孙琼欢 王子豪

数字赋能村级小微权力监督的理论解释——兼论村级小微权力清单制度数字化转型

孙琼欢 王子豪

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315032）

农村基层权力监督体系建构是一个重要的现实命题和学术命题。有效的权力监督体系必须具备五个方面的要素，即制度约束、外部监督、民主参与、权力制衡和协同治理。村级小微权力清单制度作为基层公权力运行与监督模式的典型，在制度设计和运作模式中具备并加强了这五个方面的要素。浙江省作为基层公权力监督改革的试点省份，正在推进村级小微权力清单制度数字化转型试点工作。村级小微权力清单制度数字化转型克服了线下运作中的制度缺乏刚性、信息不对称等弊端，提升了制度运行刚性、外部控权力度、民主参与效能、权力制衡韧性和权力监督合力，从而提升了监督效能。

村级小微权力清单制度；数字赋能；技术逻辑；治理逻辑

一、文献述评与问题提出

（一）村级小微权力监督的理论探索

权力监督是学术界的一个永恒话题，农村基层权力监督的建构更是一个重要的现实命题和理论命题。农村税费改革后，在国家资源输入的背景下，村级小微权力腐败呈现出区域差异、复杂多样、反复易发、隐蔽性高等现实特征[1-3]。学界开始系统介绍村级小微权力的内涵和性质[4]，并从制度建设[5]、政治文化[6]、社会文化[7]等角度分析其失范原因，从实际运行过程、乡村治理结构等层面分析小微权力腐败的发生机理[8-10]。

学界对如何加强村级小微权力监督进行了不同视角的研究。一是制度程序的视角。学者对村级治理诸多制度创新的探讨，诸如“四议两公开制度”[11]、五步决策法[12]、“两监督一赔偿”[13]等，其实质就是强调通过程序建设实现“规则性自治”[14]，通过从弱规则向强规则过渡[15]，助力村级小微权力腐败问题的解决。二是民主建设的视角。学界普遍认为，民主选举[16]、村民代表会议[17]、民主恳谈会[18]、村务公开[19-20]等民主形式可以有效实现民主监督。三是分权制衡的视角。学界认为，将村级权力进行科学划分能够有效实现监督。如“村务监督委员会制度”[21]试图通过决策权、执行权、监督权的相对分割来实现控权。四是外部监督的视角。众多学者探讨了国家权力自上而下对村庄权力的监督，无论是东莞农村集体经济组织会计委派制的探索[22]，还是农村纪检监察机构对农村小微权力的监督[23]，以及对第三方审计的强调等，无疑都是寄希望借助外在力量实现对村庄权力的制约。五是主体协同的视角。强调监督中各主体的相互协同，通过构建共享的信息平台，建立监督信息共享的资源网络结构，增强监督部门之间的信息交流[24]。以往对村级小微权力监督不同视角的研究各有侧重，但都致力于对监督有效性的寻求。

（二）何以成为有效的权力监督模式

一个有效的权力监督模式需要具备什么样的治理逻辑。何为治理逻辑？既包含对人本、民主治理价值的追求，更有对遵循权力运作特性的实践规律的思考。学术界基于各种视角对村级小微权力监督的研究，概括起来无非就是对制度规则、民主参与、分权制衡、外部控制、主体协同等治理逻辑的探讨。一是制度约束。一个有效的权力监督体系通常强调权力的制度化运行，即任意一项权力的行使都必须有制度依据和既定程序，不能任意为之。二是民主参与。一个有效的权力监督体系往往强调权力运行中多元主体的参与。通过多元参与机制让任何单一权力主体都无法拥有对同一事项的完全决策权，从而达到监督目的。三是权力制衡。通过科学的权力配置形成决策权、执行权、监督权的相对分割，强调权力主体间相互联系而形成稳定的、静态的内在分权结构及功能性分权。如村务监督委员会的设置，就是强调监督权之于决策权、执行权的独立性，从而提升监督效力。四是外部控制。外部控权是有效权力监督体系的重要组成部分，即来自其它权力主体的监督，如基层纪检监察机关为将农村“小微权力”关进制度的笼子里，通过在微信公众号设置一键举报功能为外在社会力量进行监督创造路径。五是协同治理。即通过平台、资源和行动的整合，提升整体监督效力。

