王智强,何旺旺

(西安财经大学,陕西 西安 710061)

一、问题的提出

基层治理是社会治理的重心,而社区又是基层治理的重点。社区治理水平和效能的高低关乎党执政的群众基础是否稳固,关乎治国理政的基层运行是否稳健。正所谓基础牢则政权稳,基层治则天下安。习近平总书记指出:“基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’,也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’。”[1]社区治理最为显著的特点就是直接面对居民群众,其工作十分繁琐复杂,城市社区尤为如此。随着城镇化和市场化的深入推进,作为城市基础单元和城市系统基本工作细胞的城市社区,人口结构日趋复杂多变,治理事务日趋多元个性,社区不仅成为居民日常生活、公共服务的基础平台,而且成为社会交往、利益关联的前沿阵地,并逐步演变成社会冲突和矛盾纠纷防范化解的源头阵地。近年来,党和国家持续加强和创新社会治理,推进社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,完善社会矛盾纠纷多元预防、调处化解综合机制,确保社区治理有活力有秩序,切实把矛盾化解在基层,维护好社会稳定。为此,社区建设和社区治理得到大力加强,各地方政府也积极探索社区治理新模式、新机制、新方法,并取得重要进展和成功经验。但是,在此过程中,尤其是面对新冠肺炎疫情冲击,城市社区治理也暴露出诸多短板,如社区治理中“区强社弱”甚至“有区无社”、社区居民之间沟通交流不够、社区共同体意识不强,对社区公共事务和活动参与不足等。究其原委,已有治理模式或机制没有协调处理好作为社区治理核心议题的活力与秩序动态平衡关系,即社区活力不足、互动不够、创造力缺乏。可见,以行政力完全主导的传统社区治理模式已经不适应新时代社区发展现状,必须探索更为科学化、现代化的治理手段和治理机制,破除社区治理困境。党的十九大报告提出,加强社区治理体系建设,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会进一步提出,加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动,建设社会治理共同体。“良性互动”“社会协同”成为当前我国城市社区治理创新目标的关键。走向互动式治理成为国家治理体系创新的新方向[2]。如何实现政府治理与社区治理的良性互动,有效协调城市社区中政府、市场和社会间的关系,最终达到城市社区治理的善治之态?互动式治理在我国社区治理中有无发展的可能性?在实践中遭遇的现实困境有哪些?构建中国城市社区互动式治理的实现路径又在何方?这便是本文理论思考和实践探索的核心议题。鉴于此,本文提出城市社区互动式治理的本土化机制,以“行动者—制度—行动”作为研究的分析框架,对互动式治理的运作机理、现实困境以及实现路径展开探讨。

二、互动式治理:概念界定与运作机理

(一)互动式治理的概念界定

界定“互动式治理”(Interactive Governance)是阐述其基本理论和方法的逻辑起点。从词源学上看,“互”是相互、交替,“动”则是产生变化或作用,“互动”即为“相互作用”和“相互影响”。“互动”引入社会学领域后,逐渐成为社会学研究中的重要概念之一,具体指“社会系统中‘个人—个人’‘群体—群体’‘个人—群体’间,以语言或其他手段交流时产生依赖行为的过程”[3]。对于“互动式治理”概念的界定,国外早期是由参与治理发展而来。2004年荷兰学者爱德兰博较早界定了互动式治理的不同内涵,并称互动式治理为“政府在公共政策过程中让公民、社会组织、企业和其他利益相关者参与进来的一种政策执行方式”[4]。之后,其他学者不断深化和拓展互动式治理的内涵。在国内,臧雷振认为互动式治理超越传统科层机制治理模式,强调部门间的多重参与和沟通互动,是能够提高治理质量与效益的治理形态[5]。李紫娟则将互动式治理界定为“通过一系列思想交流、资源交换与规则交互作用,促进多种利益相关主体间公共目标的实现过程”[6]。彭云等学者从治理范式视角提出:“互动式治理是国家行动者、市场行动者和社会行动者进行多方协作治理新范式。”[7]。本文基于城市社区治理现代化视角,将互动式治理的概念界定为:在新型城镇社区范围内,为实现人民美好生活向往和完善共建共治共享社会治理制度,强调以“民主法治”“责任理性”“合作共治”为理念宗旨,以协调政府治理和社会调节、居民自治为行动路线,促进行动者在社区公共事务和公益事业中良性互动的治理过程。

(二)互动式治理的运作机理

进入21世纪,互动式治理逐渐成为治理理论研究的新范式。在我国,这一研究新范式的分析框架在超越“国家—社会”互动分析范式与“制度—规范”分析范式的基础上,党的十八大提出加强和创新社区治理新范式,政府与社会、市场通过合作、互动与协商共同成为治理主体,形成多元化的网络治理结构[8],发展演化为具有中国特色、符合中国城市社区发展实践的治理新范式。作为加强和创新城市社区治理机制的新方向,互动式治理具有内在的运作逻辑。

