周 芸

(四川省水利科学研究院，成都，610072)

《四川省节约用水办法》(以下简称《办法》)2017年立项，2020年11月2日省政府第57次常务会议审议通过，11月9日以省政府令第343号公布，自2021年1月1日起施行。《办法》设置5章43条84款，包括：总则(8条)、节约用水管理(10条)、节约用水措施(10条)、保障与监督(13条)、附则(2条)[1]。

1 制定依据

《办法》结合四川省实际，制定时主要依据《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)、《四川省〈中华人民共和国水法〉实施办法》《国家节水行动方案》《四川省节水行动实施方案》等法律、法规、方案；参考了《中华人民共和国循环经济促进法》《四川省城市供水条例》《四川省水利工程管理条例》《四川省城镇排水与污水处理条例》《水效标识管理办法》《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》《四川省城市节约用水管理办法》《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《水污染防治行动计划》等；同时借鉴国内贵州、湖南等省地方立法。

2 管理体制

节约用水涉及各行各业，涉及政府、部门、基层和社会公众。《办法》结合当前国家推进节约用水工作有关部署，顺应新一轮政府机构改革精神，对四川省节约用水管理体制进行了较为具体的规定，将政府、节约用水各相关管理部门的职责通过规章形式予以明确。特别强调了县级以上人民政府对节约用水工作的领导，节约用水工作联动机制的协调作用[1]，省水行政主管部门负责全省节约用水的统一管理和监督工作，省住房城乡建设主管部门、省经济和信息化主管部门、省农业农村主管部门、省教育主管部门、省机关事务管理部门等指导和做好相关节约用水工作。针对三级政府机构设置的不同，《办法》对省、市(州)、县(市、区)节约用水管理机构的职责分工有所区别。

3 节水规划

《水法》第十七条规定专业规划由县级以上人民政府有关部门编制。根据《水法》规定和四川多年来的《节水规划》编制实践，《办法》第九条明确了节水规划的编制主体，规定县级以上地方人民政府发展改革部门应当会同同级水行政等部门，根据上一级节约用水规划以及本地区经济社会发展要求，编制本行政区域节约用水规划，报本级人民政府批准后实施[1]。

这条规定和一些省不一样，调研时一些市州的同志也提出了异议，认为应由水行政主管部门牵头，但省发展改革委没有提出过异议。

4 节水评价

《办法》第十一条第二款明确了节水评价制度，规定开展水资源论证的规划和建设项目，应当将节水评价作为水资源论证的内容。

水利部《关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》规定的节水评价范围是：(一)与取用水相关的水利规划；(二)与取用水相关的水利工程项目；(三)需开展水资源论证的相关规划；(四)办理取水许可的非水利建设项目。从城市公共管网等取水的高耗水建设项目宜参照本意见开展节水评价工作。

如何规定节水评价范围起草时有争议，《办法》最后参照《贵州省节约用水条例》[2]，一句话概括了节水评价范围，便于大家明白和使用。

5 节水“三同时”

《办法》第十二条在《水法》规定的“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”外，增加了“将节水设施的建设资金纳入主体工程投资总概算”“对建成的节水设施应当加强运行维护管理，不得擅自停止使用”“已建成的建设项目没有配套节水设施的，有条件的应当逐步进行节水设施的配套建设”[1]等规定，细化了节水“三同时”，增强了操作性。

《办法》曾考虑规定“节水设施未经验收不得使用”，调研时有的市州的同志认为《水法》没有说未经验收不得使用，节水设施不涉及质量、安全问题，不应该强制规定验收后才能使用。

《办法》还曾考虑吸收《成都市节约用水管理条例》“年设计用水量3万方以上的项目，节水方案应当报水行政主管部门备案”、《云南省节约用水条例》“初步设计和施工图设计审查时，将节水实施的建设标准列入项目审查内容并通知同级水行政主管部门参加审查”等内容，但因为缺少上位法依据，反对意见比较大而没有实现。

6 用水定额

《办法》第十三条明确用水定额的制订、审核、公布、备案、修订程序和使用范围。《水法》第四十七条，明确规定省有关行业主管部门应当按照国家有关规定制订工业、农业、服务业等行业用水定额，提交省水行政主管部门和市场监督管理部门审核同意后，由省人民政府公布，并报上一级水行政主管部门和市场监督管理部门备案。

四川2016年、2020年用水定额修订中各部门配合问题比较多，用水定额调查数据的代表性、准确性难以保证，用水定额成果质量堪忧，第十三条如何更好落实尚需要各部门密切配合。规划编制、取水许可、节水评价、计划用水、节水监督检查和考核等，应当严格执行行业用水定额，执行中发现的问题应及时反馈以便下一步修订。

7 计划用水

《办法》第十四条、第十五条明确计划用水的管理主体、计划用水单位的范围、计划用水单位的节水责任。规定对纳入取水许可管理的单位和使用公共管网供水用水量较大的单位实行计划用水管理。规定纳入取水许可管理的单位的用水计划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门依法核定；使用公共管网供水用水量较大的单位的用水计划，由县级以上地方人民政府城市供水行政主管部门依法核定。规定使用公共管网供水用水量较大的单位的具体范围由市(州)人民政府城市供水行政主管部门会同同级水行政主管部门共同确定并向社会公布[1]。

计划用水管理工作是提高精细化水平、落实“节水优先”的有力抓手。《水法》第四十九条规定“用水应当计量，并按照批准的用水计划用水”。水利部《计划用水管理办法》要求由水行政主管部门统一实施计划用水管理，并对此进行考核和监督检查。每年国务院对各省实行最严格水资源管理考核中，均对水利部门实行计划用水情况进行考核。各省对计划用水管理主体的规定不一致。对于纳入取水许可管理单位的计划用水，由水行政主管部门通过取水许可、下达取水计划等手段实施管理，并无争议。对于其他用水大户(使用公共管网供水的)的计划用水管理，各省节水立法的规定不一致，执行水利部《计划用水管理办法》的规定不一致。

