和红梅

（云南省社会科学院 孟加拉国研究所，云南·昆明 650034）

“治理”特有的多重面向是其魅力所在，吸引了世界各领域专家学者对它孜孜不倦地探索。在“治理”理论的探索过程中，颇有种“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”的感觉。至今，各学科各领域仍在对治理理论进行不断探索，并试图勾勒出治理理论的全貌，但这绝非易事。本文在民族学视域下，尝试通过对治理理论的反思，从结构、过程、理念、策略及目的等五个维度系统地阐释治理理论。这种多维度、多视角透视多民族国家的治理，既可以探究社会文化多样性的客观存在，也可以从国家治理的价值追求上分析差异化的多民族群体平等参与国家政治和经济管理与权利、权益的要求，突破过去以多元文化主义为代表的民族理论上因过于重视客观存在性而忽略规范性目标的不足，进而努力尝试突破理论局限。

一、结构与能动之维：多样性和主体间性

（一） 结构之维：多样性

“结构”是社会科学研究中最重要的范式之一，特别是结构功能主义、结构主义、后结构主义等学派的出现，对拓展和深化社科领域的研究发挥了重要作用。从民族学视角研究“结构”问题，离不开社会文化基础，也离不开其存在的“场域”，研究治理结构问题亦是如此。治理结构的构建必须以所在“场域”的社会文化为基础。单一文化体社会已经不复存在，多种社会文化模式共存的社会却是常态[1](P141)。当今世界，绝大多数国家都是多民族国家，全世界共有5000多个族群和600多种语言，而独立国家却只有184个[2](P45)。在多民族国家中，社会文化的复杂多样决定了其治理结构的复杂多样性，其中不同族裔身份的群体（个体） 期望能平等参与生活和社会生产，获得文化认同或政治认同，并保留其独特的文化[3](P21-22)。

“全球一体化的过程并未表明文化多样性消除，而恰恰表明在共享同一个世界的前提下，不同文化模式的共存和较量越来越重要。”[4](P19)以印度为例，作为典型的多民族国家，印度一直都被称为“人种博物馆”“民族大熔炉”“宗教博物馆”“语言博物馆”，以其复杂的社会文化多样性著称于世，其宗教、种姓、语言、人种等共同构成极其复杂的社会文化多样性，也呈现出了纷繁复杂的民族（族裔） 关系[5](P8)。社会文化多样性不仅是多民族国家的客观存在，也是形成治理结构的现实基础。探究多民族国家治理问题，必须将其丰富的社会文化多样性作为重要的考量因素。可以说，民族学视域下的治理问题最突出的特点之一就是其结构的多样性，这在丰富治理主体多样性的同时，也增加了治理的复杂性。

（二） 能动之维：主体间性

在多民族国家治理中，主体间性哲学体现的就是对传统“单一民族国家”理论的反思，也是一种中国古代“推己及人”的思想体现。多民族国家场域下的治理结构不止体现在社会文化多样性的客观实在上，更体现在其“能动性”上。“治理”是指，“它所要创造的结构或秩序不能从外部强加，而是多种统治过程和相互影响的行为体的互动带来的结果”[6](P23)。

当代治理最主要的特点之一是多主体互动。政府并非治理中的唯一主体，很多情况下政府要与诸多社会组织和机构进行互动，从而达到治理的效果。而治理过程中多主体之间的互动不仅解构了传统意义上政府自上而下的管理理论，更是打破了一直以来的“二元对立”的理论观点。不论是柏拉图的“同者”与“他者”，还是笛卡尔的“我思故我在”的主客体关系，黑格尔的“主奴辩证法”等形成的“他者性哲学”，都强调主客体二元对立的关系，直到后来被胡塞尔提出的主体间性哲学所打破[7](P127)。可以说“主体间性”哲学开始关注我与“他者之间”的互动关系，“并提供了理论化表达，其间隐含着重要的政治和文化效应，成为多元社会的哲学根基”[8](P96)。主体间性是对传统主体性哲学思想的反思，指出“自我”和“他我”存在的客观性，强调二者的平等地位及共生共存的关系[9](P159)。德国著名哲学家尤尔根·哈贝马斯的交往理性理论，更加强调多主体间共生共存的关系。