1.行动者:互动式治理的主体和核心

按照行动者主体属性,可以将城市社区互动式治理中的行动者界分为国家行动者、社会行动者和市场行动者。

(1)国家行动者。国家行动者主要包括城市社区治理中的党组织与基层政府。首先,基层党组织是城市社区治理的领导核心,也是城市社区多元主体互动共治的核心力量。党的十九大首次提出,街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作和基层社会治理。《中国共产党支部工作条例(试行)》进一步规定:社区党支部,全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作,领导基层社会治理。党的十九届四中全会更是将“党领导城乡基层社会治理”实践上升为国家制度。党领导城市社区治理就是要通过政治领导、组织引领、能力引领、机制引领等方式,把党的领导落实到基层治理中,实现基层党组织建设与基层治理有机衔接,良性互动。其次,基层政府是城市社区治理的主导力量。从法理上讲,基层政府与社区居委会之间只是业务上的指导与被指导关系。但在实际运作中,由于政府掌握着城市社区治理所需的政策、资源、项目等,实际上社区居委会逐渐蜕变为基层政府落实上级政策与下派任务的“一条腿”,社区治理实际上需要依附也必须借助政府力量及其资源开展公共治理和完成公共事务。

(2)社会行动者。社会行动者并不是指“社会上的行动者”,而是指与“国家行动者”相异的、相对应的“非国家行动者”。社会行动者包括社区居委会、业委会和社会组织。首先,社区居委会是社区治理的自治主体。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居组法》)明确规定,居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。社区居委会在社区互动式治理中发挥主体作用,对社区公共事务和公益事业进行民主决策、民主管理和民主监督。其次,社区业委会是社区互动式治理的重要力量。社区业委会是业主选举产生并行使业主共同管理权的自治组织形式。如何组织并为业主提供服务,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)《物业管理条例》对其作出了明确规定。再次,社会组织是社区互动式治理的生力军。随着政治民主化进程的加快以及社会力量的不断增强,非政府组织在社区治理中快速成长,并日益成为一股有生力量。最后,高校、科研院所等机构,也可能基于自身优势,可以对城市社区的互动式治理贡献一己之力。

(3)市场行动者。社区的城镇化或城市化的程度一般都很高,绝大多数生活生产物资都来源于市场采购,所以在互动式治理过程中,必须有市场行动者的参与,使之提供质量过硬、服务贴心的商品,以期满足社区成员的衣食住行等基本生活生产需要。一方面,市场能实现资源的优化配置,只要客观环境有利,市场行动者自动会融入城市社区的发展进程中,通过优胜劣汰实现服务质量的提升;另一方面,市场发展具有自发性、盲目性、滞后性,所以国家行动者应依法对市场行动者的发展进行调控,保护合法,打击非法,并通过行政指导等方式为其健康稳定发展营造良好的客观环境。有学者认为,“行政、市场、社群机制能否在互补嵌入性中相得益彰,是创新政策能否成功的关键。”[2]从内涵来看,“行政”与“国家行动者”相对应,“市场”与“市场行动者”相对应,“社群”与“社会行动者”相对应,该表述适用于互动式治理模式的建构过程,从而有必要促使国家行动者、社会行动者、市场行动者三种主体互补嵌入,形成互动式治理模式。

2.制度:互动式治理的规则与空间

人类社会走向文明的重要标志是制度的产生及不断健全。在社区治理中,制度是规定各种社会组织和工作部门行为模式和办事程序的规则[9]。中国城市社区互动式治理是基于制度空间展开,是社区中多元行动者在制度化框架下和社区特定空间场域内的互动行为。诺斯(Douglass North)提出,正式制度包含法律规则、政治规则、经济规则、契约规则等,具有内在强制性、外在约束力和强大权威性[10],具体表现为法律、政策、规章等成文规范[11]。社区互动式治理过程中,制度指代的是一种规范性规则集合空间,是对行动者及其行动进行规范的一系列法律、政策、具体制度,规范行动者间的互动行为。法治是社区治理现代化的根本保障,依法治理城市社区,必须遵从“硬法之治”或“显性制度”,但更重要的是呼唤和信守“软法之治”或“隐形制度”。具体来讲,城市社区互动式治理中,既要凭借《宪法》《居组法》等一系列法律法规,加强对超越成文法律规定边界的行为进行强制性惩罚,以此培养和强化社区居民对规则的敬畏意识,又要充分发挥基层社区社会生活中普遍存在的大量软法规则的实际效力,如自治章程、乡规民约、居民公约等。

