郝盼盼

（北京教育学院 教育管理与心理学院，北京100120）

一、问题提出

《中华人民共和国教育法》（下文简称《教育法》）第二十九条第（四）项规定，学校享有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利。法律确定了学校的处分权，但未明确具体的处分类型。 《教育法》第四十三条第（四）项规定，受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉的权利。 法律确定了学生的申诉权，主要是提起行政申诉的权利，但未明确具体的申诉组织、申诉时限和申诉处理等。

《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《教育惩戒规则》）第十条第2 款规定，对违规违纪情节严重，或者经多次教育惩戒仍不改正的学生，学校可以给予警告、严重警告、记过或者留校察看的纪律处分。 对高中阶段学生，还可以给予开除学籍的纪律处分。 部门规章不仅重申了中小学校的处分权，并且将处分具体分为警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五类。 《教育惩戒规则》第十七条规定，学生及其家长对学校给予的纪律处分不服的，可以在纪律处分作出后15 个工作日内向学校提起申诉。 第十八条规定，学生或者家长对学生申诉处理决定不服的，可以向学校主管教育部门申请复核；对复核决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。 部门规章不仅重申了中小学生的申诉权，并且将学生申诉分为校内申诉和行政申诉两个阶段。

对于校内申诉，《教育惩戒规则》明确学校应当成立学生申诉委员会，但是关于处理程序的规定还过于原则化，有待进一步细化和完善［1］（P77）。对于行政申诉，《教育惩戒规则》仅规定学生有权向教育行政部门提起申诉，但对学生的申诉时间和教育行政部门的处理时间都没有规定，这不符合正当程序的原则。

《教育惩戒规则》对学生申诉制度规定的不够完善，可能有两个原因。 一是制度积累时间较短。高等学校学生申诉制度演变可以作为一个参考例证。 1990 年版本的《普通高等学校学生管理规定》，只规定了学生的校内申诉，申诉组织和申诉时间等都不明确。 2005 年版本的《普通高等学校学生管理规定》，在第五章“奖励与处分”部分，从第五十九条到第六十四条，用6 个条文规定了学生申诉的内容，包括校内申诉和行政申诉，并对申诉组织、学生申诉时间和申诉处理时间作出了明确规定。 2017 年最新修订的《普通高等学校学生管理规定》首次用专章的形式规定了学生申诉，第六章“学生申诉”部分用7 个条文规定了学生申诉组织、学生申诉时间和申诉处理时间等内容，增加了行政申诉的处理类型，以及学校及其工作人员违反申诉规定的法律责任，使得学生申诉制度更为完善和有效。 《教育惩戒规则》2021 年3 月1 日才正式实施，而且是一个试行的版本，对学生申诉制度作出相关规定已经迈出重要一步，但由于制度积累时间较短，规定难免粗略。

二是部门规章将学生申诉的细化规定交给地方教育行政部门。 2013 年教育部出台《中小学生学籍管理办法》（以下简称《办法》），确定了省级统筹、属地管理的基本原则，要求各省抓紧制订或完善《办法》实施细则。 各省陆续出台或者修订完善本省学籍管理规定，由于纪律处分涉及学生学籍变动和学籍档案管理，因此纪律处分是学籍管理规定中的重要内容。 有学者统计了除西藏以外的30 个省份学籍管理规定，其中28 个省份在不同程度上，以不同的形式将“学籍强制处理”作为对高中生的纪律处分形式，只有2 个省份没有任何学籍强制处理规定［2］。 根据“有权利就有救济”的法治原则，纪律处分特别是高中阶段开除学籍处分关涉学生受教育权，学生申诉制度作为重要的法律救济制度理应相伴而随。 因此，本文选取全国31 个省份（港澳台除外）的学生管理相关规定作为研究对象，分析其中关于学生申诉制度的相关内容。

