郭玉琪

（华东师范大学 教育学系，上海 普陀 200062）

美国建国初期的高等教育主要由各地区教会主导，宗教色彩浓厚。独立战争之后，欧洲启蒙思想不断涌入，自由、民主、平等思想在美国这个新生国家落地生根。社会民众对于世俗化、公立化教育的呼声愈来愈强烈，一些政治家开始筹划建立一所国立大学为国家培养高层次的人才，美国建国初期国会中倡议创办国立大学的呼声很高，也多次出现了这方面的提案，最终还是因为种种原因未能通过。这一失败也使得美国开始思考政府在高等教育中的作用与角色，二者之间的调和还需要更深入的摸索[1]293,同时也深深影响了美国未来高等教育政策的形成与发展，是美国早期高等教育史上的一个重要事件。

一、“国立大学计划”提出的历史条件

（一）政治独立意识觉醒与维护统一

1776 年《独立宣言》的签署标志着美国的诞生，但是这个新生国家仍面临着社会动荡等问题。1786-1787 年由丹尼尔·谢司（Daniel Shays）领导的农民起义在马萨诸塞州轰轰烈烈地上演了，由于经济危机、政府剥削等因素引起的这场起义持续了将近半年的时间[2]3，给当地社会生活带来了不小的冲击，这使得美国逐渐意识到政治体制与国家政策的调整已经迫在眉睫。

为了维护社会的稳定与和谐，美国在1787年召开了由各州议会代表参加的制宪会议，否定了之前的《邦联条款》，制定了1787 年宪法，加强了联邦政府的权力，确立了美国是实行三权分立的共和制国家。戈登·伍德(Gordon S.Wood)认为，“共和政体在现实中是非常易碎的，极易受到不同政治派别与国内形势的影响，其稳定的基础很大程度上依赖于公众人民的美德。”[3]95建国初期的美国缔造者认为，政府的体制需要进一步完善，同时也需要培养社会公民较高的文化素质、良好的行为举止、高尚的道德品质等来更好地融入新国家。与之相对应的教育系统尤其是高等教育系统也需要针对转型时期做出一系列调整，因此在18 世纪后期的讨论中，关于国家教育体系的设想被多次提及，一个构建国立大学的计划跃入人们的视野。

（二）文化独立意识觉醒与留学困扰

早在殖民地时期，北美的高等教育就与英国的联系极其紧密。即使两地相隔较远，许多“富有的美国家庭仍热衷于将他们自己的孩子送往欧洲尤其是英国接受教育”[4]193，这种留学热潮到了美国独立之后，伴随着教育文化独立意识的觉醒，受到越来越多的质疑。1778 年，来自费城学院的毕业生戴维·拉姆齐（David Ramsay）在南卡罗来纳州查尔斯顿市议会发表演说，他认为教育知识进步与人民的爱国热情、国家发展是一致的，美国不仅要国家政治独立，还要追求文化意识独立[5]221-229，这篇演说后来被《宾夕法尼亚公报》（Pennsylvania Gazette）所发表。1785 年，佐治亚州在佐治亚大学章程的序言中指出，教育的目的乃是“鼓励和支持宗教与道德原则，让社会对年轻人进行早期的塑造，同时通过教育培养他们对美德和秩序的热爱”,但是留学国外是达不到这些目的的,教育年轻人乃是“我们自己的最重要的职责和义务”[6]364。2 月7 日,佐治亚州议会又通过法案，要对留学海外的年轻人采取惩罚措施:“在该法案通过以后,任何16 岁以下的年轻人如果前往国外接受教育达到三年的，在他回到本州之后将会在三年内被视为外国人，没有资格担任议员、行政人员或担任任何公共和军事职务。”以此类推，在国外留学多长时间，就会被取消这些资格多长时间，留学海外的人将会被视为外国人并受到剥夺公民权的严重处罚[6]378。除此之外，一些上层精英与政治家也开始思考留学与文化独立问题，托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）认为：“去欧洲留学会使得美国人的价值观、政治思想受到冲击，不利于美国公民的整体培养。”[7]189于是在留学困扰与文化独立意识的影响下，美国人开始关注教育领域的问题，比较明显的是这一时期的国立大学计划与美国东部的早期州立大学的建立。

