柴文砚 付晓娟 丁万星

2017年7月20日，习近平总书记对信访工作作出重要指示：“要遵照执行《条例》，切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”习近平总书记这段讲话强调用法治建设的方式优化信访工作，党的十八届三中全会也明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。要贯彻习近平总书记和十八届三中全会指示精神，就应当从法治思维和法治方式两个方面探索和创新信访处理模式。

一、当前信访领域在法治建设方面存在的不足

(一)部分信访干部的法治意识不强。长期以来，我国是大一统的高度中央集权的国家，缺乏法治的传统和环境。受传统文化和生长环境的影响，很多信访干部习惯于长官意志，法治意识不强，轻视甚至漠视法律，不擅长运用法治思维和法治方式思考和处理问题。甚至有些信访干部认为中国国民素质低，不适合实行法治。还有些人认为法治是资本主义的东西，因此拒绝并抵制法治。随着依法治国的全面深入，这方面的不足势必成为全面推进依法治国的障碍。

(二)部分信访干部在法治建设工作上存在形式主义倾向。我国有近三百部法律，近千部行政法规，部门规章和地方性法规多如牛毛，在立法方面，我国法律的缜密程度并不亚于发达国家。然而在法的实施和执行方面，许多法律规定却被束之高阁。部分信访干部由于知识结构的缺陷，不理解法治。还有部分干部由于实行法治会触犯其个人的切身利益，因而抵触法治。导致我国的法治建设在许多地方停留在口头上、文件上和会议上，法治建设不出门，不接地气，不能在实际工作中起到令行禁止的作用。法治建设的形式主义是信访干部工作作风上的顽疾，在依法治国的全面推进过程中必须予以根除。

(三)部分信访干部缺乏领导法治建设所需要的法治知识储备。与文学、历史知识相比，法治知识的专业性、技术性更强一些，部分信访干部认识不到这一点。他们认为法治就是按照法条去办事，因此办事时翻翻法条就搞定了，这是对法治认识上的一个重大误区。法治代表一种价值观，需要通过系统的学习塑造这种价值观。法治也是实务性极强的技术性工作，需要经验的积累和火候的锤炼。一些信访干部将法治等同于法条，不了解法治领域那些令人高山仰止的巨人和名著，不了解博大精深的法治知识体系。有些信访干部根本不屑于了解法律规定，遑论法的精神。法治相关知识的缺乏严重制约我国法治建设的发展。

(四)部分信访干部从个人的既得利益出发，对服务本位的法治思维方式存在抵触情绪。有些信访干部视权力如生命，把权力当成个人升官发财的工具，他们工作的核心就是如何攫取权力并利用权力使个人利益最大化，这种错误的权力观与法治思维的思维方式是完全抵触的。法治思维的特征是权力的有限性、公开性和程序性，然而一些信访干部认为法治的方式限制了自己的权力，降低了自己手中权力的价值，改变了自己一个人说了算的方式，导致自己的实惠小了，回报少了，因而对法治思维和法治方式产生抵触。

(五)目前的监督机制对部分信访干部的监督力度不够，缺乏对违反法治思维和法治方式的硬约束。近年来，人民群众对干部贪污受贿等腐败行为怨声载道，腐败行为大量存在的原因就是目前我国的监督机制对信访干部的监督力度不够，尤其是对腐败行为的惩罚力度不够。尽管我国在法制监督方面存在党的监督、人大监督、检查监督、行政监督和社会监督等多个层次，但由于监督机构的重叠，因而出现相互推诿的现象。监督机构在组织上、财务上对地方政府存在较大的依赖性，独立性不强，因而难以独立实施及时、有效的监督。责任追究机制也不完善，导致违法行为发生后，难以确定责任人和追究责任的方式。检查监督机制、责任追究机制不完善、惩罚力度不够这种情况导致信访干部对提高法治思维水平没有紧迫性、必须性和主动性。

二、用法律思维思考和处理信访问题的方式

(一)处理信访纠纷必须具有正义感和正义信念。正义是法律的灵魂，正义根植于信赖。接访人员应当具有正义感和正义信念，弘扬正义，使信访人员确信信访机关和信访干部是秉承公正的理念办理案件的。

