王晓燕，朱枭镕

（南通大学 经济与管理学院，江苏 南通226001）

党的第十九届四中全会明确指出，要完善公共服务制度，推动基本公共服务均等化、可及性。基本公共卫生服务是政策推行过程中最基础但最重要的内容之一，密切关系到广大人民群众利益。目前，我国仍有大量流动人口很难享受到均等化政策带来的福利，大数据作为科学决策、正确评估、精准预测的重要资源与工具，对流动人口基本公共卫生服务的均等化势必产生重要影响。

一、流动人口基本公共卫生服务均等化存在的问题

（一）流动人口享受的基本公共卫生服务水平不均等

近年我国城市化经济水平显著提高，但流动人口接受的基本公共卫生服务水平还是存在差距。一方面，在有限金额内发挥最大价值、落实更多政策是政府管理部门的一贯追求。与户籍人口相比，流动人口具备流动无序的特点，其信息难以及时准确掌握，成为疾病传染源几率较高，无形中增加了治疗、控制成本[1]，且加之地区对户籍人口的偏袒，故本地户籍人口更易享受到政府提供的高质量服务。另一方面，我国基本公共卫生服务项目资金由中央和地方共同投入，中央资金会着重向偏远困难地区倾斜，在资金比例上，对西部和中部地区分别补助80%和60%，东部地区则会补助10%~50%不等[2]。《财政部 卫生健康委关于提前下达2021年基本公共卫生服务补助资金预算的通知》中，西部、中部以及东部地区获得补助资金分别是2 019 843万元、2 262 440万元、1 147 418万元[3]。资金分配有限，中、东部人口较多，这使得地区发展较为落后的城市，基本公共卫生服务管理水平面临巨大挑战。

（二）流动人口享有基本公共卫生服务项目实施程度不均等

流动人口由于受教育程度、从事职业不同等多因素影响，对卫生服务需求也有着不同诉求。政府及相关部门作为服务提供者，其财力和能力无法做到满足每个人需求，因此只能在总结普遍需求基础上，着重提高重点项目服务水平。流动人口受传统家庭观念影响，对预防接种、孕产妇管理等涉及生命方面的服务项目需求较高，故政府在此方面加大投资，提高服务水平，而在居民健康档案等其他服务项目上，政府投资较少、实施程度低。李烟然等（2017）在四川省流动人口基本公共卫生服务研究中发现，8 000名流动人口中，已经在流入地建立居民健康档案的仅有1 984人，占24.8%[4]。刘涛（2017）在长沙高新区麓谷街道流动人口基本公共卫生服务均等化调查中发现，从整体结果来看，建档率不是很高，有一些人甚至没有听说过，其中已建档占27.52%，不清楚自己是否建档的占了46.72%[5]。

二、大数据对流动人口基本公共卫生服务均等化的积极作用

（一）强化服务的科学性、针对性

流动人口就业多元化和广泛性使得他们对社会卫生服务和科学管理提出了多元化需求。为了能提供既高质量又精准的服务，可以通过对流动人口健康有关的海量数据、互联网实时访问和交易数据进行深度发掘与分析，具体掌握流动人口不同群体间在实际生活中的需求，并科学合理地展开定制服务。同时，人类思维方式也经受了大数据的洗礼，大数据思维方式从整体出发，丢弃了以往常用的分块进行思考的方式，从海量数据中打捞所需数据与之相结合形成一套整体性、较抽象的思维方式来分析问题、解决问题。政府可以运用这种新思维方式，借助大数据平台来获取各式各样全局性数据，从城市整体发展入手制定政策，在加快流动人口公共卫生服务均等化速度的同时还能实现城市资源合理配置，为群众提供多样化、准确化的公共服务和产品。