二、“建国一代”对“国立大学计划”的推进

（一）首次发声：本杰明·拉什

1787 年1 月，《独立宣言》的签署人本杰明·拉什博士在《美国博物馆》杂志上发表《告众国人民书》（Letter to the People），首次提出为塑造合格的公民而创办一所“联邦大学（国立大学计划的前身）”（federal university），这所大学隶属于共和政府[8]202,从性质上属于公立化、世俗化大学，这被认为是美国国立大学理念的首次提出。虽然体系并不完善，但是有其重要的政治意义。之后在1788 年11 月，拉什又发表《联邦大学计划》(plan for a Federal University)，系统地论述这一理念，从办学目的、方式、授课内容、薪资制度、学位授予六方面详细地进行了规划[9]442-443，在他的这篇文章中，联邦大学凌驾于现有的所有学院之上，完全就是国家公务员的培养基地，彰显出浓厚的国家主义和精英主义色彩。拉什作为一名联邦主义者，他有关教育的文章不仅仅是其对高等教育变革的一种憧憬，更重要的是对于新宪法反对者们的一种回应，换句话说，拉什是在用“教育”观点来表达其政治观点。

本杰明·拉什提出的建议与设想，受到乔治·华盛顿、詹姆斯·麦迪逊等人的支持与追随。在此之后，陆续有人倡议这一想法与理念。

（二）持续努力：乔治·华盛顿

华盛顿受到本杰明·拉什的影响， 在1790年对国会的第一份国情咨文中首次提到这一理念：“在任何国家科学文化知识的获得是社会稳定的基础……资助现有的学院并创办国立大学，能否加快这一目标的实现，必须要由立法机关谨慎考虑。”[7]638-639但是参议院对于总统提出的建立国立大学这一话题避而不谈。当时的州政府曾尝试将殖民地时期的教会大学转换为州立大学，例如威廉玛丽学院的公立化改革等，但是都失败了，使得当时政府对于干预高等教育的措施变得十分谨慎。华盛顿没有得到自己满意的答复，之后便没有提及国立大学这一计划。

直到任期的最后几年，乔治·华盛顿决定再次为这一计划做出尝试。1795 年，华盛顿系统完整地阐述了国立大学的创办理念与理由，同时将50 股波托马克河航运公司的股票预留给这所大学。1796 年在辞去总统一职之后，仍不忘国立大学计划，频繁致信亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）谈及此事，足见华盛顿对此事的重视程度。在汉密尔顿的建议下，华盛顿最后一次向参众两院发表国情咨文时，以总统身份提及了国立大学的初衷与目的，他说：“能有什么事情比将先进的科学知识传递给美国这个新生国家未来的人民更重要的呢？”[7]810而众议院只是肯定了高等教育的发展有助于国家进步与繁荣，对于建立国立大学一事未作出回应。

（三）发展高潮：詹姆斯·麦迪逊

在1787 年的制宪会议中，詹姆斯·麦迪逊和来自南卡罗纳州的查尔斯·平克尼（Charles Pinckney）大力主张国会拥有建立国立大学的权力并要求写入宪法。为此查尔斯·平克尼上交了一份宪法草稿，这是第一次试图将国立大学写入宪法，但是并没有受到重视[10]735。之后在制宪会议临近结束时，麦迪逊坚持要在宪法的“国会权力”中加上创办无宗教色彩国立大学的权力，这一提议以四票赞成，六票反对，一票放弃而没有进入宪法[11]1577,这也成为之后创办国立大学道路中的一个不可逾越的合宪性障碍。