（三）村级小微权力清单制度的逻辑呈现

村级小微权力清单制度是发端于浙江省N县的一项创新性举措。近年来，学界对村级小微权力清单制度进行了系统性探索[25]，就村级小微权力清单制度的内涵、性质、治理绩效及存在问题展开了大量探讨[26]，各地的创新性做法也见诸媒体报导中。2019年以来，村级小微权力清单制度在全国范围内全面推行，成为农村基层权力监督的重要制度性变革，开创了基层权力监督的新境界。各地的创新性做法虽有其区域性差异，但其核心在于系统梳理了村级小微权力事项，厘清“县镇村”三级间的权力层次和权力清单，区分共性权力和个性权力，做到“清单之外无权力”。围绕小微权力运行各环节，明确权力行使的制度依据、责任主体、操作程序、裁量空间和行为标准，以及每个环节的运行过程、监督方式、监管责任以及违反相关规定和程序的责任等，形成权责明确、要素齐全、直观清晰的权力运行流程图，并且通过一键举报的方式畅通群众监督路径。

村级小微权力清单制度在推进依法治村和落实村民自治、推动乡风文明、践行民主治理、实施廉洁工程方面的积极效应已经得到实践检验和学界认可，但村级小微权力清单制度为何有效？其重要原因在于，其在制度设计及运作中都遵循了权力监督的治理逻辑，包括制度约束、民主参与、权力制衡、外部控制、主体协同等要素。

一是突显制度约束。村级小微权力清单制度编制了各权力事项的工作规范和流程，切实做到六个明确，即明确每项村务工作的事项名称、具体实施的责任主体、权力事项的来源依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的追究办法，切实将小微权力装进“笼子”里。同时编制《农村小微权力操作手册》将村级组织、村干部和村文书等权力主体的岗位职责绘制成事项流程图，整理中央、省市县各级文件作为附属依据，确保村级小微权力运行一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有规范、一切规范有依据。

二是强调民主参与。“五议决策法”是村级小微权力清单制度创新的一项核心内容，包括“提议—商议—审议—决议—评议”五个科学精准的实施环节。首先是提议。广泛征求和听取村民的意见和建议，根据上级工作部署和本村发展规划等实际情况，由村两委科学安排、统筹考虑，集体研究筛选出村内重大事务议题。其次是商议。对筛选出来的重大事务议题，由村两委召开联席会进行讨论，拟定初步方案，并公开征求意见和建议。再次是审议。村两委班子根据征求到的意见情况，对初步方案再进行修订完善，并提交村民代表大会进行审议。复次是决议。召开村民代表大会，将提交经审议的方案予以决议。最后是评议。经公示后，全体村民进行评议监督。“五议决策法”试图用民主的方式解决权力集中行使带来的弊端，以权力的分散化来规制权力。

三是构建权力制衡。村务监督委员会作为内设监督机构，实现了对村庄权力运作的全方位监督，构建了村庄的分权制衡机制。村级小微权力清单制度拓展了村务监督委员会的职责范围，包含村务决策监督、村务公开监督、财务管理监督、三资管理监督、工程项目监督以及村干部廉洁自律行为监督。与此同时，村级小微权力清单制度对村务监督委员会权力行使的流程和介入监督的节点加以细化，把村级事务运行梳理成流程图并明确标识了廉政风险点，条目式和图表式的监督要点，提升了村务监督委员会对权力监督关键环节和步骤的把握能力。

四是强化外部控权。为保障村级小微权力清单制度的顺利实施，N县逐步构建起自下而上和自上而下相结合、内部监督和外部监督良性互动的多维监督体系。下向监督，即通过提升村民代表和村务监督委员会在村级事务决策、运行中的重要作用，实现民众自下而上的监督，其主体主要是村民、村民代表和普通党员。横向监督，主要是指村务监督委员会作为内设的监督机构，实现了对村庄权力运作的全方位监督。上向监督，即上级相关部门，如乡镇（街道）纪委、三资管理服务中心等，均是推动和实施村级小微权力清单制度的重要力量。