3.行动:互动式治理的内容与实体

行动指城市社区治理中各行动者进行相互作用、互动、协调、交流的行为过程。无论是新的思想、理念,还是新的制度、机制、模式,抑或是新的法律,都必须进行实践,唯有如此,才能检验新事物是否契合实际需要或者是否有助于改善现状。社会行动者和市场行动者,务必依法依规将国家行动者关于互动式治理的决策尽力进行实践,使决策在实践中经受考验,若是可行,则应在总结经验的基础之上进行推广;若是存疑,则应对决策进行修改使之完善,随后再将其进行推广。通过理论探索和具体实践,使包括互动式治理在内的社会治理机制不断发展和进步。

对于国家行动者,应贯彻国家关于社区互动式治理模式的基本政策和相关法律,并在权限范围之内制定有助于该模式推广的规范性文件。对于社会行动者和市场行动者,应参与到城市社区互动式治理的过程中。相对而言,在互动式治理过程中,国家行动者表现得较为强势,但在贯彻基本政策和相关法律的同时,应注意倾听社会行动者和市场行动者关于互动式治理的合法合理诉求,并将有益建议吸纳到其在权限范围之内制定的治理规则中。既不能因为自己地位较为强势而高高在上,要求社会行动者和市场行动者无条件或不切实际地服从,也不能因为互动式治理应贯彻服务理念,畏首畏尾地对社会行动者和市场行动者的非法或失当的诉求盲目顺从。对互动式治理的实践,必须依法进行,并贯彻国家行动者关于互动式治理的基本政策,这是确保执行力的必然要求,但同时应依法尊重和满足社会行动者和市场行动者的正当诉求。更重要的是,尽管社会行动者包括能充分反映业主诉求的业委会,但互动式治理不能因此而忽视与业主的直接沟通,以免业委会未能及时有效地反映业主诉求。

三、城市社区互动式治理的现实困境

进入新时代,在构建基层社会治理新格局进程中,城市社区治理在实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动上存在一些现实困境,一定程度上制约着城市社区互动式治理的创新发展。

(一)治理主体责任不明

对于城市社区治理来讲,治理主体主要有基层党组织、街道办事处、社区居委会、业委会、居民等。在社区治理中有时存在主体职责不够明晰的现象。就城市社区而言,社区基层党组织是领导城市社区治理的核心力量,社区居委会是社区居民自治性群众组织。社区基层党组织要接受上级党组织的领导,但街道办事处与居委会之间的关系是业务上的指导和被指导关系。但现有法律法规并没有对城市社区治理主体的职责权限作出明确的界定,即治理主体的权责边界不够明晰,导致在实践中党的领导、政府治理、社会调节和居民自治之间的有效互动有时无法实现。

具体来看,社区党组织未必能依照《中国共产党章程》(以下简称《党章》)有效开展工作。若是没有成立基层党组织,便谈不上对业委会及业主开展及时、必要的政治工作。若是成立了基层党组织,由于其规模一般不大,更重要的是没有机制确保成立于社区的基层党组织能对国家行动者、社会行动者和市场行动者开展政治工作。从客观上讲,除了退休工作人员中的党员之外,其他党员在其单位也有工作需要忙、有党务活动需要参加,没有充沛的精力参加社区党组织的活动,更遑论由社区党组织对业委会等开展政治工作。所以,在社区互动式治理过程中,社区党组织虽然属于国家行动者,但其能发挥多少有效的作用,是存疑的,尤其是在党组织建设薄弱的社区更是如此。

从政策和实务层面来看,我国的城市社区是指城市居民委员会辖区,即具备社区基本要素和法定边界的基层政权组织或基层群众性自治组织的辖区共同体。依据有关法律法规和文件制度规定,每一个城市社区须成立居民委员会,符合条件的社区也可成立业主委员会。现行《居组法》规定:“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”可见,基层政府与社区居委会之间是一种业务指导与被指导的关系。从实际运行来看,一方面,由于法律没有明确规定基层政府对居民委员会开展业务指导的内容、范围和边界,容易造成基层政府在社区治理中的越位和缺位;另一方面,由于我国社区居民委员会运行资源保障基本上依赖于基层政府财政和项目,更易诱致社区居民委员会对基层政府的依赖而造成治理主体间权责关系在法理和实际之间存在明显的悖论。