二、学生申诉规定的整体现状

（一）学生申诉规定的四种模式

地方学生管理相关文件对学生申诉的规定有四种模式，呈现出“1＋3”的特点。 “1”即为统一的学籍管理模式。 因为教育部有明确的要求，所以全国31 个省份都有学籍管理的相关规定。 学籍管理规定具体又分为两种情形，一种是区分义务教育和高中教育，一个省有两部学籍管理规定，如《江苏省义务教育学籍管理规定》和《江苏省普通高中学籍管理规定》。 另一种是不区分义务教育和高中教育，中小学一体化规定，如《湖南省中小学生学籍管理办法》。 对于区分义务教育和高中阶段学籍管理的省份，本研究选择高中学籍管理规定。 因为高中学籍管理规定中可以规定开除学籍处分，根据“处分愈是严厉，程序应愈正式”的基本原则［3］（P276），其中的学生申诉规定应该更为健全。

“3”即为三种比较独特的学生申诉规定，包括北京模式、天津模式和重庆模式。 北京模式的特点是有单独的学生处分规定，学生申诉是其中的重要内容。 2018 年，新修订的《北京市中小学学生奖励和处分办法》在第四部分用4 个条文（第二十五至二十八条）规定了学生申诉制度，包括校内申诉和行政申诉，申诉组织、申诉时间和申诉处理时间等，规定较为完整。 新华社等媒体在介绍时，重点强调了“增设学生申诉部分”［4］。 基于此，2021 年新修订的《北京市中小学校学生学籍管理办法》第四十九条规定，关于学生的考核评价、奖励处分、体质测试、健康检查等办法由市教委另行规定。 因此，北京的文本分析对象为《北京市中小学学生奖励和处分办法》。

天津模式的特点是出台了单独的《教育惩戒规则》实施细则，学生申诉制度内嵌其中。 为保证中小学教育惩戒的有效实施，配合《教育惩戒规则》的落地，市教委研究制定了《天津市中小学教育惩戒规则实施细则（试行）》，自2022 年1 月1 日起施行，有效期五年。 这是我国首部关于中小学教育惩戒规则的地方性《实施细则》［5］。 其中，第五条、第二十一条、第三十一条、第三十二条和第三十三条共5 个条文与学生申诉制度有关，包括校内申诉和行政申诉。 《天津市普通高中学生学籍管理实施办法》中没有纪律处分和学生申诉的相关内容，因此，天津的文本分析对象为《天津市中小学教育惩戒规则实施细则（试行）》。

重庆模式的特点是有专门的学生申诉办法。2007 年重庆市政府常务会议通过《重庆市学生申诉办法》，自2008 年2 月1 日起施行。 《重庆市学生申诉办法》是全国唯一一部关于学生申诉的地方政府规章，包括总则、申诉提起、申诉受理、申诉处理、法律责任、附则等六章共27 个条文，对行政申诉的内容进行了较为全面的规定。 《重庆市普通高中学生学籍管理办法（试行）》也规定了纪律处分和学生申诉的相关内容，因此，重庆的文本分析对象为《重庆市学生申诉办法》和《重庆市普通高中学生学籍管理办法（试行）》两个文件。 与重庆相似，河北省教育厅于2005 年制定了《河北省学生申诉办法（试行）》，用23 个条文规定了校内申诉和行政申诉。 《河北省普通高中学生学籍管理办法实施细则》规定了纪律处分但未规定学生申诉，因此，河北省的文本分析对象为《河北省学生申诉办法（试行）》。

（二）14 个省份规定了学生申诉制度

对31 个省份学生管理的相关规定进行文本分析可以发现，有14 个省份规定了学生申诉制度，分别是上海、辽宁、河南、江苏、广东、西藏、重庆、湖南、海南、黑龙江、新疆、河北、北京、天津，如表1 所示。 从实施时间来看，最早的是2006 年实施的《上海市中小学学籍管理办法》，最新的是2021 年实施的《新疆维吾尔自治区普通高中学生学籍管理规定》，2014 年和2015 年实施规定的省份较多，有江苏、广东、西藏、重庆和湖南5 个省份。 时间先后顺序与学生申诉制度完善程度之间没有必然关系，湖南2015 年实施的学生申诉规定比新疆2021 年实施的学生申诉规定更为完善。从地域分布来看，东部有上海、江苏、广东、海南、河北、北京、天津7 个省份，中部有河南、湖南2 个省份，西部有西藏、重庆、新疆3 个省份，东北有辽宁和黑龙江2 个省份。 总体上看，东部地区规定学生申诉制度的省份比西部地区多，一定程度上反映了经济社会发展水平与学生申诉制度完善程度之间的关联。

