刘植靖

（中共海南省委党校，海南 海口 571100）

一、基层治理现代化的基本内涵

基层治理现代化包含两方面的内容，一方面是基层治理体系现代化，另一方面是基层治理能力现代化。基层治理体系是基层治理的制度框架，是基层治理的四梁八柱，是基层治理现代化的前提和基础。基层面临的情况复杂多变，没有一个良好的治理体系，将难以处理各种社会现实问题。比如在治理机制方面，过去我国逐步构建了适应经济社会发展的基层管理体制机制，但社会组织的发展和社会阶层的结构变化日新月异，原有的管理手段偏重控制，满足不了社会发展需要，建立一种简洁高效灵活的应对机制是当前急需解决的问题。在基层改革方面，基层面临着事权财权不匹配，支出压力大、可用财力小，管理模式与政策法规不配套等问题。单单靠基层或者某个地方政府难以改变这一现状，只有建立一整套体系，才能从根本上解决。在治理主体方面，不管是哪种体系，都需要坚持人民的主体地位。目前，在群众参与基层治理上存在无序化现象，群众对政府的依赖较大，独立性不强，过度维权的情况时有发生，有些群众性事件严重影响了社会秩序。因此，需要推进基层治理体系的现代化，实现基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化。过去，基层治理实际上是基层政府治理，包括全面贯彻落实国家在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调、行之有效的基层政府行政制度。现在，基层治理强化政府治理同社会、居民良性互动，也就是不仅仅包含基层政府行政制度，还包含鼓励群众广泛参与的制度。

过去，基层治理能力是运用基层政府制度管理基层社会各方面事务的能力，主要包括专注地方公共事务和公共职能、调解基层社会矛盾和冲突、解决人民生产生活问题等方面。现在，中共中央国务院联合下发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确了基层治理能力分为基层政权治理能力和基层智慧治理能力，其中智慧治理能力实际上涉及治理方式的改变，牵涉到各级政府甚至全国一盘棋的数字治理建设。基层政权治理能力包括乡镇的行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力等五方面内容，这些都是对乡镇本身提出的能力提升要求。在我国的基层建设中，具体的发展模式几乎都没有“受中央指挥”，而是依靠自身的战略规划、政策产出开辟出道路。这些成绩的取得不可能是上级硬约束的结果，体现出乡镇政府面对上级时的充分自主性。不可否认，正是有了全国一盘棋的统一部署，各地应对全国性的突发事件才有依据，但各个地区有各自的特点，对于基层建设而言，要充分发挥基层治理能力的自主性，才能因地制宜解决发展中的问题。这是因为运转基层治理体系依靠的是基层治理能力，如果基层治理能力得不到释放，再科学的治理体系都无法实现良性运行。

二、基层治理现代化的历史理路

中国共产党执政以后在不同历史阶段都对基层治理进行了积极的体制机制创新，使我国的基层治理模式先后经历了政社合一模式、政社分离模式和政社互动模式的探索。

政社合一的探索，代表模式是人民公社。在国际环境方面，1956 年我国社会主义改造基本完成，当时国内外资、援华投资、设备和技术等主要来自苏联，在中国坚持领土完整和主权独立的情况下，苏联在交回中长铁路和大连特区、撤走军事基地后，于1957 年突然中断援华投资，并在1958 年提出符合其远东军事战略需求的军事结盟建议，毛泽东同志代表党中央断然拒绝这种牵涉国家主权的无理要求。在国内环境方面，20 世纪50 年代初，中国在城市实行的主要是“全盘苏化”体制。这种苏式工业化经济，需要用稀缺的农产品和矿产品做代价，这时就要扩大农业生产。在苏联撤资后，城市出现大量剩余劳动力，高度组织化的农村集体成为转移城市危机的主要载体。当时的中国是个人口大国，对粮食有着巨大需求，急需增加农产品供给、支持工业生产。在国际国内的双重压力下，农村管理体制改革成为迫在眉睫的任务。1958 年12 月，《关于人民公社若干问题的决议》在中共中央八届六中全会上通过，明确了人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位。在当时的历史条件下，农业生产合作社已不能适应农林牧副渔全面发展的要求。人民公社的成立响应了经济建设的要求，支援了社会主义建设初期工业化建设，促进了农田水利等基础设施建设，加快了农业生产，改变了中国历朝历代小农经济的模式，实现了农村从传统到现代的转变，增强了农民生产协作能力、抵御自然灾害能力、改进生产技术能力。但人民公社的弊端也逐渐显现出来。在政社合一的情况下，人民公社的政治职能被经济职能掩盖，造成基层政权运行和监督功能的缺失。人民公社时期没有基层政权的运行机制，国家又控制了农村的一切资源，农民对国家产生严重依赖。中央号召干部参加劳动、群众参与管理，希望弱化身份的固定化和体制化，虽然成功地改变了乡土社会的离散性，但由于没有从基层政权体制机制建设入手，仅仅靠抓干部队伍建设，并不能改变国家经济固有模式的弊端。人民公社是一种全新的基层政权形式，是党对基层政权的一种探索，是对马克思关于人民公社理论的一种实践。毛泽东同志对人民公社的设想是通过公社工业化就地转移劳动力，缩小城乡差距，从而实现中国农村现代化，虽然这种设想在当时急于求成的环境中有所异化，但这一思想对当代乡村振兴战略仍具有重要借鉴意义。