五是强调主体间协同。村级小微权力清单制度强调监督主体间协同，既强调“县镇村”三级间的相互协同，也强调各涉农部门包括农办、民政、国土、农林、审计等各部门在相关事项中的相互协同。比如，从县级相关部门的职责来看，县纪委重点加强对推进村级小微权力规范运行工作的组织协调和监督检查，制定违反村级小微权力相关规定行为的责任追究办法，开展违规违纪行为的查处工作；组织、农办、民政、国土、农林、审计等相关部门根据职责，负责村级小微权力清单编制、权力运行程序等各项配套制度制定的对口指导工作，并开展经常性的专项督查或联合督查。主体间协同不仅体现在以程序性设定推动各办理事项在部门间的流转，实现无缝隙的对接；更体现在创建多元渠道构建协同网络。比如，村级小微权力清单制度开通了群众向纪检监察机构的举报路径，实现了纪检监察机构与群众之间的互动，形成了闭环的工作链条。

二、技术与治理：一个分析框架

数字赋能村级小微权力监督是当前新兴的一个实践命题，浙江省N县于2021年开始了村级小微权力清单制度数字化转型的探索。随着大数据技术应用的到来，把现代信息技术运用于政治监督实践已经成为重要趋势[27]。数字技术重塑了社会公众的监督模式[28-29]，各地探索了云监督[30]、数据民主监督机制[31]、智慧纪检监察[32]等一系列实践模式。随着数字乡村战略的实施，村级小微权力监督中数字化技术的嵌入也在实践层面展开探索。2021年，中纪委小微权力“监督一点通”服务平台先行先试工作在江苏、浙江、安徽、湖南、四川和甘肃六省开展。浙江省N县是村级小微权力清单制度最初的探索实践地，也率先开展“监督一点通”的试点工作，通过打造数字化应用场景提升治理效能。

随着数字时代的到来，对于技术逻辑的探讨已成为学术界的重要议题。众多学者考察了社会治理中的技术逻辑与存在的张力，提出过度依赖技术治理路径会造成一系列的治理潜在风险[33]。从数字角度考察农村基层公权力监督系统的数字化转型，其实质就是数字化手段在国家治理领域的嵌入、勾连和赋能。其技术逻辑的实质在于，依赖信息技术的强大能力及其在实践应用上的天然优势，把治理对象“化简”为一种技术操作过程，进而实现社会治理的清晰化、智慧化和便利化。但纯粹的技术逻辑往往强调治理效率、程序管理和技术收益，无法真正满足人本主义、民主参与等一系列价值诉求。而数字技术赋能的治理模式创新不仅需要技术的导入，还必须符合治理逻辑，即体现人本主义、民主参与等治理价值的同时，也要尊重权力内在的实践逻辑，尊重权力运作的基本规律和内在科学性。本文试图在以往研究的基础上，描述村级小微权力清单制度数字化转型如何发生，解释数字赋能权力监督的内在机理，为论证技术赋能的合理性和正当性提供理论贡献。

综上所述，无论是用单一的技术逻辑还是治理逻辑，都无法真正意义上实现对数字赋能社会治理场景的深入探讨。纯粹的技术逻辑无法判断现有的治理方式是否体现善治的内核以及现代化的治理方向，而纯粹的治理逻辑也无法解释现有村级小微权力线下运作的困境。如运行成本过大、村干部缺少积极性[34]、问责机制缺失、监督考核不到位、乡村民主法治意识不强、信息壁垒等问题，众多学者都对此曾有过探讨。由此，本文试图建构起技术—治理的复合型逻辑框架，从全景描述中去探求赋能的内在机理，在场景互动中为治理赋能提供更为合理的理论解释。

