾。具体来看，在东部发达地区，人口流入和经济活动的空间集聚在客观上要求城市空间扩张，从而对土地资源产生更大的引致需求，但囿于耕地保护的压力和规划指标的限制，其建设用地需求难以得到稳定的保障，导致发达地区的生产效率优势难以充分释放。数据显示，中西部欠发达地区的工业用地投资强度约为东部的75%，地均税收却不足东部的一半[27]，但2003年以来实施的建设用地指标倾斜政策使得规划用地指标初次分配超出了部分中西部地区的实际用地需求[28]，这在一定程度上造成了其新建城区盲目扩张和工业用地闲置浪费。在人口加速流动和城市收缩的背景下，上述区域之间的用地供需空间失衡状况可能加重，若建设用地指标无法根据实际用地需求实现跨区域再配置，将带来巨大的土地利用效率损失[29]。

土地要素配置是落实国土空间规划的主要手段[30]。生态文明理念是国家空间规划体系改革的重要指引，结合资源禀赋本底和经济分工，国土空间规划给出了区域资源环境承载能力指南，筑牢了生态文明发展建设的基底，也促成了规划引领下土地发展权的初次公平分配，然而不同主体功能区域的用地指标实际需求和利用效益存在显著差异。因此，在以规划主导功能为对象的土地要素配置中，需要辅之以基于市场需求驱动的土地发展权跨区域转移协同配置机制。土地发展权转移以市场机制代替行政命令，能够最大程度地减少社会福利和经济效率的损失，交易也更容易达成[31]，同时能够有效实现土地权益增值、扶贫开发资金支撑和协调区域平衡发展的目标[30]，对构建城乡统一的建设用地市场也具有积极的推动作用[32]。

综上，在国家尺度的土地要素配置，旨在调节好中央政府与地方政府的关系，其运行机制面对的关键问题在于从生态伦理的高度对发展与控制的国土空间功能布局做出科学评定，其内在机制重在推动欠发达地区的自然资源生态价值实现，通过发达地区的财政转移支付来落实，最终促成不同区域在规划主导功能分区基础上的功能互补与协作，推动国土空间可持续发展，实现区域间共同富裕。

2.2 区域尺度土地要素配置规划实施产权与市场供给倒逼的平衡机制

在区域尺度，我国发展不平衡、不充分的一个突出表现是城乡二元结构下显著的城乡发展差距。在城乡土地要素配置中，改革开放以来渐进式的土地市场化改革形成了由农地流转市场、土地征收市场、国有一级市场、国有二级市场和集体经营性建设用地流转市场组成的5个正式市场，但城乡建设用地市场仍未统一，已经成为影响我国城乡一体化发展的制度障碍[33]。我国城镇人口占比已逾65%，城镇化发展向要素在城乡间更加均衡配置的方向转变。虽然快速城市化阶段农村人口向城市转移重塑了我国经济地理格局，但城乡间土地要素配置权能差异和增值收益的分配不公却严重拖累了人口、土地和资金在城乡之间的再平衡。具体而言，其一，城乡之间收入差距较大的矛盾主要集中在财产性收入上；其二，农民土地财产权缺失限制了农民工市民化的能力，制约了农业现代化进程[34]；其三，农村地区耕地撂荒、宅基地闲置问题突出，土地资源未能充分利用。

增量规划主导下城市空间快速外延扩张的发展阶段已近尾声，国土空间存量规划成为城乡空间开发建设活动的具体行动指南。理论上，存量用地的再开发是产权交易和利益重构的过程[35]，其核心在于对既有物权主体的权利重新配置，通过将增量开发形成的资产还原为现金流收益实现对存量空间的赋能，同时提升土地利用效率[36]。此外，“十四五”规划设定了2 950万亩的新增建设用地规模，供给上限倒逼市场挖掘和提升存量土地的利用效益。若能通过规划手段赋能农村闲置用地，市场手段促进土地要素在城乡之间流动和增值，就能同时保障新增建设用地需求和农民土地财产权利的实现。

综上，在区域尺度的土地要素配置，对上承接主体功能分区，对下适应城市布局优化，肩负支撑工、农业生产力发展空间和提供粮食、住房等基本生活用地需求的重任，需要对农用地和非农建设用地进行合理的规模配置。因此，其运行机制是推动城乡之间土地要素配置的规划实施产权和市场供给倒逼协同发挥作用，实现城乡之间建设用地规模总量和增值收益“双平衡”，推动城乡融合发展。

