张钰佳

(四川省都江堰水利发展中心东风渠管理处，成都，610081)

背景

江河湖泊是宝贵的绿色财富，是生态系统和国土空间的重要组成部分[1]，具有不可替代的资源功能、生态功能和经济功能，水环境在整个生态功能中具有综合性、整体性特点，对生产生活更具有直接性、利害性的影响。

全面推行河长制是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署，是破解我国新老水问题、保障国家水安全的重大制度创新。党的十八大以来，习近平总书记多次对生态文明建设作出重要指示，强调了“绿水青山就是金山银山”“要像保护眼睛一样保护生态环境、像对待生命一样对待生态环境”，特别是在推动长江经济带发展座谈会上强调“要走生态优先、绿色发展之路，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”[2]，并从中华民族永续发展的高度，指出“河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危”[2]，要求“从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。”习近平总书记来川视察调研时强调，“坚持把生态文明建设放在突出地位，把建设长江上游生态屏障、维护国家生态安全放在生态文明建设首要位置”。在全国生态环境保护大会上强调，“要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象”。这些重大部署和重要指示，为我们做好河(湖)管理保护工作提供了根本遵循。

1 东风渠灌区水行政执法工作基本情况

1.1 东风渠灌区概况

四川省都江堰水利发展中心东风渠管理处成立于1956年，隶属于四川省水利厅，管辖河渠16条，全长800km，主要承担着向成都、眉山、资阳、乐山4市20个县(市、区)及天府新区输送生活、生产、生态用水和灌区防汛抗旱减灾的任务，灌区总控面积3546km2，受益人口1200万以上。

1.2 东风渠管理处水政监察工作职责

东风渠管理处水政科是管理东风渠水资源、河渠道、水工程和设施，履行督查职责的科室。监督实施取水许可、水资源征收管理制度，查处无证取水或不按规定取水的违法行为以及拒交水资源费案件；监督防治水污染、计划用水和节约用水；监督东风渠管理范围内开发建设项目，以及涉猎行洪安全、河流流态和流势的各种生产活动；保护东风渠河渠道水工程与设施；实施河渠道清障和防汛执法；对河道监督管理问题进行查处；保护东风渠水工程，查处破坏水工程及设施案件、侵犯东风渠水利工程管理单位权益行为，监督管理东风渠水工程保护区。

2 四川省河长制工作开展情况

2016年12月，中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)。四川省积极响应，省委省政府于2017年印发了《四川省贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供了制度保障，对四川省水环境治理工作起了良好推动作用。在实行河湖长制之前，沱江是整个长江流域污染最严重的支流，沱江小河的污染情况比干流严重，生活污水、工业污水、畜牧业污水等大量排入干支流全流域，各类污染都非常多，排放的污染物大大超过河流环境容量。河长制实施后，四川全面建立了“五大体系”，取得了显著成效。

一是全面建立河湖体系。四川省将本省所有7415条河流、7817座水库、2458条常年流水渠道和12个湿地都纳入河长制管理，并且将泸沽湖等29个重要天然湖泊也纳入湖长制管理[3]。四川所有的河流湖泊都编制了相应的“一河一策”管理保护方案，做到了因河施策、统筹管理。

二是全面建立河长体系。四川设立省、市、县、乡、村五级河长、湖长。四川省总河长由省委、省政府主要领导担任，22名省级领导担任全省主要河湖河长、湖长；市、县、乡各级河长、湖长均由同级党委、人大、政府、政协有关负责同志担任；此外，各地还设立了民间河长、记者河长、企业河长、河小青等爱河护河组织，探索建立了各级河长办与法院、检察院、公安建立行政执法和刑事司法相互衔接等工作机制[4]；省市县设立河长制办公室，确定了河长联络员单位，共同承担河长制湖长制统筹、协调、组织、督导、考核工作。

三是全面建立制度体系。四川建立了巡河问河、督查暗访、考核激励等制度，采取多种机制，促进河长制工作高效推进；颁布《四川省沱江流域水环境保护条例》《雅安市村级河(湖)长制条例》《四川省河长制湖长制工作条例》；在全国率先出台了河长制提示、约谈、通报制度，针对河湖管理保护突出问题起到了有效的警示作用。

四是全面建立推进体系。四川每年各级各地层层召开河长工作会议、现场工作推进会议，全面安排部署河长制湖长制工作[4]；与重庆、甘肃等七个周边省市全部签署河流管理保护合作协议；各级河长办与法院、检察院、公安建立行政执法和刑事司法衔接机制，促进行政执法机关与检察机关的协作配合，依法向司法机关移送涉水案多起。

