梁凤琴

（贵州大学，贵阳 550025）

一、背景与问题提出

政策科学这一概念由拉斯韦尔等在20世纪提出，作为一门刚发展起来的学科，政策分析在一些西方国家得到了飞快的发展和进步，在多数公共领域的决策过程中都得到了实践的检验。因此，近年来，政策分析师已经逐渐成为一种以决策者为主要对象的单独的社会职业。另外，政策分析师作为一种独立的事业，其就业人数不断增加。不论是在实践角度还是理论角度，政策分析都与特定的社会背景和政治发生联系，从一般意义上说，政策分析师是政策分析的主体[1]。那么什么样的人可以称之为政策分析师？一名合格的政策分析师需要具备什么条件？政策分析学科近年来在我国不断发展，本文通过文献回顾，了解政策分析师的内涵，明确政策分析师的能力素养，尝试归纳总结出成为一名合格政策分析师的基本素养等方面的理论知识，为政策分析的理论研究与实践发展提供一些可供参考的价值。

二、核心概念界定

（一）公共政策与政策分析

1.公共政策。在拉斯韦尔看来，公共政策是一种大型工程计划，它包含成本、目标、工具等内容。美国学者伍德罗·威尔逊在拉斯韦尔大型工程计划的基础上扩大了政策制定的核心要素，并把政策界定为一种立法过程。他认为，公共政策是由政治家或者拥有立法权者所制定的，而由政府机构实施的法律和法规[2]。陈庆云认为，“公共政策的本质不是对全社会的价值分配，而是一种相关利益的分配。”[3]总体而言，对公共政策的定义由计划到法律法规再到利益分配，是一个由模糊到具体的过程。

2.政策分析。要了解政策分析师首先要了解政策分析，政策分析是理解政策分析师的逻辑起点。政策分析在一般情况下是以公共政策为研究对象，即所涉及的通常是对公共政策的分析，而不是一般的政策，公共政策与一般政策的区别在于公共政策涉及的是与普通大众在政治、经济、文化等方面有密切关系的政策。郭丹、张博文认为，公共政策分析是对公共政策的参与者为处理各种公共事务和解决各种社会公共问题所选择的决策的本质、问题、作用的探讨[4]。公共政策的分析过程就是把各个政策相互联系、协调起来，不仅仅要遵循科学和法定的程序和方法，更要体现人民的意志、代表人民群众的根本利益。魏陌（Weimer）认为，政策分析是一种以顾客为导向的建议，这些建议与公共政策相关，同时强调一种普遍认可的社会价值[5]。显然，魏陌的定义在很大程度上表现出了西方特殊的政治环境，以顾客为导向。帕顿（Patton）则将政策分析划分为三个领域，即政府各个层级上、个人询问及学术领域[6]。这种分类更符合现代我国政策分析的实际状况，因为我国的政策过程更加强调纵向上的层级划分。严强对于政策分析的定义更全面且符合我国的政治环境背景，他认为，公共政策分析是分析人员以政策题为中心，以政策过程为导向，以民主为站立点，以宣传为目标的一种创造性活动。

（二）政策分析师

1.政策分析师的界定。徐赟指出，政策分析的主要参与人就是政策分析者，它主要包括政策分析的组织机构以及参与政策分析相关的专职人员。一名政策分析师首先是政策的兴趣爱好者和研究者，政策研究者即为按照政策本身特定的理论研究方法、研究模式、研究标准去分析政策的专业人员[7]。在很大程度上，政策分析师也可以称之为沟通专家、协调专家。学者何鉴孜等将冲突解决引入政策分析中，冲突理论的引入，使得政策分析研究有了更多的突破，理论与实践的结合，让政策分析更好地服务于整个社会。