政社分离的探索，代表模式是乡政村治模式。1978 年，党的十一届三中全会作出实行“改革开放”的历史性决策，次年中美建交，国际企业纷纷涌向中国这一庞大的市场。轻工业、石油化工、支农工业成为我国引进的新项目，化肥、农机等支农工业产量增加后被政府垄断至农村“统销”，“统购”的农产品价格又保持不变，这就造成人民公社的粮食单产增加但是存在高负债和低效益的问题。在70 年代中后期，政府财政赤字连年增高，改革开放初期，政府仍然是对城市投资最大的主体，政府投资过渡直接造成财政支出的巨大压力。同时，人民公社本身存在的问题急需解决，对农村的治理改革成为化解当时国家危机主要渠道。1983 年10 月，中共中央、国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，标志着政社合一体制的结束，政社分离体制的开始。乡政村治模式使基层治理体系逐渐正规化，后来经过多次基层治理改革，乡镇政府的职能回归为专业化的行政职能。在治理关系上，乡政村治使人民公社时期基层政权组织与农户之间的经济纽带不复存在，乡镇政府与农民不是混成一片，而是形成“面对面”的关系。在治理方式上，彻底改变了人民公社时期由于基层大包大揽而强制管理的状况，乡政村治更加偏向于非强制的行政指导、行政奖励等方式来体现政府与民的互动关系。在推动基层治理体制改变的同时，也放松了对农业产品和要素市场的控制。比如，家庭联产承包责任制刺激了农民自主发展生产的积极性，其结果是推动了国民经济的复苏。家庭联产承包责任制与人民公社一样，起初只是农民的私下行动，都是经中央肯定才在全国铺展开，这说明人民首创精神的重要性。除推行基层行政体制改革外，村民自治相关法律也在不断摸索。1987 年11月，第六届全国人大常委会第23 次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。乡政村治模式在经年累月的探索中逐渐暴露出弊端，乡镇政府权小责大、事权财权不匹配的问题导致决策和执行都受到抑制，乡镇政府作为基层政权所天生具备的社会服从的威望，因缺乏自下而上的社会授权而增加了行政的阻力和难度。80 年代的基层政权建设和基层自治改革把握了基层社会变革的方向，为后来基层治理现代化发展创造了积极的政治和社会条件，在这期间出现的“内需拉动增长”的农村发展模式，为当今“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”提供了宝贵的发展经验。

政社互动的探索，模式是统筹推进乡镇（街道）和村（社区）治理。推进基层治理的目标是为了让国家治理体系更为完善。我国的城市发展已经处于新阶段，常住人口城镇化率在2020 年末已超过60%，到了城市支持农村、工业反哺农业的新发展阶段。从国际环境来看，新的国际秩序逐渐形成，我国成为促进新秩序形成的中坚力量。从2018 年开始，我国的发展受到某些西方老牌强国更为严厉的打压，在经济、政治、军事、舆论等方面受到威胁和挑衅。从国内的发展环境来看，此时中国非彼时中国，城市已具备基本完善的工业化体系，成为抵御外来压力的主力军。在全球新的经济利益博弈过程中，成长起来的城市企业应对了大部分危机。为应对这种打压，国内正加速形成高质量大循环，拥有5 亿人口的农村地区成为扩大内需的重要支撑。如果农村地区没有实现高质量发展，国内大循环就谈不上高质量发展。新华社于2021 年6 月授权发布《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。在全面建成小康社会取得伟大历史性成就后，中国共产党把推动共同富裕摆上了日程。2021 年7 月，新华社授权发布《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。不论城市还是农村，高品质生活已成为人们追求的目标，随着社会的发展，基层治理不能是城乡“两张皮”，而应是城乡“一盘棋”。新冠疫情将各国基层治理优缺点暴露于众，我国基层治理存在的问题也浮现出来，党的全面领导还需加强、政权治理能力需要提升、群众自治需要增强、德治和法治需发展、治理手段需要更加科学、乡镇和村还需统筹推进治理。社会越复杂，基层治理就越需要统筹进行。在新时代更好地创新基层治理体制机制，将为发展中国特色社会主义做好坚定的基层支撑。

