西昌学院旅游与城乡规划学院 朱珏华，姚小波，王丽丹，李响

“十三五”期间，凉山州是四川省易地扶贫搬迁攻坚战主战场。作为曾经的州府所在地的昭觉县搬迁集中安置点又是凉山州的典型和示范，昭觉县实际实施易地扶贫搬迁12239户54505人，占全县贫困人口的53.96%，搬迁任务位居全省第一，集中安置率达96.1%。建设集中安置点354个，涉及43个乡(镇)的199个行政村，总投资33.38亿元[1]。面对如此巨大的集中安置点社区，如何让村民住得好、能适应、不返贫、有创收、能持续发展，州委、州政府做了大量的要求和部署，昭觉县委、县政府着力打造的沐恩邸社区为全州及全国其他民族地区扶贫搬迁集中安置点的治理提供典范，让彝区扶贫安置社区治理的经验为中国乡村功能优化政策的制定提供理论参考。

一、凉山州昭觉县沐恩邸社区治理的基本情况

昭觉县是四川省凉山彝族自治州腹心地带的一个典型彝族聚居县，其中彝族人口占98.53%。昭觉县资源丰富，彝族文化源远流长，但是基础设施落后，产业基础薄弱，公共服务水平低，交通运输能力弱，是全国的特困县之一。2019年开始，昭觉县在县城周边规划了五个异地扶贫搬迁集中安置点，分别是沐恩邸、昭美、轿顶山、伊乌、南坪社区，共安置了4569散居户，21693名彝族居民。

（一）沐恩邸社区基本情况

沐恩邸社区是昭觉县城北镇下辖社区，是2019年昭觉县委、县政府统一部署在县城周边建设的5个易地搬迁集中安置点中最大的一个。沐恩邸社区地处城北镇谷都村，总占地面积207亩，总建筑面积13.34万平方米，2020年5月安置了来自全县28个乡87个村的1428户6258人，其中随迁户9户21人。

（二）社区基础设施及周边配套服务设施情况

社区建有1个社区警务室、1个社区党群服务中心兼妇女儿童之家，18名干部入驻社区办公。社区内设幼儿园1所，有四点半课堂等服务阵地，社区周边有第一初级中学、第一小学、第三小学、特殊教育学校各1所，满足社区近千名儿童就学需求。社区设置卫生服务中心1个，配备医务人员3名，社区有1个老年人日间照料中心，引进了两名社工专门从事老年人服务工作。

（三）社区公共服务基本情况

1.社区居民就业基本情况

县委、县政府按照摸清底数、因户施策、整体谋划、产业带动的思路，开展安置搬迁群众的就业扶持工作，一是巩固原有农业产业，建生产路、留生产房、建合作社，让搬迁户轮流回原居住地从事生产经营，巩固传统种养殖业，稳定收入。二是培育新产业，就近建设了5个现代农业园区、新建口罩厂1个、在建服装厂1个、彝绣工坊4个，让更多群众就近务工。三是在各社区成立就业创业服务站，专门从事外出务工输出工作，解决一批有劳动力、有意愿外出务工搬迁户的就业问题。

沐恩邸社区有劳动力的家庭共有1230户，劳动力人口有2792人。截至2021年6月，务工主要形式为外出务工、就地就近就业、自主创业和居家灵活就业等，就业人数为2715人（动态数字）。政府还设置公益性岗位，对特殊困难又无劳动力的家庭，实行政策兜底保障。截至2021年5月，社区低保兜底621户、2231人，包括农村特困人员106人、残疾144人、高龄老人31人、特殊困难儿童40人、孤儿23人。

2.社区养老基本情况

社区养老基本为“居家养老+日间照料”模式，按照“资源整合、共建共用”的原则，建成社区党群服务中心。平均每天有30个左右老人在中心活动。另外，社区还推出了“一元午餐”项目，可容纳100名老人就餐，目前已有20多名老人参加了该项目。

3.社区教育及文化建设情况

社区开展了丰富的文化活动，县文旅局、县妇联、团县委到社区开展了文体娱乐、妇幼保健、志愿服务等多项活动。2021年在社区内开展了安全教育活动、禁毒防艾宣传教育活动、科学技术培训活动等30余场次。日间照料中心、农家书屋、党员之家也在发挥作用，实现社区多元化文化服务。

4.社区环境卫生情况

社区绿化覆盖率达到95%，人居环境优美，社区总设有180个垃圾箱，垃圾清运箱10个，社区保洁员定时清运垃圾。社区是依山而建，污水由排污水管道收集到社区内的3个化粪池内进行处理后再排放。