首先，技术—治理分析框架的实质在于避免陷入技术主义的路径，兼顾技术理性和治理逻辑，以治理价值为导向，以技术手段为依托，同时遵循治理的实践逻辑，从而提升治理效能。所谓的治理逻辑包括价值逻辑与实践逻辑，价值逻辑决定了技术运用的走向是否遵循治理现代化的基本方向，是否具有现代性取向。实践逻辑则回答了技术运用遵循治理规律的必要性以及遵循什么样的治理逻辑。单纯的数字治理蕴含着较强的工具理性，故要在正确的价值理性引导下用好工具理性。其次，技术—治理的双维分析框架摆脱了原有的技术决定论，强调治理逻辑在技术应用中的基础性作用，即技术赋能治理的前提和基础在于与其治理实践逻辑相契合，尊重治理的客观规律。技术手段只有与治理理念、治理机制、规范行政流程等要素进行深度融合才能达成治理目标，只有与发现问题、分析研判、制定方案、实施反馈等环节进行充分结合才能发挥治理效用。最后，技术—治理双维分析框架不仅仅描述了两者间的静态结构关系，还强调从具体的数字化应用场景中去动态揭示数字赋能治理全流程的技术导入和流程运转，纵贯了问题发现、信息搜集、决策作出、沟通进行、规范评估等全流程环节。基于此，本文试图运用技术—治理分析框架解释数字赋能治理的作用机理，即解释赋能如何发生、何以发生。数字化手段带来的规则执行刚性、权力结构扁平化，内部横向部门间和纵向层级间治理资源整合及信息传播方式的转变如何弥补村级小微权力清单制度线下运作绩效的不足，即对数字小微权力监督如何产生的治理之道进行有效剖析。

三、数字赋能村级监督如何发生：村级小微权力清单制度的数字化转型

数字赋能社会治理创新带来了权力结构和组织形态的变革，推进了多元主体间的相互协同，并逐步转化为制度性的表达。村级小微权力清单制度数字化转型的具体场景也正以此特定逻辑展开，并且取得了稳定的治理绩效。浙江省实施数字中国战略，把数字化改革作为全面深化改革的总抓手，把数字技术与社会治理领域进行精准对接，找准社会治理小切口，解决社会治理重点难点问题，将其作为不断探索的重大课题。基于这样的战略背景，在省委自上而下的顶层设计引领之下，浙江省N县在社会综合治理领域内开发数字化监测、预警响应模式等应用，不断提高数据治理能力。2019年，N县在上级纪委指导下，坚持以数字赋能权力监督为引领，先行先试，积极探索，推进村级小微权力清单制度数字化转型，上线“村级小微权力智慧运行系统”场景应用，于2020年10月入选“浙江省观星台”优秀应用，于2021年6月被纳入中纪委小微权力“监督一点通”服务平台试点项目。该场景应用力求通过场景建设为群众提供监督基层小微权力的便捷渠道，达到问题反映一键通达、过程可追踪、结果可查询的治理效果。其紧盯工程项目、村级采购、资产资源处置、劳务用工等基层群众最为关注的小微权力事项，通过对监督流程的数字化再造，实现小微权力运行全程在线、全面公开、动态预警、及时处置，形成“数据全面共享、部门全线联动，项目全程跟踪、预警及时生成、整改迅速到位”的动态监管闭环，解决了基层公权力监督手段单一薄弱的问题。

（一）构建基础性数据平台，实现村级事项动态掌握

打造基础性数据平台，通过将村级工程项目、资源资产等村级事务动态录入系统，形成项目库、合同库、资金库、资产库等一本本不断更新的“大数据账”，保持对全县所有村（社）“家底”的动态掌握，实现“全天候、全流程、全覆盖”的跨部门多业务网上监督。通过基础性数据平台的打造和综合性的数据收集分析，为省市县乡全面掌握村级工程、集体资产资源等相关信息，动态研判预警问题发展，深入分析群众“急难愁盼”诉求提供了精准的数据支撑。

（二）再造村级事项治理流程，实现运作流程标准化

运用数字化手段打通各部门之间的壁垒，再造村级小微权力运作流程，把事件的流转和处理标准化、流程化与可视化。通过数字化手段，村级重大治理事项实现了各部门之间无缝对接和无障碍流转，形成了事件提起—事件处理—事件反馈的闭环式链条。比如，全面打通数据壁垒，实现村级工程、资产资源资金的统一审批、统一支付；与省“民政大救助信息系统”贯通对接，监督推进自有补助资金发放全过程在线公开，实现救助全过程透明化。

（三）打造智慧监督预警系统，加强村级事项运作监督

构建以大数据平台为依托的数字监管系统，紧盯村级工程项目建设、资产资源管理、村级采购事项等村级小微权力运行全流程，依托于碎片化数据的提取碰撞和对关键数据的逻辑校验，发现项目发包不规范、项目变更提档、资产资源到期未重新招投标等粗放型问题。数字监管系统一旦发现违规情况立刻自动阻断流程路径，并生成“绿、黄、红”三色预警提示，借助“浙政钉”实时通知乡镇纪委和村级监察工作联络站处理。如某镇个别村社6个月内出现2座新建公厕工程、某乡个别村社2个月内多次小额村级采购累计金额超过2万元，系统自动预警提示乡纪委和村级监察工作联络站查看是否存在违规情况，使整个事件处理防患于未然。