(二)处理信访纠纷必须遵守程序正义的原则，通过程序把信访问题纳入法治轨道。程序是看得见的正义，是过程中的刚性要求。接访人员首先要谙熟我国《信访条例》规定的程序步骤，其次要有条不紊地指导信访人员按照程序来表达自己的主张，救济自己的权利。程序是外在的，刚性的，违反程序属于信访过程的硬伤，接访人员必须克服重实体、轻程序的习惯。严格遵守程序，既是法律的权威，也是对信访人员的尊重。

(三)用证据去查明和判断事实。谁主张，谁举证。不能用证据证明的事实都是不存在的。学会证据思维是具备法律意识的基本标志。信访人员一般都比较激动，但是接访干部不能激动。要认真地甄别证据，让证据说话，服从证据指向的结果。

三、处理信访问题的具体法治方式

(一)信访机构和信访干部应以信访岗位为阵地，做好普法工作。信访机构应准备信访多发领域法院受理案件条件的宣传资料，准备法律法规数据库，免费提供法律法规的电子资料，把信访窗口变成及时、便捷、高效的普法阵地。有偿提供民商、刑法、行政等部门的单行本以及法律法规汇编，告知信访人员法律方面的查询工具，主数据库包括最高法院的裁判文书网、执行信息公示网、全国企业信用信息公示系统、北大法宝。辅助数据库包括威科先行、法意、诉讼无忧、无讼、阿尔法、天眼、企查查、Lexis、Westlow、Heinonline、Openlaw。

(二)对信访案件进行分类，实行诉法分离。将信访案件划分为诉类案件和非诉类案件，对于诉类案件转给司法部门处理，对于非诉类案件对信访人员进行耐心解释说明，归有关机关单位主管的，交主管部门解决处理。

对政法机关依法不能通过司法程序或其他法定救济途径解决的信访事项，以及公安机关、司法行政机关应当按照《信访条例》处理的信访事项，作为信访类事项办理。

(三)按照程序正义的原则，严格执行逐级上访制度。无论是涉法涉诉案件还是信访案件，应当告知当事人要遵循信访的程序，在基层信访机构穷尽所有救济渠道还无法解决时，才能向上一级部门反映问题。基层部门也应坚持群众路线，急群众之所急，想群众之所想，尽量在基层化解矛盾。

(四)重大问题要召开专家听证会，借助“外脑”解决问题。很多当事人不信任信访机构，认为他们偏袒机关事业单位或者人员。或者在多年上访无果情况下已经不相信信访干部。在这种情况下，应当延请专家、学者、法官、律师等专业人员，举行听证会，由中立的第三方利用专业知识作出判断。

(五)信访部门应当聘请法律顾问，协助信访部门工作。很多信访问题实质上属于法律问题，处理这些问题应当具有足够的法律知识。法律知识纷繁复杂，目前情况下，信访干部很难对法律知识信手拈来，所以就应当聘请专业律师甚至律师团队，当事人反映的问题属于很专业的法律问题时，例如征地拆迁、不动产确权、物业纠纷、建筑工人讨薪、环境污染纠纷等等，就由专业的律师做出解答。当困扰自己的问题条分缕析，厘定清晰时，当事人自然不会再闹访纠缠。

(六)赋予信访部门督办权、监督权、建议处理权，没有权力就会导致案件空转，导致当事人焦躁和不满。有些案件在信访部门与主管部门之间踢皮球，为防止这种现象，应赋予信访部门督办权，有关部门仍然怠政懒政，信访部门有权建议党委或者上级部门给予处理。

(七)禁止各级各种无关人员插手案件，保证案件公正处理。建立干预案件办理登记备案制度，任何人请托或者干涉案件的处理，都要记录在案，必要时追究违法干预办案的行政责任。如果涉嫌刑事案件，交由刑事案件主管部门处理。

(八)严厉处理越级上访、缠访闹访事件，改变小闹小解决、大闹大解决的现象。越级上访、缠访闹访涉嫌寻衅滋事、妨碍公务、干扰破坏国家机关管理秩序罪，对于这种现象，要讲明政策，否则绳之以法，以正视听。