湖南城市学院 方程

一、我国经济发达区城市群跨界治理实践研究

我国跨界治理的集中在较发达的沿海城市群，其中长三角城市群发展最为成熟，其涵盖的各级省市在经济发展水平上均位居全国前列，空间分布具有高度集聚性，其区域一体化发展经历了上海经济区和长三角及泛长三角3个成长阶段，在空间治理上对应经历了科层合作——自发合作——混合合作三个阶段[1]，最后形成以横向治理为主体的治理模式：顶层由江浙沪省级行政管理部门作为成员的定期联席会议；中层由职能部门主管部门形成的专题会议；基层组织是由政府领导、企业参与的合作组织，它也是系统结构的主要组成部分。实行年度执行主席轮换制，体现了城市平等参与区域合作公共事务的理念。合作项目的缔结和实施改变了在合作机制初步形成时依赖简单命令的做法，强调加强沟通，尊重成员城市的意愿和选择[2]。

中国粤港澳大湾区城市群包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇庆、东莞、中山、江门9市和中国香港、中国澳门两个特别行政区，其主体城市间地理分布紧密，经贸往来密切。在发展过程中经历了以“前店后厂”为形式的制造业垂直分工体系时期（1978-2000），以服务贸易自由化为核心的产业横向整合期（2000-2013）到现在湾区经济为载体共同参与国际中高端竞争的阶段（2016-至今），中国粤港澳三地逐步构建了以中国粤港(粤澳)合作协议作为顶层设计、中国粤港(粤澳)合作联席会议+专责小组为基础的较为成熟的多层级协作治理机制。中国粤港澳虽在地理空间上相连，但在历史因素和“一国两制”制度安排下仍旧为三个相对独立的发展单元，“跨制度”“严通关”特征仍旧较为突出，对跨界治理形成一定的行政壁垒。

相对于市场化限度和经济整体发展水平较高的珠三角、长三角地区，京津冀地区国有经济占比较重，市场化限度较弱，政府对企业的控制力较强，所以其治理模式并非自下而上的市场调控，而是自上而下的整体性治理模式，强调宏观决策协同、中观政策协调和微观政策执行或服务提供的有机整合。

空间治理本身是一个巨复杂动态系统，其治理模式基于不同行业、不同尺度等有各异分析。对长株潭跨界治理的关键问题在于探寻不同发展阶段区域各主体利益诉求、价值导向和实现机制之间的差异，并如何在寻求整体利益最大化过程中形成整合机制，重点是治理关系的权力分配构成。本次分析以空间治理主体为研究对象，梳理其在不同时期的治理体系演进及其特征。

二、长株潭一体化酝酿时期

长株潭城市群的核心城市为长沙、株洲、湘潭三市，各城市沿湘江呈品字型分布，两两城市之间均在半小时车程内，核心地区总面积2.8万平方公里，城市群还包含岳阳、常德、益阳、衡阳、娄底等周边城市，在9.68平方公里的广袤区域里，其自然生态、资源禀赋、交通网络、科研实力、产业基础等多方面具备独特的发展条件、优势和潜力，一直是湖南经济发展的核心引擎。

（一）空间治理发展历程

20世纪50年代，“长株潭三市合一”的构想就曾经被提出过，但由于政治意义大过于社会经济意义，当时并未落实，20世纪80年代随着全国体制改革，集体经济权力多次变革后条块化，导致区域产业间横向联系被割断，导致了诸多资源浪费。当时长沙、株洲、湘潭市级以上企业803家，其中中央部委14家，省级部门27家，市级局23家。在缺乏运输市场的整体调配下，各级企业运输交通均为单边组织，回程空时，交通资源被浪费。由于没有资金借贷市场，在购买农产品时，株洲市有更多的农业县，资金紧张，湘潭市以工业为主，农业县少，资金闲置。除经济问题外，其他跨区域生态问题长期以来也没有得到解决。例如，位于湘江上游的株洲市建立了大量的冶炼化工企业，对湘江下游长沙和湘潭的水质造成了严重的污染。然而，这三个城市都属于地级城市，不能跨越城市边界进行监控。为解决区域内资源浪费和环境治理协同问题，1984年，成立了长株潭经济区规划办公室，负责资本借贷市场、与城市的票据兑换、大型工程银团贷款、空车驾驶、三地公交车开通、统一电话区号、电厂扩建、城市规划、环境治理和企业重组等，三城市间开始探索一体化发展路径。

但“六五”计划时期，长株潭三市发展情况各不相同。长沙以城市基础设施为建设重点，空间上沿湘江两岸轴线发展，并未向南部三市结合区域拓展意向，湘潭工业企业经过全面整顿，开始进行全面体制改革，但部分企业未能实现市场化，亏本倒闭。20世纪90年代，由于湘潭的经济和城市发展一度发展缓慢，与此同时，株洲在交通区位优势驱动下，工业迅速发展，并进行了重大的行政区划调整，1983年株洲市实行市管县体制，将原属湘潭地区的攸县、茶陵县、醴陵市、酃县划拨至行政区内。三市产业同构，空间发展方向相互分离，各自经济发展速度不均，进行三地管理协调的行政主管单位，并无战略统筹责权，长株潭三地只进行了简单的产业经济协调工作，同时在“平均主义”发展理念的影响下，政府在1987年将长株潭经济区的工作移交给省外协办，一体化进程停摆。