1796 年12 月，麦迪逊向国会提交了一份备忘录，重申了建立国立大学的可能性与意义。众议院组成了以麦迪逊为首的三人委员会来讨论分析，麦迪逊特地避开是否要建立国立大学这一问题，直接分析如何利用华盛顿总统留下的股份来创办并管理国立大学。分析的记录交给众议员来进行讨论，于是在1796 年12 月26—27 日，国会针对在联邦政府创办国立大学这一问题展开了为期两天的激烈辩论。在辩论中支持这一计划的除了麦迪逊之外，还有来自南卡罗来纳州、佐治亚州、马里兰州的部分议员；反对的一方主要是来自弗吉尼亚州、马萨诸塞州、新泽西州、纽约州、宾夕法尼亚州的部分议员。两方分别阐述了自己的理由与意见，根据国会的辩论记录来看，国会关于国立大学的辩论更多地集中在提案的智慧或可取性上，而不是狭义上的合宪性问题。反方针对于国立大学拟定的地理位置、高等教育的均衡发展以及联邦政府权力的集中等角度有力地抨击了国立大学的赞成者，而以麦迪逊为首的支持者却未对此做出准确的回应，最后部分支持者态度转变为推迟这一提议，众议员们也以37 票对36票赞同推迟这一提议[12]1711。之后这一推迟遥遥无期，这方面的辩论未曾再提及。

后来麦迪逊于1809 年继任美国总统，先后三次向国会倡议创办国立大学，首次是在1810年12 月，他提议：“在哥伦比亚建立一所由国家财政支持的教育机构，这样可以启蒙人们的思想，培养爱国主义精神。”[13]13-14国会针对此提议进行讨论，认为国立大学创办资金的来源问题会涉及到合宪性问题，否定了这一提议。之后在1815年12月，麦迪逊再次在国情咨文中呼吁此事，参议员要求其拿出国立大学实施的具体计划与策略，而麦迪逊未能及时回应，导致其呼吁不了了之。最后一次是在1816 年12 月，在麦迪逊影响下，众议院做了国立大学计划的一篇报告，报告认为创办大学的主要原因大致有五方面，第一国家财政充足；第二没有太多反对声音；第三科学文化知识的重要性；第四有利于提高美国的政治文化；第五有利于国家未来的和谐发展[14]258-260。虽然麦迪逊以总统之影响力推进国立大学计划的合法性进程，但受到来自多方的阻力，国会对此创办国立大学的提议最终未达成一致意见。

（四）再次提及：乔尔·巴洛

乔尔·巴洛（Joel Barlow）是一位著名的外交官，他早在1800 年就受华盛顿总统的影响，十分赞成国立大学这一计划。在1806 年从法国回来之后就与麦迪逊等人积极参与推动国立大学计划。乔尔·巴洛通过参议院乔治·洛根(George Logan)向参议院提交了一份关于创办国立大学的提案，他在提案中写道：“国会应该支持和推动能够启迪人类心智，同时对国家和平、幸福和繁荣至关重要的科学的发展……在一个推崇民主的国家中，让人民一直活在无知的深渊里是多么可怕的一件事。”[15]271-272参议院针对他的提案成立委员会进行讨论，最终这个提案未能给予通过。乔尔· 巴洛十分不满意这个结果，于同年的8 月和11 月在《国家通讯》（The National Intelligencer）撰写文章，并将自己之前的提案发表出来，之后又推出《国立大学计划书》（Prospectus of a National University），在计划书中他认为自然科学研究和教育教学两大任务应该由国立大学来承担，与华盛顿所不同的是他相较于国立大学的政治功能，他更看重物理、化学、农学、机械学等实用科学，同时主张国立大学中的教师应以美国人为主，学校的校长与董事会由美国总统来任命[16]240-241,但是其计划书并没有受到美国政府及公众的重视。

乔尔·巴洛和他的朋友一直支持这项计划,在他们的不懈努力下,1819 年,位于首都华盛顿的哥伦比亚学院获得了国会的特许状。但在哥伦比亚学院发展为现在的乔治·华盛顿大学之前的很长一段时间,这所学院只是一所规模小,私人捐赠的文理学院,而不是乔尔·巴洛所期待的国家研究生院和研究机构。

（五）尾声与转机：托马斯·杰斐逊

托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）早在1779 年就任弗吉尼亚州州长时就对教育事业十分热衷，撰写了《更进一步推广知识法案》（A Bill for the more General Diffusion of Knowledge）、《关于修改威廉玛丽学院章程的法案》（A Bill for the Amending the Constitution of the College of Willian and Mary）和《关于建立一座公共图书馆的法案》（A Bill for Establishing a Public Library）。他认为政府力量应该全面介入教育事业，教育要摆脱宗教的束缚，要在弗吉尼亚州普及一种全新的教育哲学。在这种思想指引下，设想要将威廉玛丽学院变成公立机构并为社会公众服务，但是他这一完全世俗化、公立化的设想遭到当地宗教势力的强力阻挠，未能真正落实。

