周若云

（常州大学 史良法学院，江苏 常州 213164）

一、环境行政执法现状分析

（一）环境行政执法主体及权利义务

环境行政主体是在环境事项上的适用主体，是指依法代表国家独立行使环境权，适用环境特定行政行为，因而成为特定环境行政法律关系中的当事人或者主体的组织。

1.各级人民政府。一般性来说，各级人民政府在实施环境治理权的抽象意义上具有两大特点：一是国民政府作为负有环境责任的政府机构，在各级都有宏观权力，可以改善本地区生态环境的质量，在党的十九大中也明确指出要构建以政府为主导的环境治理体系。乡政府是各地人民政府中最低的环境行政执法主体，加之修订后各环境单行法及中央政策文件中对政府的定位，能够推出现阶段以政府为主导的环境治理体系正逐步确立。二是各级人民政府又在特定情况下享有具体的行政职权，此种情况多为不适宜交由环境保护主管部门行使的职权。

2.各级环境保护主管部门。2016年，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的出台实现了执行、监管的分置，将行使监管职能的主体提升至省级环境保护主管部门，市级及以下通过省级派员的方式予以监督，这在强化监管有效性的同时压实了执行的政策落地。2018年《深化党和国家机构改革方案》实现了对生态环境部的整合，宋鹤立认为此举实现了生态环境部的5个“打通”，即地上和地下、岸上和水里、陆地和海里、城市和农村、大气污染防治与应对气候变化，结合生态环境部的“三定”，对长期存在的九龙治水现象予以处理和改善。在同年《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》中，将环境保护部门、海洋部门、国土部门、农业部门、水利部门、林业部门等部门中关于生态环境保护和污染防治执法的权力予以整合，统一交由生态环境部门实施。上述部门除不再行使行政处罚、强制外，仍可享有监督管理、生态保护和修复的权力，同时对发现的违法环境行为应及时地告知生态环境部门下属的生态环境保护综合执法队伍，由其立案查处。可以这样认为，现阶段环境保护主管部门有权管辖我国境内绝大多数环境污染案件。

3.其他涉及环境保护的执法主体。受环保体制改革的影响，环境方面大部分行政主管部门统一吸收行政制裁和强制权力，监督管理力量较大，环境部门监管一律接受。另外，部分行政部门仍保留部分职权，该类职权多为实务中基于客观需求而对某个环境问题或领域依法行使行政职权。

4.生态环境保护综合执法主体。依据《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》中的具体设定，我国将环境行政执法权力的具体实施主体缩限至生态环境保护综合执法队伍（简称“执法队伍”），从政治文件的角度看，这是生态环境部的一个部门，本质上应该是行政机关权力和行政机关的一部分下的内在机构。从人员配置上看，过去多个部门召集了参与环境行政法适用的领导机构，组成了目前意义上的执法队伍，即以往的多元管理领导班子转变为现阶段的全员执法队伍，类似于中国城市的全面执法。所以现在我国环境行政执法的具体执行主体应为生态环境部门下属的综合执法队伍，其与过往的区别在于实现了执法资源的整合，提升了执法的效益，降低了滥用职权的可能，并有可能解决当前执法人员不足的问题。

（二）环境行政执法权的内容及行使

环境行政执法权主要包括行政的决策权、行政的许可权、行政的处罚、行政的强制权、行政的监督权等。此外，结合生态环境部的职责划分，环境行政执法主体在上述具体行政职权之外，有权依法行使环境的督察职权，并且针对滥用职权的行为也有具体的惩治规则。这表明，环境行政执法主体依法行使的职权不仅包含对行政相对人，而且包含对行政执法主体。从当前的环境督察状况出发，行政执法主体的监督检查也不失为当下环境行政执法的一项重点任务。这表明，现阶段我国环境行政执法职权的表现形式大致可以分成行政许可权、行政处罚权、行政强制权、监督检查权这四种类型。再从出台的政策文件出发，2016年出台的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》中对执行权与监督权的调整实现了执行、监督的分置。2018年的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》中将生态环境保护综合执法队伍在整合后统一行使的职权设定为污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能，对行政监督管理及其他职权则继续交由原环境行政执法主体行使。相同的是，在《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》中对行政职权的具体梳理范围也以行政处罚、行政强制为主。当然，后期的政策文件往往将行政处罚、强制监管、监督管理、其他权力监督和梳理权等分类，与以往的政策文件或法律标准没有太大区别。