在民族学视域下，治理主体之间由于身份认同标签来自不同族裔、语言、宗教等维度而导致差异性特质，所以主体间的良性互动（交往理性）变得至关重要，这对治理结构、过程、理念、策略和效果都有非常大的影响。民族学视域下的治理理论探索更需要充分观照到多样性（差异性），而不是用均质化的单一模式，要充分考虑到各主体的五彩斑斓的社会文化“底色”，这个底色既是治理结构的重要组成部分，也是构成治理过程中多主体的基础。人类学家利奇和巴特等提出的“能动性”理论，强调个体能动性对社会文化的形塑功能即个体对结构的影响[10](P23)。布迪厄则搭建了“结构”与“能动主义”之间的桥梁，并提出“惯习”“场域”“实践”“能动者”的表述，而萨林斯提出“并接结构”等概念，尝试从结构和能动性之间建立辩证关系，强调结构和能动性融合的实践理论。可以说，民族学视域下的治理结构理论探索，不仅需要搭建客观存在性的结构（社会文化），也要考虑场域（地域）、能动者（不同族裔群体）、惯习（社会性观念）、能动（多主体互动） 的关系，在此基础上实践多民族国家的治理。

二、治理过程之维：复杂性与长期性

治理本身就是一个复杂的概念[11](P129-142)。在不同的理论和方法论框架下，该术语呈现出了不同的内涵[12](P27-40)。帕森斯认为，社会系统是一种行动者互动的过程，治理并非是一套稳定或持久的机制，而是一个持续的过程，旨在增强机制的指导或协调能力，也是一个规范生成的过程[13](P343-357)，是将治理从概念转化为实践的过程[14](P1-16)。

借用布迪厄《实践理论大纲》 中的“场域”概念，多民族国家的治理过程是在特定“场域”中基于语言、族裔、宗教等社会文化多样性构成的不同力量的相互作用及“博弈”。治理过程中，发挥关键性作用的不是单一主体而是不同主体的良性互动产生的合力，而恰恰是这种合力确保更加公平的资源和权力分配[15](P9-18)。所以，民族国家构建过程中的治理问题的核心是处理多民族之间的关系。由于语言、宗教、人种、社会文化等异质性因素的存在，治理过程往往会更加具有复杂性。这种多族裔（身份） 的互动和博弈，往往会出现不同族裔群体多重身份叠加的情况，增加了多民族国家治理的复杂性。

以印度为例，历史上，印度本土文明在与外来文明不断撞击与融合的过程中构筑出了一个世界性的“语言博物馆”。同时，由于语言与政治问题的连接，语言问题成了贯穿印度多民族国家治理中的主线。独立后，印度经历了国家秩序的建构与重构，也是与语言问题密切相关，同时也叠加了宗教、种姓、族裔等重要变量，加剧了治理的复杂性。建国初期国大党推行“一国、一语、一民族”的单一民族国家构建理念，这与独立运动前的政治动员理念相去甚远。历经中央与地方不断博弈之后，最终以“语言建邦”的方式重新构建了新的国家秩序，并步入多民族国家治理的进程，实现了印度多民族国家的整合，整个过程充满反复和曲折。随着印度教民族主义的日益高涨，“一国、一语、一民族”的民族主义浪潮卷土重来，同样也遭到南方各邦的坚决抗议，这与历史有着惊人的相似，并对印度民族国家的整合造成了重大的潜在危机，若处理不当，有重演历史的可能性。作为多民族国家治理的典型，印度的国家治理中呈现出了治理过程的长期性和复杂性。无独有偶，此类问题，在西方社会并不少见[16](P13)。

三、治理理念之维：承认、包容与团结凝聚

（一） 承认

查尔斯·泰勒指出，承认话语（论述） 最早可以追溯到卢梭，他最早意识到平等和尊重的重要意义[17](P44)。在此基础之上，查尔斯·泰勒提出了“承认的政治”的概念，认为“来自不同社会文化背景的群体，有权要求得到社会公开承认并尊重其属性和特征的政治形式”[18](P101)。一个“无可争辩的事实是，今天越来越多的社会体系成为包含不止一个文化共同体的多元文化社会，这些共同体都要求保存其自身的特性”[19](P6)。所以，泰勒认为，“认同”的核心问题是获得“承认”，如果得不到承认或只获得错误（扭曲） 的承认，都会对人们的认同的构建产生重大影响[17](P25)。福山也在其《历史终结与最后之人》中引述黑格尔并指出，文化认同群体追求的是“承认和社会认同”。

