文 盛怀志，宁 波，刘雷达

新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）已经于2021年9月1日颁布实施。新《海安法》对海上交通安全管理的制度和内容进行了全面充实和完善，同时也为《国内航行船舶进出港管理办法》的出台实施奠定了坚实的法律基础。本文结合船舶监督管理工作实际，对新《海安法》中船舶监督工作新增条款进行解读，以帮助读者更深刻地理解、认识和掌握新《海安法》相关规定，助力船舶监督工作更好的开展。

一、进一步提升了中国籍国际航行船舶应对海上安保事件的能力

2001年的“9·11”事件之后，为了加强海上保安，促进船舶和港口间的合作，及时发现并制止威胁船舶保安的事件发生，国际海事组织于2002年12月通过了《国际海上人命安全公约》的新国际保安规则。为履行缔约国责任，加强对中国籍国际航行船舶保安的管理，新《海安法》第十二条新增了关于中国籍国际航行船舶建立和实施保安制度的规定，从法律层次上提出了中国籍航行船舶建立船舶保安计划的要求，推动国际航行船舶加强能力建设以有效应对海上不安定因素带来的威胁。新《海安法》从4个维度对中国籍国际航行船舶的所有人、经营人或者管理人应履行的船舶保安职责进行了规定：一是建立船舶保安制度。明确公司保安员和船舶保安员及其职责；负责对所属船舶进行船舶保安评估；编制船舶保安计划；采取适当的措施避免泄露船舶保安敏感性、保密性资料；根据确定的保安等级，采取相应的保安措施；组织、参加船舶保安培训、训练和演习；收集船舶保安信息，并向相关部门报告或者通报等。二是制定船舶保安计划。根据《中华人民共和国国际船舶保安规则》（交通部令2007年第2号）规定，船舶保安计划是指为确保在船上采取旨在保护船上人员、货物、货物运输单元、船舶物料或者船舶免受保安事件威胁的措施而制订的计划。船舶保安计划应确定船舶的保安组织机构及保安相关信息，根据不同保安等级制定保安措施，制定针对保安威胁或者保安状况的破坏做出反应的程序，与保安相关人员及部门的联系、报告程序，与保安计划有关的培训、训练和演习的程序，标明船舶保安警报系统等。三是配备船舶保安设备。中国籍国际航行船舶应按照《国际海上人命安全公约》《国际船舶和港口设施保安规则》及检验规范的要求配备船舶保安设备，如船舶自动识别系统、船舶保安警报系统和船舶永久识别号等。船舶保安设备应能保障船舶与保安联络点之间的通信，协助识别船舶，提供必要的保安信息等。四是定期开展演练。为保证船舶保安计划的有效实施，应定期开展保安演练，模拟可能发生的保安事件，检验船舶保安计划的有效性，测试通信、协调、资源共享和应变能力。

同时，新《海安法》第三十二条也对船舶、海上设施和港口应对保安威胁的措施做了新增规定。首先是明确交通运输部为主管部门，船舶、海上设施和港口是可能会存在保安威胁的主体。其次对保安威胁进行了定义，通常包括但不限于对国家安全、公共安全、公共卫生、公共环境、公共资源、海上通信安全、重要设施安全、社会治安等对象产生的威胁。这里显著的变化是，由更加专业的部门对不同主体的保安等级进行确定，交通运输部应根据有关情况确定港口设施和船舶保安等级，中华人民共和国海事局负责确定和调整船舶的保安等级，确定后信息对外发布部门为交通运输部。新《海安法》第九十一条新增条款中明确规定：“船舶、海上设施对港口安全具有威胁的，海事管理机构应当责令立即或者限期改正、限制操作，责令驶往指定地点、禁止进港或者将其驱逐出港。”这也是消除港口威胁的一种主动措施。

二、进一步提升了中国籍船舶应对海上复杂航行环境的能力

船舶在海上航行时面对复杂多变的环境，既包括客观上海洋环境变幻莫测，也包含主观上人的不定因素，这些不同的因素叠加交织在一起，势必要求海上航行船舶具备一定的风险应对能力，即面对风险时能够采取有效的应对措施。