（三）环境行政执法的程序

环境执法行政程序是指环境管理执法的方法、程序和程序，是环境执法机构在行使法律职权和履行职责时必须遵循的环节。我国学者认为环境行政执法程序分成三种形式，包括一般程序和简易程序、完整程序和实际程序、法定程序和自定程序。理想上完整的环境行政执法程序应包含告知、受理、决定、复议、执行等六个环节，但在实践中往往不是完整的，或两步合成一步走。其中，决定是整个行政执法程序的中心环节，其既是对该环境行为总的结果的决定，也是对整个执法活动的总结，表达了行政机关的意志和行政拘束力，也反映了行政机关的执法水平。依据《环境行政处罚办法》中对环境行政执法程序的设定，分为一般程序和简易程序。其一般程序中有立案、调查取证、案件审查、告知和听证、处理决定五个步骤。

二、环境行政执法存在的问题及原因分析

（一）环境行政执法机构职责混乱

目前，我国生态环境法行政管理体制仍存在不完善的重大问题，收集的资料表明是生态环境管理执法的机关责任严重混乱，进而使得我国生态环境执法机关的主体权利与承担责任不明确。我国现行的环境保护法采用环境保护行政主管部门与其他有关部门分级管理相结合的模式。横向上，这种不完善的模式存在多头、垂直执法的严重问题，以及多层次的执法问题。这几年随着污染防治部的成立，根据现行环境管理体制，现代生态环境的问题日益加剧。良好的生态环境体系推动一个责任与范围明确的制度。我国生态环境行政执法管理体制的问题是几个部门的行政责任没有明确的区别，包括生态能力强的部委和对低水平生态环境拥有权力的机构，对生态环境拥有同等权力的机构以及能够提供同等环境的机构之间的关系。

（二）环境行政执法主体多而杂且缺乏系统性

根据现在执行与发布的法律，一些环境执法的机构，如环境保护部、国务院、各级人民政府、政府环境保护部、县级以上地方居民、环境保护部、军队等，都必须在我国积极开展活动。由于执法人数多、制度化程度低，可能存在部门提前换人的情况，严重损害执法机关的权威性，难以实现执法目标。

（三）生态环境行政执法管理体制不健全

关于一些责任的分配与承担，国务院生态环境保护部对全国人民负有责任。环境保护工作理当接受统一的监督管理，而县级以上环境保护服务属于法院管辖范围。各级人民政府在经济发展中发挥着重要作用，维护和执行适用对社会生活有重大影响的环境法的权利。我国地域辽阔，环境复杂，制度需考虑到生态和环境执法的特点，包括多样性和范围性。这一环境执法制度虽然看起来是理想的，但仍然有很多问题。一方面，中国现行法律没有明确区分强有力的环境管理部门和导致权力下放的主管环境保护部门的责任。表面上似乎执法主体都感觉在履行自己的职责，实际上却是我推给你，你推给我这种混乱的局面。另一方面，如果地方的管理权是这样的话，由于中国的生态环境本来就是一个整体，因此很容易造成责任分工不明确、责任恶化的现象。在生态环境保护执法这一门领域范围来看，一些执法事项、行政执法主体以及法律的标准体系比较分散，依然没能够建立起系统又专门的立法，法律法规都着重于资源开发和生态建设，也没有能够提供执法的依据。特别是某些问题只能由国家或地方执法机构在生态环境层面处理。由于生态环境部可以在县一级以更高的权力开展工作，这导致不同层次之间的管理界限不明确，界限模糊不清，导致生态环境行政执法工作难以开展。