表1_规定学生申诉制度的省份及相关规定

续表1

（三）17 个省份未规定学生申诉制度

对31 个省份学籍管理的相关规定进行文本分析可以发现，有17 个省份未规定学生申诉制度，分别是四川、安徽、甘肃、青海、贵州、广西、内蒙、云南、湖北、吉林、福建、山东、宁夏、江西、陕西、山西、浙江，如表2 所示。 从实施时间来看，较早的是2010 年实施的《四川省普通高中学生学籍管理办法（试行）》，最新的是2022 年实施的《浙江省中小学校学生学籍管理办法》，2014 年和2015 年实施规定的省份较多，有甘肃、青海、贵州、广西、内蒙、云南、湖北、吉林8 个省份。 从地域分布来看，东部有福建、山东、浙江3 个省份，中部有安徽、湖北、江西、山西4 个省份，西部有四川、甘肃、青海、贵州、广西、云南、宁夏、陕西、内蒙9 个省份，东北有吉林1 个省份。

总体上看，中西部地区未规定学生申诉制度的省份较多，共有14 个。 有些省份规定了对学生的纪律处分，但未规定学生申诉制度，反映出重管理、轻权利的问题，对学生权利保护和救济不足。

表2 学籍管理规定中未规定学生申诉制度的省份

续表2

三、校内申诉制度现状与优化路径

（一）校内申诉制度现状

完整的校内申诉制度应包括以下几个核心要素：学生提起申诉时限、学生申诉组织（学生申诉委员会）、学校复查时限、校内申诉效力等。 学生管理相关规定中规定了校内申诉的有9 个省份，分别是上海、辽宁、河南、广东、湖南、黑龙江、北京、天津、河北。 从校内申诉规定的完善程度，可以分为以下几种具体的情形，如表3 所示。

第一种情形是仅规定学生可以提起校内申诉，但未规定申诉时限、申诉组织、学校复查时限和校内申诉效力，以上海、辽宁、河南为代表。 例如，河南规定，学生如对学校给予的处分不服，可向学校申请复核，学校有责任进行复查。

第二种情形是规定学生可以提起校内申诉，也规定了学生申诉时限，但未规定申诉组织、学校复查时限和校内申诉效力，以广东为代表。 广东规定，学生或其家长对学校作出的奖励、处分等处理决定不服的，可在学校正式通知两周内向学校提出申诉。

第三种情形是规定学生可以提起校内申诉，并且要求建立学生申诉组织，但学生申诉时限、学校复查时限和校内申诉效力等由各学校自行规定，以黑龙江为代表。 黑龙江规定，学生对学校做出的处分决定有异议的，可以按照有关规定提出申诉。 学校应当依法建立学生申诉的程序与机构（成员应含教师、学生代表），受理并处理学生对处分不服提出的申诉。

第四种情形是不仅规定学生可以提起校内申诉，同时规定了学生申诉时限和学校复查时限，但未规定申诉组织和校内申诉效力，以湖南为代表。湖南规定，学生及其父母或其他法定监护人对学校作出的处分决定不服的，可在收到正式通知10个工作日内，向学校提出申诉，学校需在10 个工作日内给予答复。