（四）畅通群众互动渠道，实现全方位数字监察

打通群众与村组织、乡镇（街道）、职能部门的互动渠道，为政府与群众提供一个与基层管理、公共利益等方面相关的双向互动平台。打通基于“浙里办”的县级村务公开平台和微信应用，实现各业务模块全流程公开数据的共享。数字监管系统对接县级相关职能部门、监察系统，群众可以对村务公开中存在的线索进行一键反映，实现“掌上监督”。该系统对接市“基层治理四平台”，群众诉求可通过自动流转，形成村民进行业务咨询、监督反馈，村干部、职能部门在线予以答复、解决的闭环式工作链条。

由上可知，数字赋能村级小微权力清单制度是现阶段乡村治理的一种创新尝试，试图通过智慧化平台，将线下流程转化为线上流程，将线性流程转化为并行流程，提升村级事项治理效率；通过审批全流程公开、村民参与一键监督，增强基层政府公信力，降低因程序问题导致的涉农信访案件，实现农村社会的稳定运行。

四、技术赋能何以发生？理论的多维解释

村级小微权力清单制度的数字化转型，其实质就是充分运用技术手段提升制度的治理效能。但赋能何以发生？从理论层面分析，技术手段带来了权力运作方式、信息传播方式变迁，改善了线下运作的缺陷，强化了制度设计对五个治理逻辑的遵循，突显了其作为有效监督机制的治理价值。但在实际运作中，技术赋能到底是借助于何种机制发生？本文试图从技术逻辑嵌入前后的相互对比中深入探寻。

（一）制度理论的解释：数字赋能加强了制度运行刚性

村庄治理并不缺乏规则，《村民自治章程》主导之下的《村民会议和户代表会议议事示范规则》《村民代表会议议事示范规则》《村民代表会议选举办法》为村级治理提供了完善的制度体系，村级小微权力清单制度为村级治理提供了更完善的、可操作的制度依据。但村级制度执行不到位现象依然存在，如问题频发的合同签订事项，不经村民代表会议就私自与村民签订各种承包合同、关键节点监管不到位而引发的合同纠纷等乱象。无论是民主决策程序和机制不规范，还是运作中的违规行为，都源于制度执行的不刚性。以下原因造成了制度执行的不刚性。一是线下运作无力遏制各部门的选择性履职冲动。现阶段各部门间职能边界不清的背景下，各职能部门存在着选择性履职的冲动，而线下运作机制难以遏制。二是线下运作方式无法遏制乡村治理主体尤其治理精英群体对村级事项的不规范运作。乡村治理主体包含对违规利益的诉求、治理效率的追求等各种行为动机。线下运作方式虽然设置了村民举报环节，但缺少对违规行为全方面全方位的覆盖和预警，无法全面杜绝违规行为。

村级小微权力清单制度的数字化转型增强了制度执行刚性，原因在于其克服了线下运作的弊端。一是各事项办理程序在线上无缝对接流转杜绝了部门选择性履职的可能性。在信息时代，数据就是基本的生产资料，数字赋能带来了制度层面的透明性和可操作性，完全消除了部门选择性履职的空间。同时，数字化手段也使物理状态的碎片化部门转变为一种无缝对接的虚拟空间式的政府结构。二是数字化手段穷尽了所有事项，并固化了所有程序，将所有程序设定制度化，避免了村干部选择性履职的可能性。

（二）契约理论的解释：数字赋能提升了外部控权力度

村级小微权力的监督需要外在监督来解决委托—代理失灵的问题。根据20世纪70年代由罗斯、詹森与麦克林等人提出来的委托代理理论①，从村委会成员的产生逻辑与村委会实际承担乡镇下达的一部分行政任务来看，村民与村委会之间、乡镇与村委会之间均建立起了委托—代理关系。从委托代理理论的视角来看，当前村级治理中村干部不公正不廉洁、“三资”（资金、资产、资源）管理混乱、村务不公开不民主和贿选等问题，就是因为在委托—代理关系中，外部性监管缺失代理人很容易发生道德风险、内部人控制、机会主义和在职高消费等行为。