在杰斐逊就任总统时，国内形势一片大好，他呼吁国会应该重视教育等公共事业：“现在是时候去考虑建立国立机构，尤其是教育领域中。”与华盛顿、麦迪逊等人所不一样的是，杰斐逊关注到了国立大学的合宪性问题——“宪法未授予合众国，同时也未禁止各州行使的权力，将由各州或人民保留”[17]14-15，在此问题上他说：“建议在各州同意的基础上为宪法增加一条修正案，因为当前所建议的事情未在宪法中列出。”[17]15参议院接受到他的建议之后于1806 年12 月组织委员会来讨论为创办国立大学而修改宪法的建议，但是最终也未能如愿。

到了1808 年，杰斐逊越来越意识到仅仅为了建立一个国立大学而修改宪法是非常艰难的一件事情，考虑到当时国家的财政包括其社会状况，人们其实更加关注于河流与道路等现实问题，因此之后未进行过此方面的提议与呼吁。但是他并没有放弃对公立大学的追求，在其坚持不懈的努力和国防事业的压力下，美国在1802 年3 月16日经过国会法案的授权，在西点建立了一所军事学院(The United States Military Academy at West Point),西点军校的建立是美国高等教育史上的一个重大事件，在某种程度上它实现了美国建国一代关于国立大学的理想，虽然说它是军事性院校而非综合性大学，但是它是由国会建立和资助的教育机构，其性质上与国立大学是大致相同的。因此，“杰斐逊对西点军校的兴趣和支持可以被看作是为国立大学愿景所做的一种尝试与努力……他坚信由国会授权的专业化教育机构是可以与私立、州立教育机构并存的。”[18]120-121虽然国立大学最终未能真正创办起来，但是在其探索过程中，美国联邦政府找到了干预高等教育的路径并创办了西点军校，尽管西点军校有违宪法，但是在国家国防与军事安全面前，诸多反对势力都做出了妥协。

之后在詹姆斯·门罗（James Monroe）总统和约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams）总统任职时期时也有过建立国立大学的提议，但是当时由于第一所州立大学（弗吉尼亚大学）的艰辛创办和达特茅斯学院案的发生使得人们意识到政府与高校之间权力的微妙性以及二者之间关系的张力，所以国会对于创办国立大学的态度整体是谨慎而又消极的。

针对于国立大学计划的推行，美国建国一代之间一直都是相互影响，互相支持的，一任又一任总统或社会上层精英都期待能够建立国立大学，这在某种程度上反映他们想在新国家加强联邦政府权力的希冀。从政治背景来考虑，是维护政权稳定、社会和谐的保障，正是新国家新政府的建立，促使培养符合这种新体制下的社会公民成为美国建国一代的教育共识。但是这一理想最终还是未能实现。

三、美国国立大学计划未落实的原因

（一）合宪性问题与财政困难

1787 年的制宪会议中，关于国会是否拥有建立国立大学的权力这一问题曾被多次提及。虽然有詹姆斯·麦迪逊和查尔斯·平克尼等多人的努力，也未能将此写入宪法，其主要原因是当时国会的关注领域是以加强国家统一，维护政治和平为主，高等教育并不在其讨论重点之内，议员们并不关注这一问题；其次大多数人认为“已有国会职能中包括了建立国立大学的权力，无需另列条款”[19]28,这也使得之后在国立大学的尝试与创办过程中一直面临着合宪性问题，并成为反对者进行辩论的最佳理由。后来即使是杰斐逊意识到这个问题，想要为此修改宪法，但为时过晚。