三、基层治理现代化的时代背景

党的基层治理随着党在执政后各个时期的不同举措而发生变化，推进基层治理现代化有时代的必要性和可行性。

（一）推进基层治理现代化的必要性

中国自古就有“郡县治则天下安”的治理理念。在国家治理体系中，基层治理是基础工程。纵观历朝历代政权更替，非常重要的原因就是基层治理出了问题。封建社会的政治动荡，要么是封建阶级过于压迫农民阶级导致农民起义，要么是地方分权过大导致诸侯夺权。比如，秦末农民起义，就是秦国对老百姓的徭役和税赋过于严苛，十分之一的人口服徭役，农民收入的三分之二交税赋，底层农民苦不堪言，于是农民阶级发动了起义，由此推翻了秦王朝的统治。西汉“七国之乱”，汉高祖刘邦称帝后，实行郡国并行制，诸侯国分权过大，拥有自己的武装，自行征收赋税、铸造钱币，最终成为中央集权的障碍，汉景帝二年御史大夫晁错上书《削藩策》成为七国之乱的导火线。由此可见，基层治理是国家治理的重要内容，实现基层治理现代化是国家长治久安的重要保障。

随着中国社会的快速发展，基层日益成为各种利益关系的交汇点和社会矛盾的集聚点。基层治理体系和治理能力改革同国家治理体系和治理能力改革一样，须摆脱局部性改革模式的束缚，推动系统性、前瞻性的治理体系改革，从政府—市场—社会这样一个更加宏观的治理层面来考虑改革的方向，更加强调市场参与的落实和社会参与的互动。同时，坚持和发展中国特色社会主义，建设有中国特色的社会主义制度，需要在新的历史条件下，加强基层服务体系和服务能力的现代化建设，提高为民服务的能力，这是保障和改善民生、加强和创新社会治理的重要内容，是促进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定的重要保证。

（二）推进基层治理现代化的可行性

早在70 年代末80 年代初，推行乡政村治模式时，农村“去组织化”的结果就是促进了“乡村工业化+城镇化”的发展，增加了以农民为消费主体的内需，这在一定程度上体现了后来提出的“科学发展观”的一些理念。2004 年，中央提出以“科学发展观”作为治国新理念，要求地方政府从以发展经济为主转变为以提供公共服务为主。这两次都从顶层设计的角度提出基层需要变革的理念，但没有强调基层具体该做什么。经济发展为基层治理变革提供了最基本的经济基础，基层治理变革由于各种因素的影响，从而更加具有可操作性。

人民群众思想观念的变化，为实现基层民主协商提供了思想保证。当前，群众文化由传统的臣民文化和建国初期的群众文化，逐渐转变为当代的公民文化。在社会研究领域，美国学者罗纳德·英格尔哈特在70 年代开始了一项价值观调查，通过对欧洲六个国家的调查，他预设了社会发展走向，经过30 年的数据检验，证明他的预见是对的。他认为，现代化的进程与工业社会的进步带来了社会文化的转型，即物质主义的价值观（强调经济与物质安全的第一位）向后物质主义的价值观（强调自我表现与生活质量）转型，这种转型会使得民众越发渴求民主制度并在民主制度建立时予以支持。如今，这项“世界价值观调查项目”仍在持续，并且覆盖了世界90%的国家，他通过对中国数据的分析，发现这一预见同样适用于中国。十九大报告强调要发展社会主义民主政治，要“保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”群众的政治文化是对与自身有某种互动的政府行为的一种反应，建立生动活泼、安定团结的政治文化需要基层在与群众的互动中牢牢把握为民服务的宗旨，与群众建立强烈的信任关系，形成良好的政治文化氛围。

科学技术的发展和群众对科技的接受为基层治理变革提供了技术支撑。近年来，我国在大数据、区块链、人工智能等领域不断取得突破，在国内外市场具有充分的竞争力。以区块链为例，自2009 年区块链形成第一个创世区块到2014 年形成以太坊这种智能合约，区块链技术逐渐进入到规范化、规模化的稳步发展阶段，受到各国政府重视。澳大利亚标准局在2016年4 月就呼吁制定全球ISO 区块链标准，并被ISO 任命主导创建统一的区块链技术方法。2017 年3 月，中国电子技术标准化研究院被指定为ISO/TC307（区块链和分布式记账技术委员会）国内技术对口单位，具体负责区块链方面的国内采标和国际标准制定。截至2020 年12 月，中国是“区块链和分布式记账技术委员会”的46 个参与成员国之一，积极采标、参与制定国际标准。科技的提升直接影响了智慧政务的发展，据中央网信办发布的第47 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020 年12 月，我国在线政务服务用户规模达8.43 亿，电子政务发展指数排名提升至第45 位，达到全球电子政务发展“非常高”的水平，其中在线服务指数提升至全球第9 位迈入全球领先行业，电子政务的发展为提升基层智慧治理提供了技术保障。