(二)治理资源结构不清

社区治理有效与否很大程度上取决于是否拥有资源以及拥有资源的多寡。换言之,丰富的治理资源是治理主体对社区进行有效治理的重要保证。对于城市社区治理而言,国家行动者、社会行动者、市场行动者拥有的治理资源在结构上表现出明显的非均衡性、不合理性。具体来讲,国家行动者中基层党组织掌握着强大的政治权力资源,基层政府拥有丰富的行政财政资源;市场行动者则拥有高质量的商品资源和优质的服务资源。但是,对于社会行动者而言,不论是居民委员会还是居民群众,抑或是社会组织,独立掌控的治理资源数量偏少、比重偏低,表现出社区治理重心与资源的明显不符,尤其是社区居委会。居委会是社区治理的重要参与者和执行者。“上面千条线,下面一根针”是社区工作的形象比喻和真实写照。社区居委会身处社区治理的最前线,承担着社区治理的绝大多数党政事务、公共事务和公益事业,但是,社区居委会独立拥有和掌握的治理资源相对匮乏,与其承担的公共事务治理极不相称。这直接导致其没有足够的资源而难以将所有事务一一处置妥当。可见,国家行动者、社会行动者、市场行动者这三种主体掌握的资源是存在差别的。在此前提下,如何使不同主体有效整合资源,并使之与承担的职责相匹配,从而将有限资源更有效地发挥到社区互动式治理的过程中,这是重要且不可忽视的。

(三)业主权责行使不显

任何一个社区日常生产生活的有序开展,均需要业主及业委会的持续努力和有力配合。由于业主平时较忙,人数较多,一般情况下很难通过频繁开会来解决日常问题;或者由业主一一与国家行动者、社会行动者进行具体商议。对于市场行动者来讲,通常情况下,业主是以“个人”或“家庭”为单位与之进行交易,但当业主人数较多时,往往需要由业委会或临时推选出的代表与之进行集体交易。因此,国家行动者、社会行动者(主要指社会组织)与市场行动者中交易行为牵涉数量较多的业主之时,业主与之很少产生一对一的直接联系,一般都是由业委会与之进行具体协商。

但是,在客观上,部分业主平时工作忙碌,无论是作为以“个人”或“家庭”为单位的业主,还是被推选为业委会的委员,都很难有充沛的精力参与到国家行动者、社会行动者、市场行动者的协商洽谈或集体交易的过程中。在主观上,业主人数虽然不特定,但肯定不止一个,人多就容易形成“搭便车”效应,陷入“集体行动的困境”,业主合法合理的权益最终难以实现。那么,业主在尽义务时,则会更加消极,成为背后嘀咕、当面不说之人。权益没有得到维护或没有得到有力维护,义务没有得到履行或没有得到充分履行,处于这种状态下的业主对互动式治理也难以有兴趣或热情。

(四)海量信息真假难辨

互联网是一把双刃剑。“互联网与自媒体通信技术的迅猛发展,快速改变着人与人之间的交往与生活方式。”[12]这为国家行动者、社会行动者、市场行动者开展社区治理、参与社区建设、表达利益诉求提供了便利条件。但是,互联网越是向前发展,“双刃剑”效应越是引人注目。随着互联网技术和信息技术的快速发展,海量信息中总有一些信息真假难辨,对于虚假信息来说,与国家行动者、社会行动者、市场行动者相关之时,均可对虚假信息进行辟谣或敦促相关人员删除信息,但只有属于国家行动者之一的基层政府才能对相关人员实施惩戒。所以,尽管时代进步为社会治理提供了很多便利条件,但执法或追责总是有成本的。对于情节十分轻微的虚假信息,往往只能置之不理;但若任由发展,情节逐渐严重,则应及时对其进行干预,必要时,可以对其执法。

现在是信息爆炸的时代,尤其是微信及其公众号普及以来,通过分享或转发,使信息传播极快、极广,特别是具有新闻价值的信息。由于每个人在客观上难以对所有信息的全部细节是否属实一一进行甄别,在主观上为能获得他人支持而对不利于自己的信息有意无意地进行删除,导致他人所知道的是部分事实、部分真相。这虽然与传播虚假信息的本质相异,但其对相关主体乃至于局部秩序也能造成带歪风向的负面后果,所以有责任澄清事实、还原真相全貌的国家行动者、社会行动者、市场行动者均应有所作为。如果情节已发展到较为严重,不宜再等闲视之的地步,国家行动者中的基层政府及其派出机关,应对故意删减事实全貌并引起社会普遍关注的行为进行法律追责。如果行为的实施者是党员,国家行动者中的基层党组织也应启动党纪追责程序。

四、城市社区互动式治理现实困境的诱因剖析

(一)公共性不足

社区公共性是实现城市社区多元有效互动与协同共治的前提和基础。换言之,社区公共性的存在是支撑和保证社区多元互动与共治的社会“底色”。如果没有公共性的基础性支撑,政府很难产生有效动员与整合社会的力量,而居民由于缺乏自觉参与的积极性,使得社会组织特别是自下而上的自组织发育不良,从而不能在协同治理中更好地发挥互动作用。