一是以法律的形式明确船上基本操作性规定。新《海安法》第三十六条是新增的对船舶使用有关航行安全、保安、防污染装置方面的规定，以法律强制性规定的形式限定船舶开启与航行安全、保安、防污染相关的装置及保持记录状态的责任，可以助其更好地应对海上复杂多变的航行环境，切实提高安全航行能力。新增的第三十七条是关于船舶航行记录的规定，以法律的形式明确了船舶应当配备航海日志、轮机日志、无线电记录簿等航行记录，按照有关规定全面、真实、及时记录涉及海上交通安全的船舶操作以及船舶航行、停泊、作业中的重要事件，并妥善保管相关记录簿。从船舶安全营运角度来看，船舶依规记载并保管相关活动真实情况的原始记录，一方面有助于科学、完整、准确地反映船舶运输过程中的真实情况，推动船舶做好事前和事中的安全营运生产活动，另一方面也有助于国家海事管理机构实施监督和管理，提升船舶活动事后的可追溯性。

二是严格制定客货危险品混载的禁止性规定。对于载运船舶，人与危险货品混运本身就存在着一定的安全隐患，一旦发生事故，极易发展为群死群伤的恶性事故。新《海安法》第五十八条是关于乘客、危险货物不能同时载运及不得携带夹带危险物品的禁止性规定。设立针对客船载运危险货物和乘客随身携带或者在行李中夹带危险物品的禁止性规定，旨在消除因此而对船上人员安全造成的严重威胁。一般来说，普通客船除救灾等紧急状况外不允许载运货物，但是对于客货混装的船舶来讲，可以同时载运乘客和普通货物，但不得同时载运危险货物。明确乘客不得随身携带或夹带法律、行政法规或者国务院交通运输主管部门规定的危险物品，也从法律层面对个人行为进行了禁止性规定。

三是突出客船应履行的责任义务。客船上乘客数量多且非专业海员，其海上安全知识匮乏。客船在海上航行，可能遭遇恶劣的气象、海况及其他海上风险，存在着威胁人身、船舶和财产安全以及水域环境的各种紧急情况。因此，新《海安法》第五十九条规定了客船应设置安全标志和警示，向乘客明示安全须知、介绍救生用具的使用方式以及在紧急情况下应当采取的应急措施。这些有利于保障船舶正常的营运秩序，在面临事故险情时将最大限度地增加人员救助成功概率。

三、从法律上赋予了海事管理机构更多的监管手段和监管职责

现代社会管理较以往管理有了很多新的变化，社会各界对于政府部门的监管方式、管理要求和执法能力有更多的考量和期待。新《海安法》第八章为关于海事管理机构在中华人民共和国管辖海域内实施监督检查总体性规定，共7条，赋予海事管理机构更加充分的监管手段。同时，也对海事管理机构履行监管职责提出更加严格的要求，推进治理体系和治理能力现代化建设，保障行政相对人的合法权益，也符合法治政府建设要求。

一是职责法定、执法有据。从法律意义上确定主管机关的职责，明确由海事管理机构负责对在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动实施监督检查。根据“三定”方案，交通运输部海事局统一管理水上安全和防治船舶污染，履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责，各省（市）海事管理机构依据法定职责对辖区内的海上交通行为进行监督检查，本款明确了海事管理机构是实施监督检查的责任主体。监督检查是海事管理机构依法对船舶、海上设施及其从事的相关活动是否符合法律、法规、规章、强制性标准、技术规范以及有关国际公约和港口国监督区域性合作组织的规定而实施的安全监督管理活动。

二是执法必严、违法必纠。海事管理机构在执行公务时，被监督检查方、有关单位、个人具有配合海事管理机构接受监督检查的义务，不得拒绝、阻碍海事管理机构监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假。依据新《海安法》第八十九条规定，海事管理机构实施监督检查可以采取登船检查、查验证书、现场检查、询问有关人员、电子监控等方式。被检查方应主动配合检查方提供相应的证据。