在此之后的很长一段时间，国立大学的合宪性问题一直未得到解决。直到美国南北战争之后，欧美教育之间的差距使得美国开始重视教育问题。这一计划在全国教师（教育）学会与国会中被数次提及，其中芝加哥大学教授埃德蒙·J·詹姆斯（Edmund J. James）提交了《国立大学的合宪性》（Constitutionality of National Universities）这一报告，首次从历史与法律角度对国立大学的合宪性问题进行论述，报告认为：“宪法规定：国会有权规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利。”[20]90-100国立大学很明显属于公共福利的范围内，所以国立大学是符合宪法要求的。其次埃德蒙·J·詹姆斯认为在1787年制宪会议中大多数人都默许了国会权力中已经包含了建立国立大学，只是无需单列出来。最后在1796 年国会中关于建立国立大学的辩论中，辩论的焦点更多集中在提案的智慧或可取性上，而不是狭义上的合宪性问题[20]90-100。“合宪性问题”在某种程度上只是被反对者当作“挡箭牌”。这份姗姗来迟的报告错过了最佳时期，使得年轻的美利坚合众国与国立大学失之交臂。

从现实角度出发，建立国立大学这一计划得不到当时多数人的认可，吸引不了资金。国会也没有通过这一计划，缺乏联邦政府财力的支持，剩下的只有华盛顿总统捐赠的股票，但是这支股票也在1828 年波托马克河航运公司的倒闭之后，急速贬值。最终国立大学的建立因缺乏财政来源而成为空想。

（二）宗教集团与学院代表的不支持

受殖民地时期历史社会的影响，美国建国初期的学院是宗教化、私人化的教育机构，而国立大学从性质上来说，是世俗化的、公立化的教育机构，国立大学的创办势必会遭受到宗教集团与学院代表的反对，宗教集团认为，“一旦一所非宗教的大学创办，我们的安全如何保障？散播这些不正确观点会给我们国家的稳定带来一定的危机与影响”[21]228-229，而像哈佛大学、耶鲁学院、威廉玛丽学院的代表们站在私立化的立场上也反对国立大学的建立。

从这个角度出发，国立大学问题的背后其实是宗教与政治之间的复杂关系，乔治·托马斯（George Thomas）在《国立大学的创始人和理念：美国理念的构成》（The founders and the idea of a national university: constituting the American mind）一书中认为美国建国一代试图创办国立大学是为了“节制（或削弱）宗教信仰”，以使其与世俗自由主义和解，建立国立大学的最终目的是在当前重大的社会政治变革中发挥作用。[22]但是历史证明这一措施是有些激进与鲁莽的。

（三）州权主义与府学关系的复杂性

法国著名思想家阿历克西·德·托克维尔（Alexis de Tocqueville）在《论美国的民主》一书中认为，美国是在“乡镇自治”的基础之上，伴随着其优越的地理、政治、文化环境而形成的联邦制国家[23]78,所以美国这种自下而上的形成过程导致当时州权主义盛行，尤其是在建国初期，各州的权力相对较大，联邦政府的权力相对较小，在某种意义上，美国史也可以被看作是联邦政府与州政府争夺权力的历史。即使是在1787 年宪法制定之后，这种情况也没有改变。因此站在州政府的角度考虑，国立大学的创办在某种程度上代表着联邦政府权力的扩大，这是州政府所不愿意看到的，和当时社会中的州权主义相违背。

其次在各州内部，州政府与高等教育的关系也处于非常紧张的状态，很多学院在美国独立之后处于一种公私性质模糊的状态，政府想要对其进行公立化改革，但是最终都失败了。例如费城学院，从1779 年到1791 年，在宾夕法尼亚州政府对其强势干预下，其学校性质在公立与私立之间徘徊了很久，最后决定仍是一所私立大学，这也导致了“州政府推进本州高等教育事业责任观念意识的减弱，不再关注于大学董事会对于财政资助的呼吁了”[24]288-289，还有比较著名的达特茅斯学院案，新罕布什尔州的州长威廉·普卢默（William Plumer）对联邦政府法院的裁决表示不满：“当学院的管理者们向公众或者议会申请资助时，他们就把学院说成时一个公共机构，但是当州议会为了更好地管理和发展而为他们颁布法律时，学院又被说成是一个私立机构而免于所有议会立法的干涉。”[25]这也反映出大学自治与政府干预二者之间关系的张力。当时国会中的议员大多都是大学董事会的成员，切身理解州政府干预高等教育的艰难，更何况建立一所国立大学，让所有州政府和所有的学院都承认其合法性，况且也没有之前的经验能够借鉴，所以持反对意见的人很多。