建立双向互动式的沟通机制是实现社会治理现代化的重要途径[13]。互动式的沟通机制,不仅仅存在于政府与公众之间,还应存在于国家行动者、社会行动者、市场行动者这三种主体之间。在城市社区,城市化水平较高,但不一定存在或具备公共精神或社区意识。客观上,社区成员对公共事务的参与意愿不强、动力不足。主观上,由于“搭便车”效应和部分社区成员对社区事务尤其是公共事务比较淡漠,总指望“不成熟”的人打头阵,这些人背后爱议论、人前往后退,明显缺失公共精神。公共性不足或缺失从根本上制约了社区互动式治理的推进。

对于国家行动者,较之以往其管理水平和服务理念,总体上已有较大进步。但是,目前的社区治理,容易出现两种不良倾向:一种是只有管理、缺少服务,动辄“管”字为先且为唯一,缺乏互动意识和沟通理念,对社区成员不够尊重,对其提出的好的建议和意见或置若罔闻,或粗暴拒绝;另一种是只有服务、缺少管理,唯唯诺诺,软弱无力,导致上级党组织、上级政府的指令和居委会的决定难以得到及时、彻底地贯彻执行。两种极端情况,均是对互动式治理认识不足造成的。

社会行动者是互动式治理中的主要行动者,是内生于城市社区发展进程中并具有自治倾向的行动者,主要包括业委会及各类社会组织。伴随着中国经济社会快速发展,城市社区居民的公民意识不断增强,社会组织力量也在持续壮大。但是,总体来看,一是城市社区居民的公民意识与社区有效治理的需求相比还较为薄弱。这种薄弱既有先天性的根源,也有后天成长不足的影响,缺乏促进公共性发展壮大的社会空间。二是各类基层社会组织规模较小,参与率不高。在城市社区公共产品供给和公共服务提供方面更多表现为“缺位”,更谈不上有效互动。

(二)对接模糊性

国家行动者包括基层党组织、基层政府及其派出机关等,虽然种类少,但关系复杂,其与社会行动者、市场行动者之间的关系同样复杂。

社区不一定有基层党组织,即便有,有的党员参加党务活动的时间和精力一般多放在工作单位,对于社区基层党组织开展的活动,基于政治纪律,他们也会参加,但是“人来心不来”,积极性不一定高。那么,上级党组织下派或分配的工作任务难以得到有效对接,执行效率不高。

根据《居组法》,社区必须成立居委会,那么基层政府及其派出机关,有居委会作为对接单位,工作开展得要顺利一些,不像上级党组织交代和分配工作之时可能找不到基层党组织进行对接。然而,尽管居委会根据需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,但这些次一级的机构只是“根据需要设立”,也可以不设立。不管怎样,一般都是基层政府及其派出机关与居委会直接对接,对接而来的事务,由居委会再将其分配给各个具体负责的委员会来完成。在此过程中,次一级的委员会与居委会之间,或是与之共同亲力亲为地完成任务,或是在其指导下自行完成任务,但从法律上来讲,最后的结果均由居委会承担。基层政府或其上级政府即县级以上政府的组成部门很多,并且多数都具有法律上的独立地位,其一些任务落实到基层社区,还是依靠居委会这种基层群众性自治组织来落实。在落实任务之时,基层政府或其上级政府的组成部门或派出机关,均是寻找居委会进行对接,即是“多对一”的关系,致使居委会工作量很大,居委会职权有限,握有资源有限,不一定有精力能将每一件任务都执行得及时而彻底。

社会行动者中的业委会与业主及业主大会之间的关系和边界模糊不清。按照法理,二者之间是被授权与授权的关系。业委会的产生是通过业主大会或业主代表大会民主选举产生,并按照《民法典》《物业管理条例》等法律规定履行职责,向业主大会或业主代表大会负责。但在实际运行中,运行机制却存在很大的模糊性,使用的主要是模糊化分工、人情化动员、梯度化资源配置与柔性化权力运用等策略。若是具体的业主恰好同意业委会的决定,那么业委会与业主对接工作事务时较为顺畅;反之亦然。但只要是依法作出的决定,不能因为与个别业主对接工作不顺畅,便畏缩不前。

(三)治理革新慢

无论是治理理念,还是治理方法,抑或是治理工具,一旦熟悉之后,就会形成思维定式、路径依赖,导致治理革新慢。对此,主要体现在以下三点:

首先,治理理念革新慢。在社区治理过程中,日常都是“管”字当头。实事求是地讲,这有利于保障基本的执行力。倘若唯有“管”,既早已落伍、不合时宜,又不契合互动式治理的新形势,容易降低治理效果。基于此,应引入服务的理念,并构建和完善互动式治理模式。

其次,治理方法革新慢。不同的社区,治理方法从种类到内容,可能相差很大,但探索、发展和完善治理机制的核心方法是单方命令还是双方互动,则是容易辨识的。无论是哪一种,都必须保证国家行动者、社会行动者、市场行动者尤其是第一种主体与第二种主体中的业委会,对于社区治理的各种决定能得到及时而充分的执行。从长远来看,自然是双方互动式治理最能保证各种决定的执行。在广大社区,单方命令式的治理仍然非常普遍,地位非常重要;而双方互动式治理较为缺乏。

最后,治理工具革新慢。从居委会成员特征来看,他们具有活跃、热情、耐心、口才好等优点,有益于促进国家行动者与社区居民的良好互动,不过由于其年龄相对偏大、知识水平相对偏低导致在接受新事物、运用新技术等方面存在一些短板,这在一定程度上影响治理模式、治理方法、治理工具等方面的革新。更为突出的是,面对突发舆情危机,因为信息处置方法及其效率的滞后,不能及时有效地应对舆情危机,极易带来不利后果。

(四)法治建设相对滞后

法治社会建设是关乎我国社会建设和社会治理是人治取向还是法治取向的关键问题,也是破解社会建设和社会治理难题的有效途径[14]。改革开放以来,我国法治建设取得巨大成就。法律体系不断健全,法治意识日趋形塑,依法治国上升为治国理政的基本方略。不过,面对快速发展的经济社会,法治建设在某些方面还不能很好适应经济社会发展的需要。

对于城市社区治理来讲,我国已有《居组法》等为之提供依据,一方面为居委会如何组织作了规定,另一方面还对居委会如何行使权力与基层政府如何对居委会开展工作给予指导等诸多事项作了明确规定。不过,社区日常事务本已繁杂,尤其是出现重大新事务时,居委会、业委会本身就权力有限,却处在第一线,无论是国家行动者还是社会行动者乃至于市场行动者,一旦需要对某项事务进行沟通、分配、对接时,首当其冲的基本上都是居委会、业委会,尤其是前者。对国家行动者的行为进行规制的规范性文件有《党章》《居组法》等,对社会行动者的行为进行规制的规范性文件有《民法典》《物业管理条例》等,对市场行动者的行为进行规制的规范性文件有《消费者权益保护法》《治安管理处罚法》等。这些不同行动者、同一种行动者中的不同级别的主体,几乎均会在社区发生利益交集,如何使其各安其所,有了利益纠纷能合法合理且及时迅速地化解,对提高社区治理法治水平而言是一个很大的考验。但在现实中,少数社区治理依法依规的理念依旧相对薄弱,法治水平和能力依旧相对低下。

同时应看到,“实施多元治理的主体是国家或政府,它们拥有其他社会行为主体所不具备的诸如政治、财政、法律、人力以及信息等方面的资源,它们可以通过诸多途径或工具来实现元治理。”[15]所以,法治滞后对国家行动者、社会行动者、市场行动者尤其是第一种主体,也会造成一些不良影响。

五、中国城市社区互动式治理的实现路径

构建具有中国特色的城市社区互动式治理模式,是加强和创新基层社会治理的新路径,也是实现社会治理现代化的新模式。当然,互动式治理模式建构是一个系统性工程,包括相互统一、协调互动的互动网络建构、互动平台打造、互动精神塑造、互动规范建设等内容。

(一)互动规则:互动式治理的基本依据

互动式治理机制的建立与完善,需要规则作为依据。无论是国家行动者、社会行动者还是市场行动者,其参与互动式治理机制中,均已有相关的党规或法律作为依据,这在持续加强党的建设、全面推进依法治国的今天,已非首要问题。

首先,健全互动式治理规制。规则是行动的指南。在遵守党规和法律的前提下,基层党委与政府可以针对互动式治理理念以及基于该理念而建立的治理模式发布相关规范性文件,为社区互动式治理机制的建立与国家行动者、社会行动者、市场行动者有序参加互动式治理提供行动依据。条件成熟后,再由级别更高的党委与政府制定更高级别的规范性文件,继而对互动式治理取得的成就进行总结和归纳,并对该治理模式的推广提供更好的依据。