（二）降低员工的懒散性、消极性

基本公共卫生服务人员薪酬的发放、职位的调整与工作量和绩效考核结果普遍存在脱钩的现象[6]。目前，我国基本公共卫生服务重建设轻考核，绩效考核方式单一，流动人口各部门工作内容和员工属性不同，但在进行绩效考核时采用的指标却是同一套，这极大降低了考核严谨性和科学性。且主持考核的管理人员秉持“老好人”态度，既不愿做出客观评价也不愿指出员工不足，考核结果一样会致使员工丧失工作积极性。大数据的投入使用，能够快速掌握公共服务部门进行服务时的数据与相关专题报告，同时对重点服务项目、服务领域的趋势与发展变化进行全面掌控。在此形势下，所有岗位工作人员的服务水平、服务质量和效率都会不断受到大数据系统的监督、核查，其强大而无所不在的运算与记录管理能力，将对公共服务部门的监督细化到每一个岗位、每一个人，能够达到无处不在、无所不管的程度，从根本上杜绝员工偷奸耍滑、不干实事。

（三）提高决策的科学性、准确性

一个科学合理的决策不仅关系到行政管理的效率，也关系到国家和人民的根本利益，因此必须在了解全面的统计数据和信息之后再进行科学评估和决定。而长期以来，我国政府在决策体制、决策方式和决策执行等方面存在问题，如决策的科学观念有待提高、决策体制不够系统规范、决策执行与监督力度不大等，政府决策长期陷入困境。大数据技术的快速发展，有助于破除传统决策困境，为政府制定社会政策提供科学、有价值的数据支持。大数据能够帮助地方政府将流动人口最新状况与特点等不同维度情况更直观地展现出来，利于政府整体把握并分析群众存在的共同性问题，在此基础上形成对决策对象较为科学和全面的认知，从而实现系统决策。数据是公正、客观的，地方政府充分发挥数据价值，运用大数据决策能够极大降低因人的主观判断所产生的偏差，保证决策的客观性，为政府科学决策提供保障。

三、大数据对流动人口基本公共卫生服务均等化实施的消极影响及成因分析

大数据的使用并非完美无缺，它所带来的作用是喜忧参半的。与上文提及的对流动人口基本公共服务均等化实施所带来的积极影响相对比，大数据在地区发展、资源配备以及共享等方面会对公共卫生服务均等化的推进产生一定的阻碍。

（一）大数据不同发展程度加剧地区发展不平衡

作为一项长期的基础性工作，流动人口的均等化服务在推进实施过程中，其服务水平在部分地区、群体中不仅没有改善，甚至出现恶化倒退现象。经济发达的东南沿海以及长三角、京津冀地区，大数据从数据收集到可视化与应用环节方面技术都较为成熟，各部门能够熟练通过大数据应用不断提升对流动人口的基本公共卫生服务水平，使流动人口更好地享受到流动所在地的各类服务，获得更多公共福利。而发展水平落后的城市，其流动人口公共服务配套的各项设施与制度设计，如生育、医疗、社保等服务本身存在的差异就较为显著，在大数据加持下，差异会越来越大。究其原因是大数据虽可以跨越原本信息与数据之间存在的鸿沟，但同样遭受经济发展水平制约。经济发展水平高的一线、新一线城市等地区在大数据应用上的投入越多，其催生的多重差异也更为显著，这种失衡现象在短期内也并不会因大数据技术的应用得到改善。

（二）算法和数据的偏差导致资源配备不合理

大数据分析是统计与决策工具，政府可以利用算法模拟和数值计算对医疗卫生资源服务相关供需数据进行分析、掌握与挖掘，从而了解供需之间的平衡对比，对未来需求量和资源配置进行合理预测，供决策管理层进行规划参考。发挥积极作用的大数据同时也会因受算法偏差的影响而造成资源浪费。原因是在城市资源分配中，不同的教育背景和成长经历让程序制定者都有着相对独立的价值观，价值观决定了他们不同的利益追求与价值判断，在看待事物上有着深厚的价值偏见，算法承载着设计者的价值，受程序设计者情感、认知水平等主观因素影响无法保持价值中立，最终导致算法出现偏差。而政策决策者不了解其中隐情，只根据算法得出的数据分析进行判断，会使资源得不到合理配置，地区间差异日益增大，政策推行不仅会停滞不前甚至会出现倒退现象。