（四）社区治理主体及治理模式

1.社区治理主体

社区治理模式主要为“党组织+政府+自治+公益岗位+社会服务”的模式，治理的主体主要包括党组织、镇政府、社区居民委员会和招募招聘的公益岗位以及志愿者。

社区党总支下设2个党支部，下设6个党小组；县政府从乡镇抽调6人，社区招聘干部4人组成沐恩邸社区干部队伍。招录辅警21名；社区在镇政府的领导下选举居民委员会，6个居民小组；社区从居民中选出50名妇女执委，参与社区日常督导工作；设立60名楼栋长帮助居民解决日常生活中存在的问题；20名巡逻员监督和帮助移风易俗；招录专职社工4名，防返贫监测员3名，就业增收员2名。

2.社区治理基本模式

（1）“1357”工作模式

“1357”工作模式即：党建“一个”核心，确保社区在党的领导下实施治理；自治、法制、德治“三治”融合，构建和谐社区治理体系，让群众接受规范的治理；落实民生项目：就业、医疗、教育、特困人群关爱救助等“五项”保障，确保搬迁群众持续稳定生活发展，让群众放心；开展智能、持续、稳定、贴心等“七化”服务，让群众暖心。

（2）“3579”工作模式

陈规陋习也是集中安置点治理的难点，为此，昭觉县发起了“3579”脱贫攻坚工作模式，通过多项因地制宜的具体措施，从机制制度保障到最后民生生活改善，环环相扣、步步推进，帮助居民刷新思想观念，改变不良行为习惯，实现真正的思想行为和习惯的脱贫。

三、沐恩邸社区治理中存在的问题

沐恩邸社区在治理上有不少经验可循，开创了彝区基层治理工作新格局。但是，脱贫是一场长期的攻坚战，面对大量的村民住进安置点变成居民，在综合治理、思想观念上、生活习惯上、就业、医疗、养老、保障上都存在治理的困难和治理的空白点，亟待加强、完善和落实。

（一）社区缺乏促进内生动力的多元化管理体系

社区治理体系是一个系统工程。目前，社区的居民对党和政府特别依赖，缺乏接受物业管理和居民自治的思维理念，参与社区自治的认知和参与度都不够；社区管理多数是非专业的管理人员和社区兼职的居民以及志愿者，缺乏专业的管理知识和经验，志愿者队伍力量薄弱；利用互联网进行智慧化管理的具体操作能力也还欠缺。

（二）村民变居民的观念转变力度不够

社区居民从村民转变而来，搬进安置点新居后居住条件得到非常大的改善，但是很多村民不习惯接受新的生活方式，在观念上还停留在过去散居的思维层面，缺乏城镇居住公共意识，卫生习惯较差，不会使用家电等设施，出现了一些不和谐的现象。虽然社区治理不断宣传教育、规范、帮助和监督，但是要在短时间内改变思维习惯和生活习惯非常困难[2]。

（三）社区养老服务不全面

沐恩邸社区2792名劳动人口中有60%在外打工，家里留下的多数是老小和病弱，所以社区对老年人的照料尤其重要，社区养老的设施就是党群服务中心和日间照料中心，专业服务人员仅两名社工，医疗设备也只有一间卫生室，仅3名医务人员，对于一个常住人口将近5000人的大社区，设施和专业人员都远远不够，智慧养老、社会机构养老等养老模式也还没有进入社区。

（四）社区的就业帮扶服务不到位

社区总人口6258人，统计的劳动人口为2792人，除去适龄儿童1060人和特殊困难约200人之外，还有近2000人是没有统计在就业范围内的；其中除去老人和婴幼儿，也还有近千人是无业或者待业的，在已经统计的就业人员中，多数都是从事建筑、制造、电力光缆线路安装、保安、餐饮服务、打零工等工作，就业质量不高，技术创新类型和中高收入者较少，居民依靠自身力量寻找就业路径较多，政府对口的联络帮扶力度不够。

社区周边的企业规模较小，合作社发育还处于雏形，新产业较少而且竞争力不强，产品销路较窄；迁出地原有土地耕种和流转力度不够，土地撂荒现象较严重，安置地又无地可种。

四、加强沐恩邸社区管理，打造彝区典范搬迁新社区

（一）加强社区管理体系建设，提升社区内生治理能力

一是完善社区多元治理体系。充分发挥沐恩邸社区党组织的领导核心作用，加强社区群众自治组织建设，广泛动员社会力量参与社区治理，积极引导和广泛动员各类社会组织和个人深度参与社区治理。同时提升沐恩邸社区智慧治理限度，依托“互联网+政务服务”工程，鼓励社区服务机构、市场主体、社会力量深度整合，提高易地扶贫搬迁安置区治理现代化水平[3]。

二是搞好治理人员的配备和专业化提升工作。积极采取向社会公开招聘、竞争上岗等方式把熟悉迁出地实际情况，有能力、有影响的人员纳入社区工作者队伍，采用“线上线下+外培内培”结合的方式，邀请专业人员、技术能手、行业专家等对社区工作者进行培训，提高社区工作者能力和水平。