其次,形塑互动式治理理念。理念是行动的先导。治理的核心要义就是多元主体的有序协同与有效互动。“民主协商”“社会协同”“良性互动”“合作互赢”成为当前我国城市社区治理创新目标的关键词。可见,走向互动式治理是国家治理体系创新的新方向。多元主体良性互动与协同共治是我国在革命、建设和改革实践中形成的独特优势,是深深扎根于中国历史文化之中的,是有根、有源、有生命力的。互动式治理理念的形塑为城市社区治理中的国家行动者、社会行动者、市场行动者尤其是第一种主体和第二种主体中的业委会等提供行动内在动力。

(二)互动网络:互动式治理的关系架构

互动式治理是适应当前城市社区治理的一种新理念,其进一步宣传和更大范围地推广,需要建立一个动态的互动治理网络。进一步讲,我国城市社区互动式治理的基础是互动式治理网络的构建。

首先,构建社区治理行动者间的信任互动。这一互动是以居民(组织)要求—政府回应间的信任为基础的一种新型关系网络,即建立在社区居民或社区组织提出的符合社区治理和居民美好生活的合理化需求与政府作出的及时性回应之上的。具体来讲,一是社区居民或社区组织的需求是以共同利益和共同目标为出发点,要求既能满足居民群众的利益要求,又能符合政府视角下的全局利益。二是构建政府的积极回应机制。这就要求基层政府建立涉及居民群众利益的信息公开机制、民主协商机制、公众参与机制以及科学决策机制,提升居民对国家行动者在社区公共事务决策中的信任感和认可度。

其次,构建社区治理互动过程中的知识共享。知识共享或资源互换是社区走向互动式治理的必然要求,是提升社区治理效能的重要手段。实现社区治理中的知识共享或资源互换,可以有效化解不同利益者之间可能存在的冲突或矛盾,提升治理行动者的信任互动和创新能力,降低交易成本,进而提升社区治理的效能。国家行动者,特别是基层政府是社区治理中知识共享或资源互换行动的主导力量。一是要树立知识共享、资源互换的基本理念。二是形塑“以知识为本”的共享文化。三是要不断完善激励机制和技术平台。四是要持续加强对知识共享或资源互换的制度化管理。

最后,积极培育社区非政府组织。培育社会组织参与社区互动式治理是构建社区互动式治理模式的根本出路和重要方向。一是建立非政府组织与政府之间制度化沟通和互动机制。有效沟通和良性互动是形成治理合力的重要基础,也是构建社区互动式治理的逻辑选择。二是加强非政府组织自身建设,主要包括加强非政府组织人才队伍建设、建立整套人力资源相关的配套机制(涉及开发、配置、管理)等。

(三)互动理念:互动式治理的内在动力

有互动规则、互动机制,只能说互动式治理在“硬件建设”上有了基本保障,但若想将其落细、落小、落实,还需要国家行动者、社会行动者、市场行动者与社区居民的共同努力,而这种努力来源于其对互动式治理理念的认同和践行。总的来讲,“应以协商民主制度有效运行推进国家建设与国家治理,实现国家建设与国家治理的共进。”[17]当然,“协商民主”既适用于国家建设与国家治理层面,也适用于社区建设与社区治理层面,而“协商”及“协商民主”也是互动式治理的一个环节。但社区居民需要清楚的是,无论是国家行动者、社会行动者、市场行动者中哪一种主体,在其尊重社区居民的同时,社区居民也应给予其尊重,若有纠纷应合法合理解决。互动式治理意味着国家行动者、社会行动者、市场行动者尤其是第一种主体应主动俯身倾听和耐心沟通,这并不意味着其可以漫天要价、滥用权利。这也是社区居民应始终明白且不能突破的底线。

对于国家行动者、社会行动者、市场行动者尤其是第一种主体的工作人员,在互动式治理的理念及其模式的推进过程中,国家行动者应利用讲座、张贴宣传标语、发放宣传册等方式宣传互动式治理的基本内涵、特点以及治理优势,引导其他主体逐步树立互动式治理的理念。但是,互动式治理仍然以维护社区秩序、保障社区治安与确保政策、法律及时贯彻执行为首要目的,不能因为推广互动式治理而使该目的的实现得到延误或迟滞。换言之,“管”字当头确实不可取,但适当的管理仍是必要的,因为这是确保秩序的重要方法之一。

一方面,对于拒不配合社区治理工作的社区居民,花费适当时间与其进行必要的沟通之后,其仍然坚持无理要求,工作人员应果断采取合法合理措施制止该居民的违法或失当行为。倘若现场工作人员没有执法权,应一边尽力控制事态,一边及时求助有执法权的机构及其工作人员。