（二）空间治理特征

在长株潭城市群酝酿时期，以经济一体化为目标的跨界事务中，形成“强行政、弱市场”中心治理体系。在该体系中强调行政力量的权威支配性，其终极目标是为促进城市间合作，所以要求其他行为体对其有服从配合性。

在《关于建立长株潭三市经济区的问题》的会议纪要中，对长株潭经济区进行了定义，它并不属于任何一级行政层次，是跨越行政区划边界，以经济横向网络联系为主体的经济联合体，但区域间互动仍以府际间构建共同机构的方式实现，而非采用市场自主连接。经济区管理机构为长株潭经济区规划办公室，分别由省、三市政府各派出相关人员进行集中办公。由于组织上的单向行政，使得具体事务协调能得到较快解决，如建立了资金拆借市场，解决了湘潭株洲的农业资金调配问题，调配交通运营车辆，防止回运空驶。但缺乏完整的财政、激励和监管机制建设，对整体社会、经济、政治体系均无实质性改变。成效上非政府组织、企业等私人机构虽是治理的受益方，但过程中参与度不高，也无主动协作意向，导致跨界治理系统活力不足，跨界的行政机构撤消后，区域又迅速回归各主体独立发展状态。

三、长株潭全面一体化时期（1992-2006）

（一）发展历程

20世纪90年代开始，为平衡全国区域发展水平，国家实施了中部崛起计划，计划主体是形成“两纵两横”经济带，即分别由陇海铁路、京九铁路、京广铁路、沿江铁路四条国家级铁路组成的经济带，从而使东中西部地区形成优势互补、相互促进的区域发展整体格局。

中部崛起战略中要求各中部城市群壮大经济实力、增强产业集聚、提高城镇化水平，加上20世纪90年代城市群建设热潮从沿海蔓延至中西部地区，都在一定限度上推动了长株潭一体化进程。1992年搁置的长株潭一体化进程重新进入发展议程，湖南省委、省政府做出推进长株潭经济一体化的重大战略决策，并成立了长株潭区域规划领导小组，这一领导小组体现了跨地区的行政职能特征，在领导小组的工作推进中，相关职能部门编制了湖南省长株潭区域规划，进一步推动了长株潭一体化速度。

该时期的长株潭城市群以工业产业改革和湘江流域生态治理为重点，由原来经济一体化的单一目标转化为在基础设施、金融市场、信息管理、生态环境等多方面的多元管理协同目标，并在2005年出台了《长株潭城市群区域规划》，该规划是中国首个城市群规划，规划明确提出了长株潭城市群发展战略目标，即实现“六个一体化”战略——“区域布局一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、城乡建设一体化、市场体系一体化、社会发展一体化”，并就城市群决策平台制定了长株潭三市联席会议制度。在联席会议制度的支持下，长株潭三市又签署了《区域合作框架协议》以及工业、科技、环保三个合作协议，夯实了城市的合作基础。

在湖南省第九次党代会期间，长株潭城市群扩容的提案通过，分别以长株潭城市群的核心城市长沙、株洲、湘潭三市的一个半小时经济圈为范围，划定衡阳、岳阳、常德、益阳、娄底5个省辖市在内的城市聚集区纳入城市群。并提出“新五同”的战略发展意见，实现“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”。

（二）“强行政，弱组织”多层次治理体系时期

全面一体化时期，有别于中心治理模式中垂直关系的单向性，在多层次治理体系虽同样为自上而下的垂直过程，但垂直关系呈现多向性特征，不同层级间有一定互动，通过有约束力的条约实现有效治理，形成“强行政，弱组织”多层次治理体系。

由于一体化期间，跨界事务由单纯的经济问题向社会、生态环境等方面拓展，使得单一的行政手段或市场手段都难以胜任，所以空间治理虽一方面仍强调了行政力量在治理体系中的重要位置，但在专题问题解决上，开始引入市场调节机制。基中区域构建高层级的省属机构——长株潭经济一体化协调领导小组及办公室，主要负责区域发展的顶层战略以及制度设计，同时设置话语权平等的三市联席会议制度，主要解决以下三个方面的问题：一是研究和解决城市群区域经济社会发展过程中共同存在的重大问题；二是对接三市各类总体规划和专题规划与整体发展之间存在的矛盾问题；三是对产业资源调配、区域基础设施布局、土地发展存量、城市空间建设、社会经济制度等方面的具体协作问题提出解决方案。