2.3 地方尺度土地要素配置规划利用类型与市场价格调节的匹配机制

在地方尺度，要素驱动发展阶段下土地的“宽供应”被地方视为保增长的发动机[13]，加之偏重建设规模、快速扩张和资源投入的传统理念，国土空间开发建设总体上呈现粗放式发展的特征。从供给侧来看，政府征地的低名义成本为行政—计划配置下建设用地大量划拨与低价供给提供了空间，成为土地低效利用的重要诱因[37-38]。从规划编制与执行的角度来看，土地利用规划仅关注指标数量变动而忽视空间区位，不能有效控制边界，也就无法促进土地节约集约利用[39]，而规划的实际执行约束力度、监督力度和处罚力度都不够强，诱使违规低效用地大行其道[40]。此外，多重规划的束缚，规划管控与组织协调的不完善是城市低效工业用地处置在实践中面临的主要障碍[41]。因此，地方尺度土地要素配置中存在规划刚性配置与市场弹性需求脱节的突出矛盾。尤其在向创新驱动发展转型中，建设用地内部的利用结构难以与产业结构调整有效吻合[42]，不利于地方的高质量和可持续发展。

我国在新发展阶段提出空间正义理念，并将全面提高资源利用效率上升为国家战略，这要求土地要素必须在节约集约的原则下高效配置，确立了国土空间开发质量和效率提升的导向。这要求单位面积用地的亩产效益不断提升，而相应的能源消耗和污染排放要下降。对此，供给侧结构性改革是主线。在建设用地规划指引和底线管控的基础上，应发挥市场的价格调节作用，以求建设用地供应体系趋于弹性化，供应的数量、年限、方式和空间布局能够灵活适配市场需求的动态变化，推动土地要素不断向具有优势效益的行业、企业集中，并淘汰落后产能。

综上，在地方尺度的土地要素配置，旨在调节好地方政府与市场的关系，其运行机制是科学规划并动态调整城市内部的用地结构及其空间布局，推动建设用地规划利用类型和市场价格调节协同发挥作用，促进建设用地与产业结构、土地利用与区域交通等灵活、高效匹配，推动经济增长和城镇化发展模式的结构性转变，达到高质量发展的目的。

3 “规划—市场”协同的土地要素配置适应性模式

实践中，规划—市场协同的土地要素配置核心是规划或市场主导的适应性。浙江省在跨区域省际合作、土地产权制度改革、土地整治和产业用地绩效评价等方面均做出了先行改革，已经涉及土地要素“规划—市场”协同配置的实践探索。基于此，本文将尝试提出落实不同空间尺度运行机制的适应性模式，并结合已有政策工具和案例数据阐述模式的运用与效果。

3.1 国家尺度主体功能区引导下的土地指标跨区域交易引导模式

在国家尺度，落实“规划—市场”协同的土地要素配置运行机制重在主体功能区顶层规划下打通土地指标跨区域再配置的渠道，应在发达地区与欠发达地区之间建立包括建设用地指标和补充耕地指标在内的土地指标跨区域交易引导模式。该模式中，政府规划保障各主体功能区土地指标初次分配的公平导向，市场通过促进指标和资金在不同优势功能区域之间流通和交換来保障土地要素再配置的效率实现。由此，土地指标跨区域交易引导模式能够兼顾土地要素保障、耕地资源保护和生态环境稳定，有助于在主体功能明确的开发保护建设战略分区基础上塑造优势互补的区域协调发展新格局（图3）。

中共二十大报告指出要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，其中一项重要的工作就是推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，使优势地区有更大发展空间[43]。发达省份与欠发达省份的对口支援合作是施行土地指标跨区域交易引导模式的理想平台。浙江省自1996年开始对口支援贵州省，至今已经帮助贵州实现了高质量脱贫，未来可基于土地要素“规划—市场”协同配置继续开展广泛的区际合作。根据国家主体功能分区，作为参与经济全球化主体区域的浙江省侧重于对国土空间的优化开发，以求集聚生产要素，充分释放经济效率；以绿色食品基地和旅游目的地为功能定位的贵州省侧重对国土空间的保护性开发，通过生态空间保护提升生态产品的供给能力。在实施土地指标跨区域交易引导模式时，首先应根据公平导向，在国家主体功能区规划的统筹编制下对浙江省和贵州省进行土地指标初次分配，以保障两个省份土地发展权力配置的公平性。然而，浙江省的建设用地出让价格、地均地区生产总值普遍高于贵州省，且建设用地供需矛盾更加突出。在土地指标再配置中，贵州省可通过指标的跨区域交易平台将部分建设用地指标和补充耕地指标通过市场平台交易至浙江省，同时获得转移支付等资金补偿。此外，还可通过互惠协作程度更深的“发展转移财政”特区模式实现土地发展权转移，使得贵州省的用地指标能够充分依托浙江省深厚的产业基础和出口区位优势获得更好的经济和财政收益，并输送回贵州省，这种省际合作可以从工业项目向住宅和商业等项目拓展[44]。由此，发达省份与欠发达省份之间土地要素配置的总体效率得以充分优化，达到“1 + 1>2”的区域协调发展效果。