此外，对涉嫌瞒报、谎报载运危险货物的船舶明确了具体手段和处罚程度，主要通过开箱查验方式进行检查，特别是在接到举报后，通过开箱查验等方式检查是查处瞒报谎报、纠正错误装载、防范事故隐患的有效手段，也是国际海事组织对海运集装箱安全检查的强制要求。

三是严明风纪、规范执法。海事执法人员执行公务时，按照规定穿着制服、佩戴海事标志、出示执法证件并自觉接受监督是法律对海事执法人员工作程序的要求，有利于海事队伍成建制规范管理，符合海事“四化”建设总体要求。这里有一个明显的新变化是海事职衔标志的出现，其从法律上进行明确，一方面对海事执法人员是一种荣誉上的认可，另一方面有利于执法时展示海事人员的风采和严格执法的内在要求，更有利于行政相对人对执法机关直观上的认可和进行监督。同时依据《安全监督规则》，海事执法人员的选派采用“双随机、一公开”监管模式，能够有效避免职务违法违纪行为的出现，营造公平、公开、公正的执法环境。

此外，新《海安法》第九十条明确规定了海事管理机构在检查时应避免、减少对船舶、海上设施正常作业的影响。同时，除法律、行政法规另有规定或者不立即实施监督检查可能造成严重后果外，不得拦截正在航行中的船舶进行检查。所以，在实施监督检查的过程中，海事管理机构更应按照深化“放管服”改革精神，深入推行“双随机、一公开”监管模式，从行政相对人角度出发，不断提升服务意识，避免不必要地延误船期或者耽误生产计划，减少对微观经济活动的影响，避免给船舶带来额外的交通安全风险。

四是依法守海、卫海尽责。随着我国从海洋大国向海洋强国的转变，海事管理机构的职责也更多地从以往对航行安全和水域清洁的关注延伸至对国家海权的维护。依据《联合国海洋法公约》，外国籍船舶在领海内仅有无害通过的权利，权利另一面应尽的义务就是严格遵守我国的相关法律法规，新增第九十二条赋予海事管理机构对可能威胁中国内水和领海安全的外国籍船舶依法进行处置和行使紧追权的权利。其一是依法处置，从国家水域安全的角度，明确了海事管理机构对违反中华人民共和国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规的外国籍船舶可以依法行使紧追权。当外国籍船舶可能威胁我国内水、领海安全时，海事管理机构责令其离开，是代表国家行使主权权利的体现，也是维护国家主权权益的需要。其二是使用紧追权，当海事管理机构在有充分理由认为外国船舶在我国管辖海洋范围内，违反了我国的法律和法规时，可以派遣海事公务舰艇在遵循一定原则的条件下对该船舶进行紧追。

五是社会监督、众力护海。通过开展社会监督，发动更广泛的社会公众对妨碍海上交通安全行为进行举报，行使监督权、检举控告权，参与到海洋通航秩序维护和生态安全保护当中，群策群力。群众监督的方式更加便利监管机关行使执法权，也能扩大监管机关的外界影响，构建共建共治共享的社会治理格局。为保障社会监督工作顺利开展，依据新增第九十三条规定，各级海事管理机构要做好3方面的工作：一是向社会公布监督举报的途径；二是坚决做好举报人的保护，为举报人提供便利条件，保证举报不受外力干扰；三是切实做好对内、外的调查核实工作，查清事实，及时处理。

六是协同管理、多措共治。第九十四条对加强不同管理部门间的合作和信息互通进行了规定，要求对海上违法行为进行通报和移送。根据职权法定原则，各行政机关应当在其职权范围内进行相应的管理活动，并依照法律规定对违法行为行使查处权。但是行政机关在履行职责过程中，对于所发现的不属于本部门职责范围的违法行为，也不能视而不见、放任不管。这就对政府管理机构间协同机制和合作能力建设提出了要求。简单讲，作为海事管理机构要主动发挥作用，通过辨别违法行为是否属于海事管理机构职责范围、对社会的影响以及其他考量因素进行综合判定，并依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，及时通报或者移送相关部门。