三是加强社区物业管理服务，提升物业管理水平。加强对居民接受专业物业管理的宣传引导。采取选聘物业服务企业实行专业化物业管理或者由社区居委会托管以及实行业主自管等方式来实施物业管理。确定物业管理的内容和服务标准，重点做好日常保洁、安全秩序维护、车辆停放等工作，提升物业服务水平。严格落实物业服务相关机构和人员服务质量主体责任，对物业管理服务制定明确标准进行监控，鼓励运用物联网、云计算、大数据、人工智能等技术，提升物业管理服务质量和水平[4]。

（二）培养社区居民共同体意识，从思想上锻造致富内生力

一是总结和提炼社区共同体意识，形成易于接受、易于传递的形式，例如制定社区公约、居民公约等，用人民群众喜闻乐见的彝区民族社区形象标识、社区宣传语等来宣传，在社区建设中处处体现社区共同体意识，让群众自然接受、认同并自觉维护社区共同体意识，激励社区居民形成积极向上的良好风气。

二是要通过开展文化活动、文化讲堂、社区文化广场等平台开展居民道德、家庭伦理、社区意识培养等活动，将社区共同体意识内核与社区发展和人民生活实现有机融合，让全体社区居民认同和遵守。

（三）加强社区养老服务

一是进一步放开养老服务市场。通过营造公平竞争环境，降低准入门槛，提供优惠政策等方式，积极引导各类社会力量进入社区参与养老服务，充分激活沐恩邸社区所在地养老市场各类主体活力，积极扶持便利化、个性化、专业化的居家养老服务，并采取优惠政策帮助和扶持社区养老服务机构持续发展[5]。

二是创新养老服务模式，实施“互联网+养老服务+行业”行动。在信息技术基础上推出个性化、定制化的养老服务，为老年人提供生活照料、医疗护理、助餐助行、紧急救援、心里慰藉等服务。推进社区综合服务信息平台与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接，提升养老服务信息化水平，切实服务于现代化养老需求。

三是加强对养老机构运营、设施和服务的监管。确保养老设施完善、养老机构和养老服务规范化运营，结合科学合理的评估制度，确保符合社区老年人的服务需求[6]。

（四）加强社区就业服务

一是建立健全社区就业帮扶长效机制。依托县域经济发展项目建设和乡村产业发展，大力发展周边优势特色产业，增加就近就业岗位。在安置区实施的投资项目、以工代赈项目、公共管理服务项目及各类基础设施建设领域积极推广优先吸纳社区劳动力参与工程建设以及后期维护保养。

二是做好就业培训。面向社区搬迁群众分类开展通识教育培训、工作预备培训、岗位能力培训、定向定岗培训、以工代训等，以精准培训帮助搬迁群众尽快适应工作和生活，力保群众就业能力有所提升，并对帮扶效果进行实时检测和评估。

三是拓宽灵活就业发展渠道。不断优化创业环境，加大对初创实体的政策支持力度，提升初创企业持续发展能力；鼓励劳动者创办投资小、见效快、易转型、风险小的小规模经济实体；引进企业，建立手工、简单加工等技术含量不高的扶贫车间，以解决部分居民无法外出务工的难题；充分利用新产业、新业态发展支撑灵活就业，逐步引导社区具有移动互联网运用能力的居民掌握和运用移动互联网就业形式，实现灵活就业[7]。

（五）大力发展特色产业，提升经济发展水平

一是大力发展特色旅游。结合昭觉县自然资源、昭觉县“彝族文化走廊”资源，“彝族服饰之乡”等特色资源，充分挖掘和打造红色旅游，昭觉县自然风光旅游、配套彝家民俗、实景展示彝族婚丧嫁娶和农业生产方式等特色文化旅游、大型特色文创表演、沉浸式体验游等文旅结合的系列特色旅游精品项目，优化旅游配套设施和服务品质，提升旅游体验感和收获感，打造旅游品牌，促进凉山昭觉特色旅游产业发展，带动社区经济可持续发展。

二是高质量发展特色产业。结合现有彝绣工坊、特色农业等特色产业，充分挖掘本地花椒、苹果、核桃、中药材等特色产品，形成产业规模，结合市场需求和发展趋势对产品进行优化升级，利用互联网技术、直接对接市场等方式打通产销壁垒，提升宣传效率，多渠道拓展销售市场，确保产品销量，促进特色产业发展带动地域经济发展。

五、结语

凉山彝族自治州彝区人民在党的扶贫安置政策实施中，改变了千年的山区散居贫困生活习惯，住进了宽敞、明亮、干净整洁的集中安置点现代新居，人民生活发生了巨大的历史性进步，同时也给党和政府出了一道检验执政能力的考试题，易地搬迁、集中安置后，人民如何才能生活得更好，更富裕、更稳定、更幸福？为了答好这道历史的难题，党和政府上下左右协调联动，打好基层安置点社区基层治理之仗，这必然成为我国民族地区乡村振兴的重要环节。沐恩邸社区在党的关爱下，正以崭新的面貌彰显乡村发展的强劲实力，加强治理更能让社区焕发出蓬勃发展的生命力，成为凉山州、四川省乃至全国乡村振兴的典范管理案例。