第五种情形是不仅规定学生可以提起校内申诉，同时规定了学生申诉时限、申诉组织和校内申诉效力，但未规定学校复查时限，以天津为代表。天津规定，学校应当建立学生申诉制度，成立学生申诉委员会。 学生及其家长对学校给予的纪律处分不服的，可以在纪律处分作出后15 个工作日内向学校的学生申诉委员会提起书面申诉。 学生申诉委员会经审查认为作出纪律处分的事实、依据或程序等存在不当，应当作出撤销或变更的决定；认为作出纪律处分的事实、依据或程序等并无不当，应当作出维持的决定。 学生申诉委员会应当将复查结论书面告知申诉学生及其家长。

第六种情形是规定学生可以提起校内申诉，同时规定了学生申诉时限、申诉组织、学校复查时限和校内申诉效力，以北京和河北为代表。 北京规定，学校应当成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对处理或处分决定有异议提起的申诉。 学生或其父母或其他法定监护人对处分决定有异议的，可以在接到学校处理或处分决定书之日起10日内，向学生申诉处理委员会提出书面申诉。 学生申诉处理委员会应对申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15 日内作出复查决定，送达申诉人。 需要改变原处分决定的，提交学校校长办公会重新研究决定。

表3 不同省份关于校内申诉制度的具体规定

（二）校内申诉制度的现实问题

一是规定校内申诉制度的省份较少，仅有9个省份有相关规定，22 个省份未作规定。 在我国地方教育立法中，存在相互模仿的问题［6］。 因此，如果省级学生学籍管理规定未对校内申诉作出规定，地市级层面就会模仿。 如2019 年《陕西省普通高中学生学籍管理办法》有纪律处分无学生申诉规定，2020 年《西安市普通高中学生学籍管理制度》也是有纪律处分无学生申诉规定。

二是有些省份即使规定了校内申诉制度，但核心要素缺失。 校内申诉制度四大核心要素，只有北京和河北规定比较完整，其它省份都有缺失。上海、辽宁、河南三个省份只是确认了学生的申诉权，但缺乏具体规定可能使校内申诉成为具文，救济规则的可操作性是确保当事人救济权利得以实现的根本保障。

三是不同省份在学生申诉时限、学校复查时限上规定不一致，且与上位法相冲突。 在学生申诉时限上，广东为两周内，湖南和北京都是10 个工作日，天津为15 个工作日，河北为5 个工作日内。 《教育惩戒规则》规定的学生申诉时间为15个工作日，除天津符合上位法规定外，广东、湖南、北京和河北等地方的行政规范性文件与部门规章不一致。 在学校复查时限上，《教育惩戒规则》未明确要求，地方上只有湖南、北京和河北三个省份规定了学校复查时限，但也不一致，湖南为10 个工作日，北京和河北为15 个工作日。 如果学校长时间拖延不处理学生的申诉请求，学生的权利就无法得到及时救济。

四是学生申诉委员会作出的复查决定的法律效力有待进一步统一。 《教育惩戒规则》第17条第3 款规定，学生申诉委员会应当对学生申诉的事实、理由等进行全面审查，作出维持、变更或者撤销原纪律处分的决定。 天津的规定由于是配套落实《教育惩戒规则》，因此与教育部规定相一致，赋予了学生申诉委员会复查结论直接的法律效力，即学生申诉委员会有权作出撤销、变更和维持的决定，无须再提交学校进行讨论。 但北京和河北的规定有所不同，学生申诉委员会并无直接变更原处分决定的权力。 需要改变原处分决定的，需要提交学校校长办公会重新研究决定，复查决定没有直接的法律效力。对比高校学生校内申诉制度来看，尽管学者一直在呼吁，但高校学生申诉委员会的复查结论并无直接的法律效力［7］。 这里边涉及校内不同主体权力配置问题，在中小学校领导体制变革的背景下更需要认真研究、审慎决策，然后作出统一规定。