四、美国国立大学计划的实际效用

正如历史学家戴维·罗宾逊（David Robson）所说，美国州立大学由于社会、政治、文化的多样性而成为激进、鲁莽的政策。在这样的背景下，美国国立大学的建设更可谓是难上加难。国立大学承载着人们对于美好社会与知识的向往与渴望，尽管美国国立大学的计划没有成功实现，但是美国建国一代为国立大学所做出的努力并没有白费。国立大学计划的失败在一定程度上也促进了美国高等教育的发展。

（一）促进了高等教育课程内容的变革

美国建国初期的政治家们关于国立大学计划的设想很多都是围绕课程方向与内容方面的改革，例如华盛顿认为当时宗教神学色彩浓厚的教会学校并不符合新国家培养公民的要求，主张课程内容安排应该是科学化的、实用化的；拉什在他的《联邦大学计划》(plan for a Federal University)中明确提到，国立大学的主要授课内容应包括农工商业的理论和实践以及有助于农工商业发展的自然哲学、自然史、数学、化学等[26]442-443。这些建议影响了当时美国高等教育课程方面的变革，当时的很多学校按照国立大学理念来变革高校教育事业，增加了实用科学的课程，加快了教育世俗化发展。

(二)激发了美国各州创办州立大学的积极性

创建国家大学的失败意味着在国家层面上不可能建立公立性质的大学,而美国宪法规定教育权归各州所有,这使美国人意识到,政府如果想拥有自己的高等教育机构,只能在州的层面上实现,而不可能在联邦的层面上运行,这为州立大学的建立提供了思想上的准备。

托马斯·杰斐逊在威廉玛丽学院公立化改革失败中汲取经验，终于在1818 年得到州政府的特许状，创办了美国历史上第一所公立大学（弗吉尼亚大学）。弗吉尼亚大学的课程是广博而科学的，其教学目标是世俗的而且宗教的。从某种程度上来说，弗吉尼亚大学是杰斐逊实现政治理想的途径，是本杰明·拉什笔下的“共和国的机器”。在此之前，美国早期创办的大学多少都会含有宗教性和私立性的因素，无论是联邦政府还是州政府都对完全公立化的大学持有怀疑的态度，而弗吉尼亚大学的建立意味着在新国家中州政府与高等教育之间可以保持着相对密切的联系。弗吉尼亚大学所建立的由州政府任命相关职员管理大学的治理模式，成为州立大学的治理模式标杆。之后的一段时间里，美国27 个州中有25 个州陆续成立州立大学[27]48，从而使美国高等教育形成了以州为主导的教育系统。

（三）影响了美国联邦政府干预高等教育的方式

国立大学计划的失败使得美国国家教育体系这一设想化为泡影，这在一定程度上影响了美国联邦政府干预高等教育的模式，划分了联邦政府与高校之间的权力界线。联邦政府受此失败影响更多的还是通过立法、资助、市场机制等方法间接管理高校教育事业的发展，例如联邦政府更多的还是延续《1787 年西北土地法令》（Northwest Land Act of 1787）中的赠地模式来资助高校教育事业，大力发展西部教育事业。直到1862 年国会通过的《莫里尔法案》（Morrill Act），才开启了美国联邦政府资助高等教育的崭新时代，促进了当时公立学校的发展，使得为社会服务成为大学的第三大职能。

虽然国立大学的初衷是美好的，但是部分学者为其失败感到庆幸，正如美国著名高等教育教育专家马丁·特罗（Martin Trow）所说，“国立大学作为一所卓越的大学，它的创办会直接或间接地对每一所学院产生影响，它将会为学士学位、为学院教师的资格、为学院的招生甚至是国家的学术标准等确立一个标杆。在某种程度上会约束美国研究型大学的多元发展。”[28]5-22所以说国立大学计划的失败为之后美国州立大学与私立大学的良性竞争提供了发展空间，避免了美国高校办学模式的趋同化，同时在一定程度上维护了高等教育多元化、整体化、均衡化发展。