长期以来，围绕印度的国语问题，学界、政界力量争论不休。有学者指出，印度境内的所有语言都是该国的国语[20](P378-389)。也有人认为，使用人数最多的印地语应该是当之无愧的“国语”。帕塔纳亚克指出，“承认”是维系多语言群体的黏合剂和基本原则[21](P49-55)。在多语社会中，国家对某种语言的承认有助于提升该语言群体的认同感、归属感和自豪感，进而助推多民族国家的整合。作为“语言博物馆”的印度，在历史上，由于涉及到的语言问题常常与政治连接，曾引发了大量的冲突及与语言有关的运动，语言承认成为印度政府的首要问题。

独立后，印度政府在宪法框架下通过的“第八附则”，保障了部分主流语言群体的权利，在宪法层面承认了22种官方语言。一定意义上，“第八附则”对满足和巩固地方联邦语言族裔的心理认同和需求起到了重要的作用。同时，附则语言也是地位的象征，不仅获得了象征意义上的承认而且也是获得了实质性利益。从这个意义上说，获得附则语言地位是这个族群进入印度主流社会的重要标志，确保在语言委员会中获得代表席位，并能带来相应的特权和获得自我发展的可能性[22](P61-83)。此外，附则语言不仅可以成为联邦公共服务委员会（UPSC） 规定的考试语言，也可以用作教学语言、媒体语言，并有可能获得国家的资助并发展语言文化的权利等[23](P141)。在多语社会中，实现社会、经济、教育等各领域的发展的前提是所有语言都获得平等的地位[24](P5)。可以说，在印度多语言的环境下，“承认”将不同语言族裔群体团结在一起，使不同语言族裔群体深刻感受到了认同感。同时，“沟通便利”“巩固认同”和“象征性确认”等都是贯彻“承认”理念带来的益处。多语社会中，刻意忽视多语的现实，会对国家安全和社会稳定带来巨大的危害[23](P147-150)。纵观印度历史，承认语言多样性，对构筑印度国家认同和整合民族国家有着重要的意义，有力地推进国家的安全与稳定。“第八附则”语言政策通过加强以语言为载体的社会文化多样性及其少数群体权利的承认，对加强地区和语言族裔认同，实现国家“善治”产生了积极影响。然而，“第八附则”语言政策也存在很大的局限性，该政策框架下获得承认的语言族裔群体多为强势语言群体，而对非附则语言群体却产生了区隔和边缘化的问题。附则语言族裔群体在各行政领域、公共领域和大众媒体等地方占据了绝对主导地位，而非附则语言族裔群体则在这些重要领域逐渐消失[25](P7-10)，这可能会破坏社会团结和促成社会裂变，从而威胁到印度民族国家的整合。

纵观历史，导致多民族国家分裂的原因很大程度上可以归结为某个群体无法获得国内其他群体对其平等价值的承认[17](P64)。哈贝马斯也指出，“承认”是必需的，公民认同和集体认同是密切关联的，而且是正向关联的。多民族国家治理过程中，“承认”理念的重要性更加凸显，唯有“承认”才能实现多民族国家的整合和善治。

（二） 包容

帕森斯指出，社会系统是一个关于行为者互动的过程体系，其运行状态是否稳定，除了取决于是否存在满足功能需要的子系统之外，还取决于这些系统之间是否存在跨越边界的交流式交换关系，而维持最低限度的边界关系平衡是使社会系统保持良性运行的基本条件。[26](P68)其中，在不同系统跨边界的交流过程中，需要不同主体之间秉承“包容”理念。何为包容？“包容”有“包”和“容”的两层意思，即“包含”和“与之相容”的涵义。在社会文化多样性的语境下，包容理念的重要性进一步凸显[27](P119)。“承认各种文化具有同等的价值”及社会文化群体的平等权利是包容的重要内容。需要指出的是，没有法律和制度框架下的包容，容易导致多民族国家内部存在无限扩大差异性而有意忽略共同性的可能，从而引发不必要的冲突。基于此，包容也不能只停留在道德或精神层面，而需要包括宪法在内的法律法规及机制与之相配套。在多民族国家治理过程中，尊重社会文化的多样性和差异性，有利于实现社会和谐及推进多民族国家认同和多民族国家的整合。