（三）校内申诉制度的三种优化路径

一是在校规校纪中对校内申诉制度进行完善，教育行政部门加强合法性审查。 《教育惩戒规则》第十七条第二款规定，学校应当明确学生申诉委员会的人员构成、受理范围及处理程序等并向学生及家长公布。 据此，可以认为，部门规章将校内申诉的具体规定交给了校规校纪。 结合《教育惩戒规则》第五条规定，学校应当结合本校学生特点，依法制定、完善校规校纪，并报主管教育部门备案。 学校应在校规校纪中规定校内申诉制度，教育行政部门利用备案时机进行合法性审查。 但是，由各学校自行规定校内申诉制度会存在一些问题。 例如，中小学在制定法律意义上的规章制度时能力有所欠缺，笔者曾帮助某市几个区的一些学校审查校规校纪，整体情况不容乐观。再如，各学校自行规定的申诉处理程序差异较大。《杭州市某小学学生申诉制度》规定，学校接到学生或监护人提出的申诉书，在30 日内做出处理决定；而《杭州市某中学学生申诉制度及申诉规程》规定，学校法制办自接到学生申诉书之日起15 个工作日内做出复查决定。 同样在杭州市，学校做出复查决定的时间相差15 天，但这种程序上的差异毫无道理。 在我国台湾地区，关于学生申诉的收件单位，大多数学校对此未明确规定，且随意性很强［8］。 有学者认为，台湾地区对于学生申诉制度之建立，系采取授权“省市厅局”及各级学校成立申评会之方式，是否确能保障学生之权益，不无疑问［9］。

二是对现有学生学籍管理规定进行修订，完善校内申诉制度相关规定。 首先，学籍管理规定是比较成熟的现有制度资源，多数省份在其中规定了纪律处分的内容［10］，而且一些省份已经在其中规定了校内申诉制度。 其次，模仿北京、天津等地方在学籍管理规定之外出台单独的纪律处分规定难度比较大。 如《安徽省中小学生学籍信息化管理办法》第四十九条提示，关于学生的奖励处分等办法由市教委另行规定。 但没有检索到关于奖励处分的单独规定。 再次，让各市县教育行政部门自行规定学生申诉制度难度较大、不太现实。一方面，市县学籍管理文件中较少规定学生申诉制度。 例如，2020 年8 月1 日起施行的《邯郸市中小学生学籍管理办法实施细则》有纪律处分无学生申诉规定；2022 年7 月1 日起施行的《周口市中小学生学籍管理实施细则》无纪律处分和学生申诉相关规定。 另一方面，单独的学生处分规定较难出台。 目前为止，仅有青岛、菏泽、平顶山三个地方出台了“中小学生处分规定”，包括校内申诉的相关内容。 但这毕竟属于极少数情形，而且存在地方差异。 平顶山规定学校复查时间为10 个工作日，菏泽为30 日，时间相差3 倍。 许育典教授认为，立基于保障学生能享有救济管道的立场，地方自治团体的主管机关应仅限于系有关申评会之组成，以及申诉之范围等事项去制定相关规定［11］。

三是在修订《教育惩戒规则》时，完善校内申诉制度相关规定。 首先，《教育惩戒规则》有修订的必要。 目前《教育惩戒规则》仅是试行版本，待制度积累比较成熟时应予修订。 其次，《教育惩戒规则》直接规定校内申诉制度不会侵犯学校办学自主权。根据许育典教授的观点，中小学是以学生受教育权为核心建构的学校法制，高校是以学术自由为核心建构的大学法制。 既然《普通高等学校学生管理规定》可以规定高校的校内申诉制度，《教育惩戒规则》也可以规定中小学的校内申诉制度。 而且，《教育惩戒规则》已经规定了学生提起校内申诉的时间和学生申诉委员会的建立等内容，只是缺乏对校内申诉处理程序的规定。 再次，《教育惩戒规则》直接规定校内申诉制度不会侵犯地方教育行政权。 申诉是公民的一项基本权利，学生申诉源自《教育法》，是学生在行政法上的一种正式救济权［12］，主要是一种程序性权利，而全国统一的程序规则属于中央立法调整的事项［13］，与教育发展地区差异和教育管理权限划分关涉不大，属于部门规章可以规定事项。