（三）大数据共享危机阻碍服务均等化发展速度

大数据的生命在于共享，数据之间的关系是交叉、相互联系的，唯有分享才能发挥大数据应有的价值。从流动人口均等化服务涉及领域来看，其所涉及的管理与服务机构的最小单位需要下沉至街道、社区，需要提供的均等化服务横跨就业、医疗、公共卫生、社保等至少7个部门，公共卫生服务作为其中一项，若想取得成功离不开与其他部门的合作。而当下在推进流动人口卫生服务均等化过程中，乡镇卫生院、村卫生室的工作人员会从自身工作角度出发，收集流动人口相关健康信息数据以便更好履行职责，但利益冲突的存在让政府和企业误认为拥有的大数据越多，获取珍贵资源、潜在经济价值的机会就越大。每个部门都渴望获取更多数据但却不愿分享，长此以往导致孤岛现象形成，引发大数据时代的共享危机。

四、强化大数据对流动人口基本公共卫生服务均等化积极影响的建议

（一）深化公共财政体系建设

公共财政对基本公共卫生服务的发展具有不可推卸的责任。不同地区经济发展实力水平无法处于同一高度，但各省市可深化公共财政体系建设，合理分配财政经费，从而达到提高流动人口基本公共卫生服务均等化水平的效果。首先，为杜绝资金浪费现象的产生，基本公共卫生服务所需经费预算需由卫生部门按照流动人口规模、基本公共卫生服务项目等多重指标进行编制预算，最终上报财政审核后拨付资金。其次，大数据技术发展应与流动人口均等化服务齐头并进，成立专项小组并拨付专项资金用于研究技术的提高。最后，一是加大资金监管力度，保证专项资金落实到位，切实维护流动人口公共利益。二是健全财政支出绩效评价制度，通过人民群众的反馈来判断财政支出是否合理，以便后期提高财政资金效率。

（二）提高算法及决策比例透明性

“算法可能会犯错，并带有偏见。大规模运行的复杂算法在技术上的不透明性使它们难以被仔细审查，导致公众对它们如何行使权力和影响力缺乏了解。”[7]为了避免算法偏差的出现，迪亚克帕罗斯、科利斯卡等学者主动出击，在《新媒体的算法透明性》一书中提出算法透明性框架，即“我们将算法的信息公开定义为允许相关方进行监视、检查、批评或干预”[8]，让不同知识背景的主体能够理解与接受算法，这一方法能够让群众在了解算法制定的同时还能进行及时监督，保证算法的公正性。此外，确定大数据算法在决策中所占比例也是不可避免的。当决策者决策时，经由算法得出的大数据处理结果，与实际判断结果有所出入的事时有发生，是选择相信大数据还是依赖于人的主观判断是难以抉择的。故应先商议确定好两者在决策中所占比例并将其郑重写入文件公开发布，不仅可以有效节省时间，也可以获得群众认可。

（三）完善大数据信息共享机制

一方面，要强化信息共享和业务协同机制。各服务部门业务的内在特点决定了政务信息资源需要横向整合、纵向联动，建议以各社区流动人口公共卫生服务综合信息平台为基础汇聚成立大的省级流动人口信息资源共享平台，在此基础上建立跨部门、跨地区的信息共享机制，并对流动人口信息资源采集、收录、共享等操作流程规范以及负责人员权力和职责进行统一明确，制成清单严格遵守。另一方面，要加强信息安全保障机制。信息共享首先离不开法律的保护，相关部门应积极借鉴国内外成功经验，制定符合信息资源开放、利用的法律条款，加快推进信息资源共享相关立法工作的完成。其次，提高部门工作人员信任度和专业业务素质。对内安排大数据专业知识技能培训提高人员业务水准，适当组织联谊促进部门间的交流信任；对外进行优秀人才引进，加强后备储备力量，提高综合服务能力。

结语

流动人口能够平等地享有基本公共卫生服务，不仅事关公共管理服务的公平、正义，更关乎我国经济改革和社会治理现代化的建设。大数据的出现为我们提供了新的思路和途径，在一定程度上为我们解决了不少难题。然而作为新兴事物，人们尚未能彻底把握利用它，面对大数据时不时暴露出来的风险，人们常常手足无措没有办法去化解。故而在大数据的使用过程中一定要保持客观的态度，一方面要努力学习如何熟练发挥其价值，另一方面要防范大数据风险，积极地应对大数据所带来的风险冲击。