（四）生态环境行政执法监督机制不完善

一切与生态环境有关的行政执法活动，都必须受到内外社会监督。从内部监督机制的角度来看，在环境和执法实践中，许多环境侵权行为是由滥用酌处权或负责主体的行政不作为造成的。我国的环境保护要求环境执法机构在发生违法行为时采取行政行动，但大多数行动都是浮于表面的。通过规范地方政府对生态环境法实施的干预，造成没有严格的责任制和较低的劳动成本。因此，在发展生态环境执法过程中，社会群体对环境执法的监督至关重要。

三、完善我国环境行政执法主体的经济政策

（一）经济发展的必然结果与要求

随着科学技术的进步，对自然资源的开发越来越不可避免，这就导致了资源的浪费和排放。如果经济发展要保持稳定增长，就必须长期利用环境和资源。另一方面，当环境遭到破坏时，受损的环境不再能为生产和社会建筑提供健康和稳定的供应，也不能支持环境保护和容易保护，甚至在杜绝危害后果的基础上，资源也不能够有计划地开发利用。因此，注重经济发展，就是要给人们更丰富的生活，如果对他们的生活产生严重影响，就不符合绿色适应的发展路径。

（二）对排污收费制度进行改革

我国国务院要求地方政府加强对生活的污水处理、城市的污水排放等定价标准，以能够达到确保环境监测成本的标准。若发现不收取整治费用的现象，省级财政部必须提供一定数额的经营补贴，会议还为我国各地排污价格制度改革指明了方向，确保本政策实施后，必须按照成本略高或与执行排污价格政策有关的成本原则确定排污价格标准，通过调整当地的废水标准，企业的废水成本能不能低于污染的控制成本问题将得到进一步解决。此外，国家应尽快建立环境保护预算制度，以弥补环境保护资金不足的问题。

（三）加大环保技术方面的投入

制定环境经济政策只是一种手段，其主要的目标是提高中国公民和大型企业的环保意识，促进中国公民和大型企业积极参与环境保护，使企业能够加大对环保技术的投资。减少环境污染的方式应当是提高生产技术和生产技术，因此，政府应加大对环保技术的研究和投资力度，帮助企业提高生产技术水平。

（四）加强与国际组织之间的交流合作

现阶段我国的生态环境经济政策体系已然取得了重大而明显的进步，但与西方的一些发达国家相比还是会有一定差距，一些西方国家的环境经济政策理论体系已经日益完善。所以根据我国的国情，不仅需要积累一定的理论经验，而且还要制定环境经济政策体系。在这之前，我国更应加强与国际组织的交流及紧密合作，吸收一些西方国家最新的环境经济政策手段，进而完善我国现有的环境经济政策体系。

结语

“生态发展促进文明发展，生态衰弱导致文明衰弱。”总的说来，保护生态环境是我们的集体责任和义务。回顾过去十年，生态环境行政执法经济对中国的环境和经济政策进行了研究，它已经得到了很大的发展，为现有的研究提供了有用的参考，同时它也有助于进一步生态环境执法的学习，也为执法经济指出了方向。注重环境治理问题将使可持续发展战略得以实现。环境经济政策方案在现阶段解决环境问题中起着重要作用，因此我国应依靠发达国家的理论经验。生态环境行政执法工作将是长期的，不仅需要理论研究，更重要的是需要付诸实践。当前，我国环境管理的执法正逐步向全面执法演进，各大执法机构、环境管理逐步统一，执法监管部门日益分裂，执法权力、环境管理趋向于模块化和程序化。在这种情况下，我国环境行政法的实施，提高了我国环境治理的有效性，并逐步完善了机构设计，促进了环境法治建设。展望未来，环境经济政策作为生态文明制度建设非常重要的一环，未来的研究还需要进一步深化拓展。