基层已经构建了包括涉农部门、民众参与以及县镇两级纪检监察机构在内的外在性控权机制。村级小微权力清单制度设计中也涉及具体可操作的渠道。但村级权力运作中的外部性监管失灵，究其根本原因在于委托人和代理人之间的信息不对称、不确定和不完备，即各涉农部门、纪检监察机构、村民均无法得到有效、完整、真实的信息，从而无法实现有效监督，村级小微权力清单制度的线下运行难以有效克服这些问题。

数字赋能带来了信息传播机制从单向传播向网状传播的转变，为解决信息不对称、不确定、不完备提供了可能，并推动外部监督成为可能。一是数字赋能解决了信息的纵向流动，提升了涉农部门的监管力度。数字赋能村级小微权力监督过程中，基础综合性信息平台建设、工作流程的无缝衔接和信息充分流转等使涉农部门充分掌握相关信息，不仅涉农部门可以掌握政策实施和事项办理的实时情况，而且村民可以掌握涉农部门的相关政策信息。二是数字赋能带来政府与社会的信息互换，提升了村民监督力度。“村级小微权力智慧运行系统”设置了“一键举报”平台，为基层政府与农村社会的信息传输和交换提供了路径，为基层政府及时回应社会信息打下了基础，杜绝了机会主义。与此同时，通过算法设计实现的违规行为预警功能也使涉农部门和纪检监察机构能够及时获得相关信息，为其及时介入提供了条件。三是数字赋能解决了信息的开放式流动，提升了监督的广度。村级事务公开借助线上平台的传播，提升了公开的刚性，克服了信息公开对象的有限性，促进村民监督更为全面和有效。例如，在N县某村调研时，一个远在外省的村民通过数字化平台发现村集体经济公示中少了几亩对外承包的鱼塘，随即通过公示栏旁的网上监督平台向该县纪委举报，县纪委立即派人核查，发现确实存在村干部漏报瞒报的现象，查实以后立即纠正了这一不规范行为。

（三）民主理论的解释：数字赋能提升了民主参与效能

“民主首先是一种国家制度，是一种理念、一种目标、一种实践，同时也是一种公共事务”[35]，同其他公共产品一样，民主的“生产”也需要消耗一定的人力、物力、精力和时间[36]。正是基于这样的观点，一些学者专门针对基层民主选举成本类型进行了分析，将其分为组织成本、控制成本、信息成本、沟通成本、时间成本和机会成本[37]。

从民主成本视角分析，村民参与村级治理的意愿取决于参与成本—收益之间的比较分析。小微权力清单制度的线下运行模式需要村民付出更多的信息成本、沟通成本、时间成本、机会成本等诸多要素在内的成本，而在收益不确定的情况下，更多的村民会选择从参与中退出。村级小微权力清单制度的数字化转型无疑降低了这些成本，即使在不增加政治收益的情况下，也会一定程度上激发村民的参与热情。这种成本降低得益于以下几点。其一，数字化转型降低了群体间沟通的成本，也降低了建构社会网络的成本，使各主体间的一致行动更容易达成。其二，数字化转型在一定程度上扩展了公共领域范围，人们对日常生活政策的讨论更加充分。村民通过数字化监督平台能够更加充分地参与到关于村庄公共利益的讨论和决策中，进一步激发了村民参与的内生动力。其三，数字化转型解决了综合治理联动和信息搜集问题，推动综合治理中的信息成本不断下降。如数字化手段借助算力、算法等一系列手段，通过碎片化信息的碰撞实现线上预警，大大节约了以往信息沟通的人力成本。与此同时，技术在降低行动者参与成本的同时，也赋予了行动者更多的参与能力。技术提升了普通行动者构建和动员社会关系网络的能力，使其一方面能将这些网络关系资源用以支撑自身的行动，如通过借助上级政府权力关系实现对基层政府的影响，另一方面能把更多的村民统一到同一行动中。基于成本与收益的分析，数字化赋能正是在通过数字化手段降低村民的参与成本、提升参与效能中实现治理效能的。