五是全面建立信息管理体系。四川充分利用互联网、大数据、无人机、新媒体等现代技术进行巡河查河，将河长制基础信息录入平台，建成“一张图”数据库，实现国家、市县和各主要职能部门河湖数据能够互联互通[4]；对国家移交的多个疑似影响河湖生态环境问题的卫星照片进行现场全面复核，并及时开展相应处置。

总之，四川省水环境发生了明显改善，污染非常严重的沱江目前水质改善非常明显，黑臭水体得到治理、农村面源管控和监测能力提升，河湖岸线管理进一步规范，河(渠)道管理工作朝着积极良好趋势发展，河湖面貌不断改善。

3 当前灌区水行政执法过程中面临的困难与问题

当前在推进河长制工作中，灌区水管单位与地方职能部门缺乏有效沟通机制，尚未形成监管合力，仍存在责任不够明确、制度不够健全、机制不够完善等问题，暴露出灌区水行政执法难的困境，造成工作推进缓慢。具体表现在：

(1)河渠管辖区域面积大，巡查力度不足，技术能力有限，基础能力薄弱。水管单位每条渠道的巡渠(河)人员较少，设备配置较低，当遇洪水期、雷雨天、冬休期间等要增加巡查次数时，巡渠(河)人员的工作量大大增加，且巡查车辆无法在狭小渠道通过，要靠巡渠人员步行前往巡查点，不仅增加工作时间，而且效率大大降低。水管单位执法部门与地方自然资源、城市综合执法、司法执法等部门相比，无论是执法设备、人员数量等方面的配备，还是在经费投入、技术保障等方面都存在一定的差距。

(2)河渠管辖区域情况不明确，区域、单位内资源信息共享不充分，发现问题协调处置联动机制亟待加强。河渠道管理工作与河长制工作任务重，具有长期性，河渠管辖范围不明，致使工作人员无法有效联系河道相对应的河长，造成现场情况汇报处理滞后。加之各部门的信息化建设是独立不互通的，没有充分共享，形成了“信息孤岛”，对行政执法效能有一定制约。对于工程建设项目出现占用水资源的情况，由于相关单位间未建立信息共享机制，部分建设单位虽在生态环境、交通、农业农村等有关职能部门进行了报批，但未向水利部门或水管单位报备，建设单位在未得到水利部门或水管单位同意施工的情况下便开始施工，致使出现破坏河渠、水域河岸、污染水源等行为发生，影响了河渠道正常运行，对水质造成污染，破坏生态环境。信息的不互通也导致水管单位在巡查监管过程中，无法在水利系统中查找相关资料对其项目进行了解，造成工作被动。

(3)宣传引导力度不够深入，工作人员专业性不够强，公众参与程度较低、积极性不够高。当前，在全面推行河长制的浪潮中，往往是水管单位和地方河长办在宣传方面唱“独角戏”，虽然做了大量的宣传报道，社会各界的水生态环境保护意识有了提高，取得了一定的成效，但是仅靠水管单位、河长办的宣传，力度远远不够，需要充分调动群众的力量，参与到河湖管理保护中来，营造珍惜河湖、关爱河湖、保护河湖的浓厚氛围，不断增加公众的责任意识。同时，从事灌区执法监管的工作人员、河渠管理人员由于缺乏专业的学习，在对河渠道进行管理保护过程中，对河长制、法律法规等内容了解不够，专业性不强，造成不能很好地处理涉水环境的问题。

4 水行政执法工作与河长制相结合新路径

河长制要从根本上做到“有名有实”向“有效有能”转变，需要各级职能部门齐抓共管、形成合力共同推进。进入新时代，迎来新制度、新理念、新格局，灌区水管单位应在水行政执法工作中积极探索与河长制相结合的新路径。

4.1 进一步凝聚共识，持续提高灌区水行政执法效能

河长制的建立，让每一条河都有了河长，使得条条河渠都有了“管家”。灌区水政执法工作的开展需要紧紧依靠基层政府，依靠河长制的制度优势，借助河长管河治河的力量，与各级河长、河道巡河员一道，进一步凝聚共识，共同推进河渠的治理与保护，切实增强巡河实效，不断提高灌区水行政执法效能。