3.2 区域尺度土地利用统筹下的城乡建设用地增减挂钩驱动模式

在区域尺度，落实“规划—市场”协同的土地要素配置运行机制重在推动存量用地盘活赋能和城乡建设用地市场互联互通，这主要依托于城市与乡村之间的建设用地增减挂钩驱动模式。该模式实施的前提是通过“双评价”落实省域内部城镇建设与农业生产空间功能分区的数量约束和空间边界[45]。首先，以土地利用存量规划理念为明确导向，通过全域土地综合整治挖掘农村宅基地，工矿废弃地和其他闲置、低效利用存量建设用地的再利用潜能。其次，在整治验收后通过规划手段重新进行产权赋能，一部分转化为新增耕地，一部分用于乡村产业振兴和农民居住生活条件改善，节余的指标则通过城乡建设用地增减挂钩政策平台，以城市建设用地市场中的价格机制保障规划赋权后农民土地财产权增值收益的实现。综上，土地利用规划下的城乡建设用地增减挂钩驱动模式能够兼顾耕地数量动态平衡、城市建设用地存量化供给、乡村振兴资金支撑三重目标，逐步打破城乡二元土地市场的藩篱（图4）。

浙江省早在2003年就实施了“千村示范、万村整治”工程，通过规划先行引领和市场需求驱动相结合的方式极大地优化了浙江农村地区的生产、生活、生态空间布局，为世界提供了统筹乡城发展的“浙江样板”。近年来，龙港市作为全国“镇改市”的先锋，在规划先行、整体谋划的基础上以土地要素双向自由流转为核心突破城乡二元结构的藩篱。“三调”数据显示，龙港城乡建设用地规模为38.44 km2已经突破了土地利用规划的规模上限，仅农村宅基地面积就占据了44.8%，亟待通过存量整治满足发展的用地需求①。因此，龙港以全域土地综合整治为抓手，并联动农村宅基地制度改革，通过“一张图”整合“三线”划定。在城镇地区，推进城镇和工矿建设用地整治。在農村地区，根据“三权分置”的原则，其一，通过集体资产股权量化分配改革实现对集体经济组织的所有权确权，并依法保障其占有、收益和处置宅基地的权能；其二，通过实施自愿有偿退出、保权退出、永久退出等不同退出方式和货币、“房票”等多样化补偿政策灵活保障资格权；其三，农房房地一体转让的合同管理和确权登记发证机制、全市统一的宅基地使用权和农房流转交易平台保障了使用权权益的落地实现。龙港紧紧围绕浙江省国土空间规划确立的“框定城乡融合发展区，协调优化生态、农业、城镇空间布局”的总体要求，复垦耕地303.8 hm2，为农村居民点及其配套设施建设以及产业融合发展提供了近212 hm2的用地指标，还节余用地指标97.8 hm2，在不突破规划总量规模下极大地优化了农用地和建设用地的空间布局，不仅满足了龙港的产业融合发展和民生保障用地需求，节余指标还通过城乡建设用地增减挂钩平台实现了农民土地财产权益的市场化同权同价实现，为乡村振兴提供了资金支撑，为缩小城乡发展差距奠定了基础。

3.3 地方尺度城市布局优化下的土地集约利用制衡模式

在地方尺度，落实“规划—市场”协同的土地要素配置运行机制应以供给侧结构性改革为主线，重在发挥规划手段的引导和约束职能，同时结合市场价格调节机制实施建设用地内部的土地集约利用制衡模式。在该模式中，首先，发挥规划的引导职能，在发展规划编制中合理设置产业结构、科学统筹产业协同并统一部署空间区位，从供给端避免市场盲目追逐短期利益而造成“合成谬误”，促进整体性的土地集约利用。其次，发挥规划的规制作用，以土地利用产出效益作为土地集约利用的衡量标尺，在此基础上建立土地等要素资源的差异化供给价格体系，通过正向激励和反向倒逼的奖惩机制敦促土地利用主体想方设法提升用地效益。最后，拓宽土地供应弹性空间，以更加灵活的出让方式、供应年限、利用类型转换等政策工具降低土地利用灵活调整的交易成本，充分发挥市场自发的更替和淘汰机制，促进要素资源向优质产业、企业和项目集中。由此，城市布局优化下的土地集约利用制衡模式能够以整体格局塑造和个体效益约束实现对粗放低效土地利用行为的有效制衡，积极衔接和服务市场机制发挥作用更有利于形成土地集约利用长效机制，推动产业发展结构转换并促进高质量发展（图5）。