（四）监督理论的解释：数字赋能提升了权力制衡韧性

村务监督委员会制度的一个重要贡献就是创设了村务监督委员会作为“第三种权力”机构。村务监督委员会制度通过过程性分权与功能性分权，建构了一种特殊的村级公共权力制约机制和控权模式[38]。这种静态的分权模式在治理环节将权力分割为决策、执行、监督三种权力，构建起相对制衡的权力分配结构，从而压缩权力滥用的空间[39]。但这种监管模式没办法完全彻底实现对村级事务的监管，村监委以管代监、权力庇护关系和缺乏有力的惩处都会导致整个村监会的虚置状态，致使村务监督委员会的监督功能弱化。全国各地均在一定范围内存在此现象，比如山东、四川部分地区的村务监督委员会出现了门面化、边缘化、虚置化、空心化等问题，其权力制衡的功能受到很大制约。

村务监督委员会为何会流于形式和成为摆设？一是从农村社会基础来看，村务监督委员会在特殊社会条件下，其监督主体因碍于情面、派系庇护、害怕报复等，出现诸如此类的监督虚化、弱化的现象。二是从制度设置本身看，村务监督委员会制度局部失效的原因，无外乎监督制度的刚性不足，考核机制缺失以及激励机制不健全，问责评议考核机制处于断层状态。村“两委”与村务监督委员会的职能和权力边界也没有通过制度化的方式全面厘清。村务监督委员会与村委会工作保持相对分离，成员互不重叠、监督工作与行政权力不归属、监督阵地与行政办公阵地不对等等，作为组织间制衡的基本要素都不具备。三是从实际运行角度来看，监督力度不足的原因不仅受制于村务监督委员会的权限不足，还受制于其监督队伍专业技能和监督能力的缺乏，而组织成员参与监督动力的不足，也会造成村务监督委员会不履职或选择性履职等问题②。

村级小微权力清单制度设计了一些程序性细节，规定了村务监督委员会介入监督的节点和方式，但线下运作模式无法从根本上解决上述引发村务监督委员会弱化的原因，数字赋能却让该制度的分权制衡刚性进一步体现出来。一是数字技术强化了权力的分界和相互协同。从特定角度看，制衡关系是双向性的，是权力主体之间的相互牵制关系，主要是基于权力的过程性分权，把事权分解为多个环节，并分别交由不同的权力主体行使，互相独立、彼此制约。村级小微权力清单的线下运作方式虽然进行了细节性的设定，但却依然无法合理厘清权力运作边界，出现了职能不清、边界交叉的状况。村级小微权力清单制度的数字化转型则强化了权限边界，加大了静态分权结构的刚性。村级小微权力清单制度通过搭建综合性数字平台厘清了村务监督委员会成员的履职清单，细化了工作流程，包括收集社情民意具体流程、监督检查具体流程，针对村务不同监督事项制定具有相应的监督规范和流程，从而使权力间的相互制衡成为真正刚性的监督。二是数字化手段解决了村务监督委员会不履职或选择性履职的问题。数字化手段推动村庄监督机制对村务监督委员会的介入节点和作用发挥做了实质性的规定，通过数字化平台监督程序的无缝刚性流转，解决了村务监督委员会监督内在动力不足的问题。三是数字化手段解决了村务监督制度面临的社会基础问题。数字化手段使村务监督委员会的监督主体和监督对象之间不受时间和空间方面的界限，不再受困于农村“熟人社会”“派系社会”“面子社会”社会属性所带来的困扰，大大提升了制度执行的刚性。

（五）协同理论的解释：数字赋能形成了权力监督合力

无论是从系统论角度，基于权力监督中各要素、系统、环境及其相互关系等丰富和发展权力协同监督理论[40]；还是从成效均衡和联动机制等方面探究监督统领、信息共享和保障体系等监督协同机制[41]；亦或是就村干部监督体系现存的多元复合优化路径进行了探究[42]；均认同了各主体协同在农村监督系统构建中的必要性和功能性。但现阶段，农村基层权力协同监督存在的问题是没有办法把农村的各种监督力量有效整合在一起。