多民族国家治理，关涉到不同族群平等参与国家治理的诉求，是实现利益和权力在各个族群之间合理分配的过程。在此过程中，不止涉及不同族裔身份群体，而且也需要协调中央与地方政府之间的关系，协调同一层级部门交错复杂的关系。因此，以包容的“交往理性”为原则，允许地方及少数族群表达自己的政治主张与意见，加强协商，才能实现多主体共治。同时，在平等基础上协调和平衡可能出现的利益分配中的差异性，这也是客观上要求在国家治理过程中始终坚持包容理念。与此同时，社会文化多样性作为当今世界各国的一个重要特征和客观实在，常常与国际国内政治问题相联系，时常会因社会文化身份差异的族群边界被肆意扩大，导致各族群之间的潜在冲突一触即发。所以，多民族国家治理实践过程中，坚持包容理念，推进不同族裔群体之间进行良性互动是实现民族国家善治抑或社会系统的良好运行的过程。

在印度诸多的社会文化多样性中，语言多样性最具代表性和典型性，且许多族群认定的重要标准就是语言[28](P15)。“印度的语言政策与实践体现在宪法、联邦制、教育、媒体及日常生产生活中，贯穿于国家治理的方方面面”[27](P116)。印度在语言规划和国家治理中，先后推行了“语言建邦”和“三语政策”等政策，体现了对社会文化多样性的包容，在这些政策的推进过程中，与其复杂的社会文化多样性盘根错节，并与不同利益主体交织在一起。从这个意义上说，呈现语言政策制定与落实的过程，也是体现印度国家治理中对社会文化包容的过程。

（三） 团结凝聚

社会文化多样性（差异性） 往往是多民族国家最显著的特征之一。但是，多民族国家中各社会文化族群在长期的交流和交往中意识到族群边界抑或“异质性”的同时，也产生了一些“同质性”（共同性）。同时，共同性从感情上而言是相互承认、包容和认同；从外在形式而言，这种共同性就是同一制度或法律框架下的共存。在多民族国家治理过程中，多民族政治共同体能够不断团结凝聚就是基于共享的文化基础（“同质性”），通过协商、妥协、吸纳等方式从差异中寻求最大程度的共识。当然，这种共识的达成绝不能通过使用外力压迫、同化等方式进行，而是需要通过在承认、包容、尊重差异性等基础之上，寻找共同性，进而实现多民族国家的团结凝聚。

多民族国家治理旨在“实现不同民族的团结凝聚，构筑国家认同，从而实现国家稳定、繁荣和发展”[27](P118)。为此，承认和包容理念就是首要和必需的。然而，这种承认和包容并非无限，更不是漫无目的，而是为了最大限度地减少不同族裔群体之间的冲突，通过“各美其美，美美与共”“文明互鉴”的方式实现各族裔群体的团结凝聚。历史上，通过使用同化甚至暴力等方式实现国家整合的方式，不但很难实现不同族裔之间的团结凝聚，而且还会产生极大的隐患。

兰德克指出，可以通过“文化整合、交流整合、规范性整合和功能性整合”四个向度实现社会整合[29](P332-340)。多民族国家的整合路径亦是如此，其中，文化整合和交流整合指的是不同社会文化群体杂居在一起时，不同文化之间相互吸收、融合、涵化的过程[30](P5)。规范性整合则是通过相关法律、法规和规章制度进行，在宪法及相关法律法规的框架下，运用法律手段构筑不同社会文化群体之间的共识，以实现多民族国家的整合；而功能性整合指的是，通过不同社会结构之间的协商与良性互动，中央与地方关系，不同群体机构之间的良性互动等，实现多民族国家的整合即“团结凝聚”。

多民族国家建构的语境下，“既强调差异性，也突出共同性”[31](P166)。“承认”“包容”和“团结凝聚”理念三者之间是一脉相承的关系，三者有机统一，相互促进，也是多民族国家治理的真谛和必须秉承的理念。“承认”和“包容”是实现“团结凝聚”的重要前提和基础。没有承认和包容，就无法从真正意义上实现多民族国家的团结凝聚。承认、包容是构筑共识和信任纽带的重要前提，承认、包容不断构建新的共识，新共识助推信任纽带，从而可以铸牢凝聚团结。