四川省关于公共供水管网内计划用水的管理主体规定不明确，实际工作中公共管网计划用水主管部门也不统一。成都、自贡、乐山由水行政主管部门实施，泸州由市城管执法局实施，其他市(州)大多由住建局实施。相关行业部门计划用水管理薄弱。从水利部督查检查、县域节水型社会达标技术评估、水利行业节水机关验收等来看，四川公共供水管网内计划用水问题较多。在2019年水利部对四川省节约用水的监督检查中，通过对有关企业、学校等用水单位的现场检查，要求水利部门整改“未按规定时间下达用水计划、未按照要求向超计划用水单位发出警告、未按规定程序调整有关单位用水计划、超计划用水、未纳入计划用水管理”等问题。四川省水利厅计划由水行政主管部门统一实施计划用水管理来解决这些问题，但经过调研、征求意见、协商，有关部门认为暂时难以统一，《办法》最终确定公共供水管网内和管网外计划用水采用不同的行政管理主体。

8 水平衡测试

目前，国家对用水户水平衡测试没有强制性要求，但为了促进节约用水，一些省、市(包括成都)对计划用水户进行了强制性规定。根据水利部《计划用水管理办法》、节水载体的建设要求等，《办法》第十六条、第十七条明确了水平衡测试的范围和相关部门的作用。既要强化水平衡测试在节水管理中的作用，又要符合上位法的规定，同时不给用水单位带来额外负担。

9 用水统计

《办法》第十八条明确县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关行业主管部门，建立健全用水统计调查制度，开展用水统计工作，实现节约用水信息共享。

目前，由于对统计重视不够，各行业节水数据无法共享，一些重要的节水数据混乱、矛盾，比如高效节水灌溉面积、灌溉水利用系数、农业用水计量率、再生水利用率、城镇管网漏损率等，迫切需要加强用水、节水统计工作。

10 非常规水利用

开发利用非常规水源，是增加水资源供给、解决水资源紧缺的途径之一。四川作为南方相对丰水地区，但再生水等非常规水源利用率比较低，目前不适宜对非常规水源利用做强制性规定。

依据《水法》第五十二条“鼓励使用再生水”原则，参照《四川省城镇排水与污水处理条例》第三十五条，《办法》第二十七条规定城镇园林绿化、河湖景观、环境卫生、消防等市政用水应当优先使用再生水、雨水等非常规水源，第二十六条规定新建公共建筑应当按照相关规定安装再生水回用设施。

11 水价调节激励

《办法》第三十二条第三款规定非居民用水超定额累进加价的收入优先用于管网和水质提升改造等，可以提取一定比例奖励节水成效突出的企业。超定额累进加价收入的使用原则是财政、发改、住建、水利几经沟通的结果。《办法》没有规定“非居民用水超定额累进加价的收入主要作为供水企业收入”(川发改价格〔2018〕509号提法)，希望该收入达到促进节水的首要目的，既有操作意义，又不与已出台文件(发改价格〔2017〕1792号、川发改价格〔2018〕509号等)产生大的冲突。

12 合同节水

《办法》第三十八条提出“推广合同节水管理模式”。《四川省节水行动实施方案》提出“创新节水服务模式，拓展投融资渠道，在公共机构、公共建筑、高等院校、高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域，引导和推动合同节水管理”。国家发展改革委、水利部、国家税务总局《关于推进合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》(发改环资〔2016〕1629号)也有类似规定。目前，合同节水已经在乐山师范学院等高校、医院和公共机构开展，节水效果显著，培育了一批具有专业技术、融资能力强的节水服务企业，四川节水服务产业稳步健康发展。

13 名词释义

《办法》第四十二条名词释义参照《水资源术语》《水效标识管理办法》《企业水平衡测试通则》《工业用水节水术语》。

重要的是规范易混淆概念。如再生水，很多人弄不清再生水是什么，弄不清再生水和另外一个常说的概念“中水”是什么关系，经常把企业内部循环利用的水认为是再生水。《办法》实施后有必要在水利、住建等部门统一再生水的定义、统计范围(建议按《水利部办公厅关于进一步加强和规范非常规水源统计工作的通知》(办节约〔2019〕241号))，同时做好宣传工作。

14 其他需要说明的事项

14.1 总量和强度控制

鉴于《四川省城市供水条例》第十二条已规定“在城市公共供水管网能够满足用水需要的地区，不得批准新建自备井，已建的应当限期关闭”，《办法》未在第十条“总量和强度控制”里重复规定。但目前仍然存在这种情况，需要引起高度重视。

14.2 法律责任

原来考虑过单列法律责任一章，设置违反节水管理制度、不按期缴纳超定额加价水费、浪费水资源等法律责任条款，但法律责任比较难把握，有的省份节水办法处罚力度很大，有的很小，有的甚至没有处罚章节。几经考虑，最后删除了法律责任专章，只做了原则性的规定。

14.3 用水监控

原本设想在第二章单独规定一条“用水监控”制度，但这一条尤其是安装在线监测设备是水利部一个文件提出的，而且运行管理费用需要自行承担，容易给用水单位增加没有上位法规定的负担，几经讨论还是删除了，只在监督与保障一章第三十九条第二款规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门应当会同住房城乡建设主管部门确定和向社会公布本行政区域重点监控用水单位名录，并进行重点监督”。