衡量数字政府的一个重要尺度，就是看其跨部门协同办事的能力，如何以一种开放、灵活、合作的治理形态，解决社会治理中的协同难题，无疑是公共治理未来发展必须关注的重要问题。村级小微权力清单制度的数字化转型，其实质就在于利用技术手段把整个监督系统的各种要素协同起来，构建综合性数字平台，解决碎片化问题。协同之所以得以发生并产生复合的治理效应，一方面，数字赋能使监督实现了各主体全流程协同。在村级小微权力监督体系中，某一监督事项在乡镇纪委与村监委等多元监督主体间的流转不顺畅，监督很难形成有效合力。数字赋能使农村各监督主体能够通过监督中的线索收集、信息共享、共同巡视、监督问责及建议转化等衔接路径实现有效协同，最终达成权力协同监督的整体效应。另一方面，数字赋能通过“协同”织密权力监督网络。在数字赋能村级小微权力监督中，村级各项监督事务实现了纵向一体化和横向一体化的线上有效结合。事项纵向一体化即市、县、乡层级的监督主体一体联动、步调一致、高效协同，实现自上而下的协同运作。而横向一体化则实现了村务监督委员会、村民代表会议及村民主体构建无缝对接的监督网络体系。数字赋能社会治理自上而下的压力型治理执行过程，也改变了以权力为基础的治理运作体系及控制型的社会治理风格，使得治理走向更为多元的共治模式。

五、结语与展望

数字赋能过程中，只有当技术逻辑与治理逻辑具有内在自洽性时，数字赋能才能在真正意义上产生治理效能。无论是技术逻辑和价值逻辑都是不可或缺的，技术逻辑能弥补治理手段的缺陷，但治理逻辑会让我们明白技术应用需要解决治理中的哪些问题。如若技术理性的嵌入与治理的实践逻辑相悖，就会违背治理中的现代性要求，智能化治理的稳定性与可持续性也将无从谈起。数字技术与社会治理体系其他要素的协同融合机制在实践和理论上还未完全厘清，因此为它们构建宽阔的协同融合空间是未来的重要发展趋势。

村级小微权力清单制度的数字化转型之所以产生治理效应，最根本的原因还在于其整体设计的治理逻辑，涵盖了作为有效的农村基层公权力监督体系所具备的制度约束、外部监督、民主参与、权力制衡、协同治理五个方面的重要元素。村级小微权力清单制度对推进农村基层治理的功效也已经被实践所证明，但同时也存在局限性。各地政府推动数字赋能村级小微权力监督是在数字赋能社会治理场景下展开的。其赋能的机理在于以数字技术组织流程再造，信息的全方位流通解决了线下监督所无法解决的困境，数字赋能提升了制度履行的刚性及外部监督的力度，数字赋能使民主参与更容易演化成为一种现实，并提升了权力制衡的刚性，加大了权力监督的协同性等。

应该注意到，数字赋能下的治理灵活性是必须关注的问题。信息技术产品往往携带着自身的技术刚性，可能带来治理灵活性的下降，难以应对各种复杂情境，技术应用的“最后一公里”需要更具弹性的制度予以保障。在推进基层社会治理智能化建设的实践探索中，在实现技术工具的提质升级过程中，需要构建灵活的制度体系，从而应对治理中的不确定性。

①委托—代理理论由罗斯、詹森与麦克林等人提出，用于解决在获取信息不对称的情形、或者在两者利益相反的情况下，如何用尽可能小的成本，使得委托一方极大激励代理一方，简称委托代理理论。

②在笔者调研的若干村庄，对村务监督委员会成员的履职情况没有硬性的考核指标，其中一名村监委主任说道：“村务监督委员会是没有额外的补贴的，让他们对村里的所有事务事无巨细都进行监督这是做不到的。”在笔者走访的村监委成员中，也有表示自己当村监委委员基本上也是出于情面和村里人对自己的信任，自己在村子里总归要长期生活下去的，得罪村书记与村民的事情也不愿意做。

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2022-03-31

国家社会科学基金一般项目“乡村治理体系的村级小微权力清单制度”（18BZZ064）

孙琼欢（1977-），女，浙江奉化人，博士，中共宁波市委党校副校长，教授，主要研究方向为基层治理、民主政治；

王子豪（1996-），男，河南永城人，中共宁波市委党校市情研究所助教，主要研究方向为基层治理、民主政治。

D267.2

A

1008-4479（2022）04-0075-11

责任编辑 范瑞光