四、治理策略之维：权力与合法性

治理策略的制定是多主体共同参与，并在协商基础上产生的。在此过程中，因治理主体的多样性和差异性，不同主体之间利益互斥问题不可避免。当不同主体之间利益互斥时，往往容易产生权力分配的差异性问题，这会对国家认同的构建产生消极影响，甚至会直接导致地方（民族）分裂主义，威胁到多民族国家的统一。

治理策略的制定和实施过程中，也需要考量治理策略的合法性问题。“合法性”与“合法”不同。除了“合法”的含义之外，合法性还包括“社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”[32](P9)以及“正义”和“正当”的意思。合法性常常被称作“规范的信仰”及应被遵守的规则或制度[33](P381)。马克斯·韦伯最早对“合法性”进行了考察，并指出任何政治权力都必须依据其先定的社会结构[34](P239)。同理，建立在社会文化多样性基础上的多民族国家治理也必须依据这个先定的结构。哈贝马斯把合法性“理解为一个政治秩序被认可的价值”[35](P188)，并指出“合法性意味着一种值得认可的政治秩序”[35](P184)。同时，他在“交往理性”的基础上提出了话语权理论和协商民主理论。多民族国家治理中的“合法性”，不仅需要考虑到社会文化多样性因素，而且其政治制度的建立和权力的运行也要进行多主体的民主协商与博弈。

“合法”也是“合法性”的重要层面。在多民族国家治理过程中，由于参与治理的各主体之间存在着各种力量的博弈，实现权力和利益的再次分配，必须考量其合法问题，即必须在统一多民族国家的相关宪法、法律、法规的治下进行，以构建民族国家的良好秩序。总之，在权力分配过程中，合法性应该被当作重要的原则进行考量，合法性缺失的治理，其策略也将失去有效性。

五、治理目的之维：善治

根据世界银行的研究，“善治”应包含八个方面的原则，即参与性、共识导向性、责任主体性、透明性、反映迅速性、高效性、公平和包容性及合法性等，以最大限度地保障少数群体的利益，并满足现在和未来的社会需求[36]。可以说，民族学视域下的“善治”，既是处理不同语言、文化、宗教等族裔少数群体之间的关系的过程，也是在利益相关方（不同主体） 在秉承合法性及公平和公正原则下，实现各方利益最大化的过程。多民族国家的善治需要观照到族群文化的多样性和复杂性，秉承“承认、包容和团结凝聚”的理念，顾及每一个族群的利益，才能最大限度地实现多民族国家的善治。需要指出的是，治理过程中的参与性是善治的基石，参与可以是直接参与，也可以是通过中介机构或是代表。善治必须在一定的法律框架内进行；善治必须在合理的时间范围内为利益关涉者服务；善治需要调解不同利益相关者之间的关系，最终获得整体利益的最大化；善治就是让所有社会成员都能感觉到的主体性意识；善治意味着治理过程中的制度安排必须符合社会需要。

经济学家指出，“失败国家”之所以“失败”是由于多民族国家内部存在以语言、宗教、族裔等为特征的复杂多样性，导致内部难以协调的社会和族群之间的冲突。具体而言，冲突主要源于不同（文化） 族裔群体因各自利益和价值偏好至上的理念，从而产生阻碍国家政治、经济及社会发展的严重后果[37](P762-764)。政治学家则指出，在高度社会文化多样性场域下，民主与善治无法达成[38](P96-109)。然而，“失败国家”的根源是某些族裔（文化） 群体对“他者”的排斥，而不是社会文化多样性本身[39](P631-635)。社会文化多样性对社会发展具有非常重要的作用，而正是这种多样性良好交互关系推动了政治、经济、社会等方面的发展[40](P327-339)。早在19世纪末，英国政治学家、历史学家阿克顿勋爵就指出，社会文化多样性有利于确保民主的稳定性和实现“善治”，并指出少数群体对有效遏制多数群体的绝对权威起到重要作用，最终推动社会发展和人类文明的进步[41](P59)。