2.政策分析师的角色定位。学者谢明在《公共政策分析导论》一书的译者前言中归纳了关于政策分析师的六种角色：第一种是指对公共政策分析领域有兴趣的高级知识分子，即大学教师；第二种是指属于职业研究人员的思想库和研究机构；第三种是指属于体制内的政府部门及其相关的代理机构；第四种是指对政策的实施和监控提出各种政策主张及建议的压力集团和利益团体；第五种是指一些为政治活动的举办以及确保活动的顺利进行而对相关政策进行分析的组织、团体、机构；第六种是指把政策咨询作为一种自由职业的群体。以上的角色定位不仅说明了政策分析师的含义，同时把政策分析师的工作职责表现出来，相对其他的定义而言，比较全面且符合我国政策分析的政治环境。美国等一些西方国家将实证性的公民参与协商引入到公共政策分析的过程中，使得政策分析师的角色实现了转换，即从“裁判员”到“调解员”。这种理念的加入使得公共政策分析发展有了新的研究视角。

3.政策分析师的职责。从对公共政策分析的内涵可以推测出一名政策分析师主要要对理论取向、社会事实以及个体行为三个问题的相关信息和合适性方面进行论述和证明。政策分析师在对政策进行分析时要尽量保持客观即保持公正的立场和批判开放的态度，在多样化的经验数据的支持下创建自己的政策分析，公正、坦率地认识到对某一问题的不同观点以及分析过程中可能出现的各种客观原因所造成的缺点和不足，并在必要时对政策分析的结果进行敏锐性分析。如果信息数据、理论假设、分析方法和价值观念发生变化，政策分析成果的可信度有多大？这是一个值得思考的重要问题，因此政策分析的责任是，首先，分析的过程应该是基于大量的社会现象和社会事实的，分析的结论应该具有相当大的有效性、可靠性、相关性和现实意义。此外，由于政策分析的结论存在一定的准确性问题，这在很大程度上表现为一种见解和意见，甚至可能涉及政府机构工作的机密性问题。所以，在学者通格看来，一名政策分析者不仅要对委托人负责，也要将社会利益、公民、公民利益的维护作为自己的职业使命和担当。

三、一名政策分析师必备的条件

成为政策分析师，首先必须具备一定的专业知识。一个政客不一定是一个合格的政策分析师。政策分析就是对知识进行解构、重塑以及实践的过程，如果政策分析者没有丰富、全面的理论知识，就不可能对政策进行标准化、科学化、民主化的分析。

（一）一名政策分析师必备的基本素质

有学者从知识、能力、职业伦理三个方面来描述政策分析师。首先，在知识上，一名职业的政策分析师不仅在知识结构上要具备一般人的常识和基础知识，还需要具备与政策分析有关的专业基础知识。其次，在相关能力上，政策分析师不仅要具备一般人的能力、一般科研人员的能力还要具备政策分析的特殊能力，能够及时迅速对各个公共领域的政策进行全面清晰地分析。最后，培养政策分析师的职业伦理。作为一名政策分析师不仅要具备深厚的专业知识而且对于其伦理方面也要追求真实、坚持权利优于善、公共利益优先。

美国公共伦理学家特里库珀认为，政策分析师在进行政策分析时总要面对各种各样的困境，如个人利益与公共利益的冲突，所以，不仅应该改革政策分析师对外部资源（如规则和条例）的控制，还应该要求政策分析师积极主动地抵制不道德行为或机构上级不遵守相关法律法规的行为。道德人格的独立性要求政策分析师有意识地培养对资源的内部控制，例如个人对世界的概念、生活的观点、价值观和信仰，即政策分析的职业道德。

（二）综合使用各种分析方法

政策分析是基于一系列具有评估、规范和描述目标的学科和专业，作为一门跨学科的应用性学科，政策分析不仅借鉴了行为科学（管理科学）和社会学，还借鉴了伦理学、系统分析学和应用数学经济学、法学、哲学、等许多相关学科。因此要成为一名政策分析师，要学会综合使用各种分析方法。在行动采取之前要运用预测和规范的分析方法，行动发生之后则一般用描述和评价的分析方法。美国政治学家邓恩解释了政治分析的根本性质。他认为，作为一种工具应用方式，政策分析师应该使用各种研究方法和政治讨论模型来创建和转换可用于在政治论坛上建立知识和政治思想的政治信息，并最终就解决政治问题的行动提出意见。因此，作为一名合格的政策分析师需要综合运用监测、预测、评价建议的分析方法。对政策问题进行全面而完整的分析，并且提出解决方案，最大化公共利益。