四、行政申诉制度现状与优化路径

（一）行政申诉制度现状

完整的行政申诉制度应包括以下几个核心要素：学生提起行政申诉时限、行政申诉组织、教育行政部门处理时限等。 学生管理相关规定中规定了行政申诉的有10 个省份，分别是上海、江苏、西藏、辽宁、湖南、黑龙江、重庆、北京、天津、河北。从行政申诉规定的完善程度，可以分为以下几种具体的情形，如表4 所示。

表4 行政申诉制度的具体规定

第一种情形是仅规定学生可以提起行政申诉，未规定学生提起行政申诉时限和教育行政部门处理时限，以上海、江苏、西藏、辽宁为代表。 上海规定，学生对学校给予的处分不服，可向学校或学校所属行政主管部门提出申诉。 江苏和西藏虽然未规定具体的申诉时间，但强调要“按规定程序进行复查”，并且要“及时”告知相关当事人复查结果。

第二种情形是规定了学生可以提起行政申诉，也规定了教育行政部门处理时限，但未规定学生提起申诉时限，以重庆为代表。 重庆规定，学生本人及监护人对学校的处分决定不服的，可向学校主管教育行政部门申诉。 主管教育行政部门按规定程序进行复查，并在60 日内将复查结果以书面形式告知学校和申诉人。

第三种情形是规定了学生可以提起行政申诉，也规定了学生提起行政申诉时限，但未规定教育行政部门处理时限，以湖南为代表。 湖南规定，学生及其父母或其他法定监护人对学校作出的答复仍不服的，可在接到正式通知10 日内向学校学籍主管教育行政部门提出申诉。

第四种情形是规定了学生可以提起行政申诉，也规定了学生提起行政申诉时限与教育行政部门处理时限，以黑龙江、北京、天津、河北为代表。 北京规定，学生、父母或其他法定监护人对学校的复查决定有异议的，可在接到学校复查决定书之日起15 日内，向学校所属区教委提出书面申诉。 学校所属区教委应当进行审查并在30 个工作日内作出学生申诉答复意见书。

（二）行政申诉制度的现实问题

一是规定行政申诉制度的省份较少，仅有10个省份有相关规定，21 个省份未作规定。 行政申诉是一种法定的行政救济手段，比校内申诉更具有权威性和公正性，比行政诉讼更加简便易操作、更经济［14］。 在《教育法》和《教育惩戒规则》都仅对行政申诉作出原则性规定的情况下，如果地方不进行细化规定，不利于发挥该制度优势。

二是虽然有些省份规定了行政申诉制度，但核心要素缺失。 行政申诉制度三大核心要素，只有黑龙江、北京、天津、河北规定比较完整，其它省份都有缺失，特别是缺少正当程序中的时限问题。 上海、江苏、西藏、辽宁四个省份只是确认了学生享有提起行政申诉的权利，行政申诉的处理规则不够明确，缺乏具体规定可能使行政申诉成为具文。

三是不同省份在学生提起行政申诉时限、教育行政部门处理时限上规定不一致，且存在相关规定冲突的情形。 在学生提起行政申诉时限上，湖南为10 日内，黑龙江为7 个工作日，北京为15日内，天津和河北为15 个工作日内，存在自然日与工作日并用的情况。 在教育行政部门处理时限上，北京、天津和河北为30 个工作日，黑龙江为15 个工作日，重庆为60 日内，从15 个工作日到60 日内，处理效率相差较大。 《重庆市学生申诉办法》第19 条规定，申诉受理机关应当自受理申诉之日起30 个工作日内作出申诉处理决定。 而《重庆市普通高中学生学籍管理办法（试行）》却规定60 日的申诉处理时间，地方行政规范性文件与地方政府规章相冲突。