另一方面,无论是互动式治理还是服务型政府,均是一种先进的治理理念。这对增强社区居民治理的主动性以及提高社区治理的执行力具有重要作用。但是,这一理念从根本上来说,其目的还是在于提高社区治理水平和效能。而社区治理水平和效能的提高又必须依赖于治理的执行力。因为强大而有力的执行力是维护社区治理秩序的必要前提。一言以蔽之,社区治理的核心议题是秩序与活力的动态平衡。因此,互动式治理的理念及模式的宣传和推进,仍需以确保执行力和维护社区治理秩序为首要目的。

基于此,在开展互动式治理的过程中,应贯彻互动式治理的理念,建立并完善互动式治理模式,同时改变“管”字当头和单方面命令式管理的传统做法。此外,也不能忽视社区秩序的维护和执行力的保障,尤其是在应对包括疫情防控在内的突发事件之时。

(四)互动平台:互动式治理的媒介依托

互动式治理理念的宣传及规则的制定、机制的建立,若想落到实处,还要借助一定的平台来实现。

首先,搭建利益诉求的表达型平台。表达型平台是构建民意表达渠道的有效载体,是拓宽社区互动式治理半径和促进治理主体良性互动的重要媒介。一是完善政治沟通制度。培育社区自治组织的主体意识;将社区中的政治沟通纳入制度化的规范中,实现有序沟通。二是搭建信息上下互达平台。将多种形式的政治沟通、利益诉求以及民意表达平台建设纳入制度化、规范化的范围之内,构建信息畅通、纵横交错的利益表达和政治沟通的系统网络,实现社区多元治理主体有效沟通与良性互动,不断提升地方政府的行政效率和社区治理效能。

其次,搭建信息化中的技术型平台。进入21世纪,信息化新技术的提速深化促使社区居民的生产生活方式日益向“平台化”靠拢[18]。让社区治理既有秩序又有活力,必须要广泛建立和利用信息化平台。一是建立社区信息互动平台。整合社区内的党务、政务、居民自治、公益服务、社区养老、就业服务、志愿服务等信息,搭建以综合社区服务为导向的信息一体化互动平台,实现社区公共服务资源的有机整合,为社区行动者间的知识共享和资源互换提供互动的空间场景。二是建立“指尖上的互动”平台。通过搭建微博、QQ群、微信公众号以及相关的APP和客户端等基于互联网元素的平台,逐渐把社区治理搬到手机中,建在指尖上,实现业委会的移动化,促进社区有效互动,增强社区治理活力。

最后,搭建民主互动的协商型平台。社区协商,既是民主协商的重要内涵,也是社区互动式治理的基本方式。平等沟通的协商机制以自由平等对话和讨论为参与公共决策的主要方式。基于“网络”+“网格”的互联网思维,积极搭建诸如民情直通车、便民服务窗口、居民议事论坛、党员和党群议事会、听证会等丰富多彩的协商平台,把社区治理资源(包括人、财、物等)有效地再组织起来,为社区实现互动式治理奠定坚实基础。

六、结语

走向互动式治理是国家治理体系创新的新方向。“管”字当头和单方面命令式管理,在包括社区治理在内的众多领域,一直都是常见的工作方法。这种治理模式,对于确保政策、法律或其他规范性文件的执行与社会秩序的维护,助益明显,尤其是在处置包括疫情扩散在内的突发事件之时。但是,社区治理过程中,倘若缺乏互动,各行动者都有可能因为对法律法规及制度政策缺乏了解而造成执行过程中的主动性不足和创造力不强。因此,在包容的基本前提下采取民主协商、社会协同、多元互动等方式[19],既有助于使工作人员和社区居民对政策、法律或其他规范性文件进行关注、学习、了解、熟知,实现从“公众参与”到“公众主体”的治理转变[20],也有助于工作人员和社区居民知晓自己的权利和义务,从而便于其更有效率地安排自己的事务,并带着互解互谅互让的心态投入到社区治理的过程中,以期凝聚社会治理最大共识,并形成基层治理最大合力。

当然,也应注意的是,互动式治理只是治理模式之一,它为传统的、旧式的单方命令式管理的革新带来了新思路,但并不代表要放弃传统治理模式中的有益做法。在秩序先于自由、且秩序不可忽视的前提之下,如果互动无效或效果不佳,为了保障政策、法律或其他规范性文件及时彻底地执行,那么单方面命令式管理便有了正当性,只要其合规合法合理,则无可指摘。因此,为了尊重社区居民和工作人员起见,互动式治理模式需要引入到社区治理中,但其仍只是实现社区治理的一种模式而已,并不代表其他助益社区治理的模式应被忽视甚至放弃。倘若因为互动无效或效果不佳而导致互动式治理难以开展,单方命令式管理便应成为首选,毕竟强大的执行力才是社区秩序得以维护的前提,否则社区治理便将陷入瘫痪。