20 世纪80年代以后，对“复杂社会文化多样性”是否必然导致不同族裔之间的冲突问题研究取得了重大进展。以德国浪漫主义哲学家约翰·戈特利布·费希特和约翰·哥特费里德·赫尔德为代表的原生论者认为，人类是基于“语言、血缘和地域”等要素构成的族裔共同体[42](P29)。他们的观点与后来亨廷顿的“文明的冲突”不谋而合，都认为社会文化差异性（异质性） 是导致族裔冲突的根本原因。事实上，多民族国家中，不同族裔之间的“横切分裂”有利于生成具有包容性社会文化，从而形成更具有包容性的政治制度，推动社会发展[43](P345-366)。以保罗·布拉斯和阿布那·科恩为代表的工具论者认为，族群是基于特定的政治、经济及社会目的而建构出来的。布拉斯指出，族群是一种重要的社会、政治和文化资源，是精英阶层为获取自身的政治和经济优势而构建出来的[44](P111)。

历史证明，社会文化多样性并非必然导致冲突，但却需要在相互信任的基础上进行多主体良性互动，这是实现善治的关键。而国家治理过程中，“信任”和“赋权”是两个非常重要的变量。“在任何情况下，信任都是一种社会关系，社会关系本身从属于特殊的规则系统。”[45](P6-7)从现代性与自我认同的关系角度来看，信任是个人寻找自我身份认同的重要力量，因为“对他人的信任与内在的构成可信任性交互培育，奠定了自我认同的稳定基础”[46](P18-19,P80)。事实上，在多民族国家中，族裔多样性有力规避了多数族裔群体的绝对权力，有利于形塑更加包容的社会与政治形态，从而实现善治。

“善”是人类共同追求的价值目标和终极理想，“善治”就是善的理念在实践领域的应用。在民族国家构建过程中，基于差异性（异质性）语言、族裔等因素而存在的社会文化，会有不同文化族裔之间的碰撞与融合，这将是一个长期而复杂的过程，也是对“善治”不断追求的过程。

六、结语

在多民族国家治理的语境下，社会文化（族裔） 多样性是其显著的特征。这些多样性要素形成了一个独特的结构体系，也是构成治理主体土壤的现实基础。其中治理主体不是以单一为中心的，而是多主体互动，是一个体现主体相互作用的过程。由于多民族国家治理体现的是多族裔（身份） 主体互动、博弈和争取权力的过程，其间不同族裔群体多重身份叠加，而呈现出复杂性。多民族国家治理过程始终需要秉承“承认、包容和团结凝聚”的价值理念，而三个理念的有机统一，形成了多民族国家治理的核心价值。同时，权力分配是多民族国家治理过程的核心要件，也是多民族国家必须关注的策略选择。治理策略的生成是在多主体参与并协商的基础上完成的，而不可避免的是，不同主体之间利益的互斥性，往往容易产生权力分配的差异性而导致不平等存在。为了进行有效治理，策略形成必须首先考虑其合法性问题，任何不具有合法性的策略都是失效的。多民族国家治理的最终目的就是要实现“善治”。民族学视域下的“善治”就是在处理不同语言、文化、宗教等族裔少数群体之间的关系过程中，利益相关方（不同主体） 需要在秉承合法性，承认、包容、团结凝聚理念并在公平和公正原则下，实现各方利益最大化。

可以说，社会文化多样性为丰富多民族国家社会文化底蕴作出了突出贡献，同时，这种社会文化的异质性难免导致不同族裔群体之间的冲突。治理是一个复杂的系统工程，而多民族国家语境下的治理更加具有复杂性。加之，全球化背景下，多民族国家治理过程中常常出现国际国内问题相互交织的现象，这更加剧了治理的长期性、复杂性和曲折性。绝对“善治”是多民族国家治理的终极价值诉求，多民族国家治理就是无限接近这个诉求的过程。因此，唯有秉持承认、包容及团结凝聚的理念，充分实现各族裔主体共同参与治理，并在其权力分配过程中体现公平公正及合法性原则，才能无限接近“善治”。当然，民族学视域下的治理理论探索也需要在这无限接近善治的实践过程中，进行探索、总结和丰富治理理论，才能更好地指导治理的实践，最终更加接近多民族国家的“善治”。