（三）行政申诉制度的两种优化路径

一是对现有学籍管理规定进行修订，完善行政申诉制度相关规定。 首先，学籍管理规定是比较成熟的现有制度资源，而且一些省份已经在其中规定了行政申诉制度。 其次，模仿重庆、河北等地方在学籍管理规定之外单独出台学生申诉规定的难度比较大。 再次，让各市县教育行政部门自行规定学生申诉制度难度较大、不太现实。 目前地方上仅有《武汉市中小学学生校内申诉处理办法》和《舟山市中小学（幼儿园）学生申诉办法》，且武汉的规定主要集中在校内申诉部分。

二是在修订《教育惩戒规则》时，完善行政申诉制度相关规定。 首先，《教育惩戒规则》有修订的必要。 目前《教育惩戒规则》仅是试行版本，待制度积累比较成熟时应予修订。 其次，《教育惩戒规则》已经规定了行政申诉，只是缺少学生提起行政申诉时限、教育行政部门受理和处理学生申诉时限等核心要素。 而黑龙江、北京、天津和河北的先行探索为制度统一积累了地方经验。 再次，制定单独的学生申诉办法比较困难。 教育部印发的《依法治教实施纲要（2016－2020 年）》中曾提出，制定《学生申诉办法》，健全学生申诉制度。 但限于立法资源比较紧张，五年过后未能制定学生申诉办法。 而且，在《普通高等学校学生管理规定》和《教育惩戒规则》分别规定了高校和中小学校学生申诉制度的情况下，再制定单独的学生申诉办法似无必要。

五、行政申诉之后续法律救济

《教育惩戒规则》出台之前，学生可以向教育行政部门提起申诉，但学生不服行政申诉处理结果的后续救济途径不明确，导致现实中对学生权利保障不到位。 “刘天成与乐陵市教育局行政处罚行政裁定书案”是典型案例，学生刘天成因在宿舍内使用手机被乐陵一中勒令退学，向乐陵市教育局提起行政申诉，教育局维持了学校的处分决定。 刘天成向法院提起行政诉讼，法院认为，《教育法》规定学校有处分学生的权利，乐陵一中依照该法及其内部规定对原告刘天成作出勒令退学处分，是学校依法行使管理权的行为。 原告刘天成不服，向被告乐陵市教育局申诉，乐陵市教育局作出的答复属于内部行政行为，并不属于人民法院直接受理的行政案件的范围。 即使被勒令退学，也无法提起行政诉讼维护自己的受教育权。

《教育惩戒规则》解决了行政申诉后的救济问题，第十八条规定，学生或者家长对学生申诉处理决定不服的，可以向学校主管教育部门申请复核；对复核决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。 天津配套细则也规定，学生或家长对教育行政部门的复核决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。 但天津的规定属于地方行政规范性文件，效力位阶较低，在法院受理和审理相关案件中无法参照适用。 根据《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 因此，由作为部门规章的《教育惩戒规则》规定行政申诉与行政复议或者行政诉讼之间的衔接更为合理。

结 论

中小学学生申诉制度存在优化的空间，校内申诉有三种优化路径，分别是完善校规校纪，修订省级学生管理相关规定，修订《教育惩戒规则》。行政申诉有两种优化路径，分别是修订省级学生管理相关规定，修订《教育惩戒规则》。 由教育部部门规章（《教育惩戒规则》）来规定行政申诉与行政复议或者行政诉讼衔接是一种合理的路径。有学者指出，应尽快制定有关学生申诉的规章制度，以保障学生申诉救济的权利不受侵犯［14］。 我国台湾地区学者也提出，依据教育基本法制定学生申诉相关法律，落实宪法保障学生人权之法意［9］。 因此，中小学学生申诉制度最佳的优化路径是修订《教育惩戒规则》。

《教育惩戒规则》修订时应完善校内申诉和行政申诉规定。 在校内申诉方面，应明确学生申诉委员会复查时限，慎重考虑学生申诉委员会复查效力。 在行政申诉方面，应明确学生提起行政申诉时限（校内申诉与行政申诉相衔接）、行政申诉具体组织、行政申诉处理时限、行政申诉处理类型等。 在法律责任方面，应规定未及时提起学生申诉、未及时处理学生申诉的相关组织和当事人的法律责任。