在工业用地实践中，浙江省早在2006年就开始对土地集约利用模式进行探索。2018年浙江省正式发布了《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》，意在通过土地要素供给侧改革推动经济增长向全要素生产率驱动的高质量发展模式全面转型。改革中，浙江省首先以土地利用的单位产出和各项效益作为基准，对企业、产业和各类园区进行定档分级。随后，根据定档分级的结果实施要素差异化配置机制。一是在土地要素、水电能耗和污染排放等资源要素配置中推行差别化价格政策，以引导土地集约利用水平的提升。二是将“亩产效益”与包括地方年度新增建设用地在内的资源要素分配指标相挂钩，刺激地方提升土地利用综合效益的积极性。三是整合建立要素资源交易平台体系，尊重市场优胜劣汰的规律，促进土地、用能和排放权通过市场化交易不断地向土地集约利用水平更高的企业、行业、地区流动和集聚。“亩产效益”综合评价体现了土地要素配置的规划引领和监督约束职能，在此基础上实施的资源要素市场化配置改革充分发挥了市场价格调节机制在提升土地综合利用效率中的作用。实践表明，“亩均论英雄”改革在提升土地集约利用水平、增长质量和优化产业结构方面作用显著[46]，2021年浙江全省2 000万元规模以上企业工业亩均税收达32万元/亩，亩均增加值达156.4万元/亩，分别增长16.3%和15.0%①，有力地引领了浙江省迈向高质量发展。在住宅用地实践中，浙江省宁波、嘉善等地通过调研市场需求不断做实详细规划，一方面约束开发企业严格遵循产城融合的规划布局，另一方面通过市场效益评估遴选优秀开发企业，由此不断提升城市片区综合开发的土地利用综合效益。其中，嘉善城市社区全拆重建N项目通过土地集约利用制衡模式保障了政府资金收支平衡和企业利益诉求，项目直接受益居民达1 691人，还为嘉善引进创新创业人才2 260人，为城市空间高质量发展提供了生活品质和人才储备支撑①。

4 结论与讨论

（1）土地要素在社会主义现代化全面建设中具有基础性和战略性意义，规划与市场是配置土地要素的两种重要手段。关于土地要素配置模式的研究多基于土地要素作为规划资源或市场要素的视角单独展开，缺乏协同规划与市场配置的系统性框架体系研究。

（2）土地要素的合理配置关系国家重大发展战略转型的成败。面向兼顾效率与公平的社会主义现代化全面建设远景目标，构建统筹规划与市场的土地要素配置“中部协同”理论框架体系是国土空间规划体系下土地要素市场配置研究的重要方向。

（3）国土空间规划体系下土地要素市场配置需要准确把握规划与市场的理论逻辑，明晰国家、区域和地方不同空间尺度规划—市场协同运行机制的差异性，推动规划或市场主导的适应性模式服务于土地要素优化配置的改革实践。

国土空间规划体系下土地要素市场配置的有效实现涉及中央与地方、开发与保护、城市与乡村、存量与增量等复杂的关系。因此，这不仅需要科学理论的指导，还需要实践过程中顶层设计的更新和地方举措的创新，实现土地要素优化配置需要制度保障、数据共享、技术支撑、信息公开、公众参与等多维度体系建设的共同发力。

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Market Allocation of Land Factors under Territorial Space Planning System： Theory， Mechanisms and Modes

WU Yuzhe1，2， REN Yuhang1，3， XU Zhiyi1

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Center for Balance Architecture， Zhejiang University， Hangzhou 310063， China）

Abstract： The purposes of this study are to explain the practical dilemmas and theoretical logics of market or planning allocation of land factors， to reveal the “planning-market” synergistic operation mechanisms of land factors allocation at different spatial scales， and to propose adaptive modes， so as to improve the efficacy of market allocation of land factors under territorial space planning system. The research methods of literature review， case study as well as induction and deduction are used in this study. The results show that： 1） the practical dilemmas caused by purely relying on planning or market call for a new theoretical framework system of planning-market synergistic allocation. 2） The inherent spatial scale differences in territorial space planning system determine that planning-market synergistic allocation should coordinate planning objects and market means at the national， regional and local scales to form the coordinating， balancing， and matching operation mechanisms. 3） According to the practice of Zhejiang Province， the core of market allocation mode of land factors under territorial space planning system is planning or market-led adaptability， which can be implemented through the guidance mode of interregional transaction of land quotas， the driving mode of linkage between urban land taking and rural land giving， and the regulatory mode of intensive land use. In conclusion， the “planning-market”synergistic allocation framework could promote the modernization of territorial space governance system and capacity， and achieve the strategic goals of regional coordination， urban-rural integration， high-quality development， and common prosperity.

Key words： territorial space planning； land market； factors allocation； operation mechanism； adaptability of mode

（本文責编：张冰松）

①数据来源于龙港市自然资源和规划建设局。

①数据来源于浙江省经济和信息化厅。

①数据来源于嘉善县自然资源和规划局。