（三）保持有限理性

学者林德布罗姆从有限理性政策理论的角度出发，因为政策分析者也是人，人不是万能的，不能掌握与政策有关的一切信息，作为一名政策分析师，不应该只是分析记录与战略相关的全部信息和价值观念，同时，也应该了解其政策偏好和价值思想。通过在政治环境中的互动、谈判和让步，从而在许多方面取得令人满意的结果。

政策是要在一种渐渐推演的过程中获取，并通过政府部门来实现的，在这个过程中人们难免会受到各种因素的影响[8]，因此，作为一名政策分析师，有必要区分事实与价值，价值偏好不能代替事实的发展，客观而合理的政策不过是一种形态。但是，在政策分析过程中要保持客观的中立性并认识到理论与实践的整合。

（四）政策分析民主化与科学化

多方参与性的政治分析和公共决策已逐渐成为一种热门研究理论。一些研究成果说明，目前，一些西方国家的决策过程已经开始引入更多的新研究人员、知识概念和方法。政策具有社会性，与大众的切身利益密切相关，一名政策分析师应把大众百姓的利益作为公共政策分析的根本目标。公共政策分析民主化是公共政策制定的根本出发点和落脚点。另外，因为公共政策的目标起源于公共政策的科学要求，也就是说，他们专注于政治目标的价值分析和理解价值分析的客观性和科学性，以促进政治目标的民主化和科学化。

（五）培养健全的人格

政策分析牵涉多方利益，要成为一名政策分析师，必须要保持公正、诚实、谦卑、耐心的品格。

1.保持公平性。公平是指维护公共利益与私人利益之间的关系，作为一名政策分析师应对自己的国家利益、社会利益、人民利益负责，并约束规定的标准适用于所有人，与身份地位无关。一名合格的政策分析师必须将个人的利益与集体利益、公共利益结合起来，实现政策分析的公平性。

2.内心诚信。政策分析师在对政策进行分析的过程中，难免会遇到对政策主体不做公开的信息，作为一名政策分析师要诚实地说出自己所知道的信息，在不损害政策主体权益与公共利益的前提下，对政策进行分析，并提出政策建议。

3.决策果断。政策分析师必须要有向当权者说实话、真话的勇气，要敢于坚持自己原则，在做决策的过程中不拖泥带水。

4.保持谦虚。政策分析师需要保持自身的谦虚与和蔼，因为政策分析与对未来的预测有关，所以没有一种分析是完美的。

5.具有持久的耐力。作为一名政策分析师不仅需要坚信对美好社会的信念，同时也需要充分考虑和预测现实生活和社会中可能会出现的各种问题并提出自己的分析见解，即便有时候政治可行性不高，也应该耐心寻找解决问题的可能性，对政策进行完善的分析。

（六）培养对问题的敏锐性

在任何一种情况下，问题发现都是政策分析过程的核心要素。问题发现与构建是政策分析的起点，对其他环节起着至关重要的作用。一名合格的政策分析师不仅要在政策调查的过程中倾听民众意见，而且要善于发现不同群体民众的价值取向和利益需求。问题不会主动清晰地呈现，而需要分析者在不断的分析中发现不同的问题。在提出政策要求后，通过提出政策，经由讨论、对话、听证等过程，确保政策提案符合大众要求和利益。因此作为一名政策分析师，要培养自己对问题的敏锐性。

结语

政策分析师必须与利益相关者进行协调与合作，组织和调和各方利益集团参与者之间的政策辩论、对话和磋商，合作对社会事实的争议性进行特定的研究，且最终基于参与者的共识提出解决问题的见解和意见。

随着我国体制改革工作的推进，为了更好地提高服务效率，服务于人民，政府相关部门以及相关人员应当充分利用政策分析这一研究领域的成果，对相关人员进行专业的培训。通过文本分析，提出想要成为一名政策分析师的必要条件：政策分析师必备的基本素养、综合使用各种分析方法、保持有限理性、政策分析科学化、培养健全的人格、培养对问题的敏锐性。