四、长株潭两型发展时期（2006-至今）

（一）发展历程

2000年以后，我国在经济社会发展的转型阶段，为更进一步推动地方经济和社会的发展，国家提出建设综合配套改革的试验区的设想，并先后批准了12个改革试验区，包含上海浦东新区、天津滨海新区等滨海或贸易开放地区为主的开发开放试验区，以重庆、成都为代表的统筹城乡区，以新型工业化改革为主体的沈阳经济开发区，以实现农业现代化为目标的黑龙江省平原农业发展区，以资源型经济转型和生态修复治理为目标的山西经济改革试验区，以长株潭城市群与武汉城市圈为主的“资源节约型、生态友好型”社会建设的综合配套改革试验区。从此长株潭进入高速一体化进程和两型治理时期。

为实现资源节约、生态友好目标，长株潭城市群在多个方面进行了改革创新。同时设立了一个跨行政的上层机构。2009年，在省发改委领导协调办公室下设立了湖南省长株株洲社会建设改革试验区领导协调委员会办公室，由湖南省发改委主任兼长株潭“两型办”主任。

其主要职能是研究实现两型社会建设目标的空间治理的原则、方法以及框架，主体编制各类相关的专项规划，督促城市群发展规划布局实施，建立城市群两型考核评价体系，并对优秀两型建设区进行推广示范。

2011年原湖南省长株株洲社会建设改革试验区领导协调委员会办公室更名为湖南省长株潭综合改革试验区工作委员会，一方面持续推进区域协调工作，另一方面开展了以下四个方面的工作。

一是正式划定湖南省五大两型示范区，即大河西、云龙、天易、昭山、滨湖两型社会示范区，并以此为基础，细分出18个两型示范建设区，分别是长沙大河西先导片区、金霞片区，望城区铜官片区，长沙县安青片区，株洲市云龙片区、清水塘片区、天元片区，湘潭市易家湾-昭山片区、易俗河片区、九华片区，衡阳市白沙片区，岳阳市城陵矶片区、屈原营田片区，湘阴县界头铺片区，汨罗市新市片区，常德市德山片区，益阳市东部新区，娄底市水府片区。

二是构建了综合系统的多层次规划体系，包含整体层次的长株潭城市群区域规划以及相关18个各类专项规划，分区层次的100多个示范区空间规划，行政单元层次的长株潭三市的其它独立编制规划。

三是颁布多项地方法规及管理办法，为生态治理、区域协同提供法制支撑。如2008年颁布《长株潭城市群区域规划条例》，确定区域协调以联席加专题会议方式，保障长株潭城市群区域规划的实施；2011年为解决长株潭绿心规划实施过程中，因其为非法定规划类型不具备强制性而发生的突破绿线划定范围建设现象，颁布了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》《长株潭城市群生态绿心地区规划管理办法》；2012年通过了《湖南省湘江保护条例》确保湘江流域治理的实施；2012年《湖南省韶山风景名胜区条例》提供韶山风景名胜建设中出现的非法建设问题等。

四是构建了多元化的交通一体化系统，形成快捷化、公交化的高铁网络，并与轨道、铁路、城市客运无缝对接。道路公共交通方面，2007年开通6条长株潭城际公交路线，2017年增至12条。公路建设方面，通过修建改造19条区域公路。实现近600公里跨区域交通覆盖，使得中心城市间的联动时间极大缩短，实现长沙至湘潭20分钟交通圈和长沙至株洲30分钟交通圈。在轨道交通方面，长株潭城际铁路于2017年底全线通车，是三个中心城市的客运专线，以城际客流为主，城市内客流为辅，采用专门的城际列车运营，载客量达1500人。高速铁路方面，以长沙站为中心，每日发出74列列车发往株洲，平均15分钟到达，每天32列发往湘潭，平均16分钟到达。

（二）“强法制，强指标”多元网络治理体系时期

两型时期，长株潭城市群进行了多方面的改革创新，除进一步推动区域战略的制定与实施外，还探索两型示范区建设，根据不同的治理对象，分割出政策实验片区给予不同方针，形成示范效应加以推广。考虑不同地区的治理需求的差异性，无法从策略上进行统一，行政体系转向考核体系建设为重点，给予各地区治理法律体系支撑，从而形成了“强法制，强指标”多元网络治理体系。

多元网络治理体系建立在垂直关系治理基础上，强调治理空间的横向拓展，在网络中行为体的平等协作性以及治理权威多元化。跨界问题合作领域中的资源逐渐被各层面合作中均涉及众多得益相关者所分享，除政府外，还有非政府组织、研究机构等。

五、总结

长株潭城市群的发展过程中有自上而下的行政合作，也有自下而上的市场协同，前者为城市群发展提供了平台支撑，后者则是区域经济发展的主要原生动力，在不同的发展时期，由于外部经济以及周边区域产业的影响，各个城市间的产业联动呈现时波动变化，也影响了城市群持续性发展，未来在国土空间规划平台的引导下，城市群产业布局也将迎来新的机遇与挑战。