一是签署《联防联控框架协议》。按照《四川省河长制办公室关于在都江堰灌区开展河长与灌区管理单位互访活动的通知》(川河长制办函〔2020〕49号)的要求，秉持“区域协调、信息共享、平等互利、友好互助”的原则，灌区水管单位积极推进与地方河长办签订《联防联控框架协议》，以持续改善提升人民渠水环境质量、保障水安全、促进灌区与地方共同发展为目标，积极开展水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等方面协作工作，构建联动机制，推动共建共治，促进绿色发展，稳步提升东风渠干渠水环境质量，提高应急处置能力和管控水平。

二是建立联合巡查制度。以问题为导向，开展联合巡查工作，探索每季度组织1次联合巡查工作，重在发现影响灌区水环境质量的问题，严厉查处河(渠)道岸线“乱象”及各类涉水违法行为，详实记录问题基本情况，列明台账，实行清单式管理，共同推进治理。

三是巩固河长互访制度成果。针对灌区内存在的问题，定期开展河长互访活动，通报河长制工作开展、水环境治理推进等情况，推动影响干渠水环境质量的问题得以解决，总结交流灌区和地方河长制工作好经验和好作法，相互促进、相互提升，持续推进河、湖、渠、塘水域面貌持续改善。

四是加大执法资金投入力度。以深入学习贯彻《四川省河湖长制条例》为契机，积极争取管护经费，增添执法装备，充实巡河(渠)技术力量，强化与地方有关执法部门的沟通衔接，夯实灌区水行政执法基础力量。

4.2 进一步共享信息，推动突发事件应急处置有力有序

一是建立信息共享制度。灌区水管单位与地方职能部门共享辖区内水库、河道、渠道、塘坝等水域环境风险隐患点、工业污染、畜禽养殖、水质监测、水域岸线管控、“四乱现象”等基本信息，合理制定监管防治措施，实现“目标同向、工作同步、问题同治、成果共享”。

二是健全突发事件应急处置机制。各有关单位应密切关注灌区水环境质量，如出现异常现象，应立即互通信息、快速处理，做到消息可靠、位置准确、行动迅速、处置得当，最大限度降低损失，维护社会稳定大局，不断提高依法治理能力和水平。

三是探索建立工作督察制度。加强沟通协调，重点督查年度工作任务落实情况、制度运行情况、河渠水环境突出问题治理推进等情况，积极探索同步治理、共同管护的新模式。

4.3 进一步宣传引导，让社会公众变成“参与者”“监督者”

一是拓宽宣传渠道。水管单位与地方河长办、地方政府积极联合开展宪法、河长制、水法规、节水等内容宣传活动，通过短信、广播、电视、直播、标语、海报、微信、新媒体、走访群众等方式，采用群众喜闻乐见的形式，不断加大宣传力度、深度、广度。宣传引导群众形成健康环保的生活方式，调动群众参与河湖治理的积极性，提升群众对河长制管理工作的认同感、责任感、幸福感，形成保护河湖人人参与、齐抓共管的良好社会风尚，营造全社会共建、共治、共享的良好氛围。

二是加强业务培训。水管单位、地方政府定期联合组织开展专项业务培训，加强对各管理站河长制相关工作的业务和技术指导，进一步规范依法行政行为，帮助基层工作人员提升业务能力和工作水平。

三是畅通投诉渠道。及时更新河长公示牌，设立公开投诉举报热线，引导公众参与河湖治理与保护，让群众遇到影响水质的行为或污染问题时，能够在第一时间将违法违规情况反映到相关部门，由相关部门对违反行为进行查处，将影响降到最小，并接受社会各界监督。

5 结语

河长制与执法工作的结合是新时代治水思想的进一步提升。水政执法工作依据河长制“加强河湖水域岸线管理保护”“加强执法监管”两大主要任务，水管单位主动与地方政府、河长办建立联防联控机制，打破各部门之间信息壁垒，加强部门间的联系，推进共建共享共治，实现对违法违规行为快速有效打击，进一步降低违法违规事件的产生率和影响。

灌区水管单位将始终坚定以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实四川水利高质量发展“3226”总体工作思路，深化河长制管理及流域治理，积极学习借鉴地方河长先进经验，持续深化灌区管理单位与地方河长互访活动，进一步加强灌区河渠水库岸线管理，将在河(渠)道管理范围内违法乱搭、乱建、乱堆等违法违规行为消灭在萌芽状态，促进全面落实河长制工作，确保灌区内河流水清岸绿。