内容提要 后扶贫时代，如何实现巩固脱贫成果与推进乡村全面振兴的无缝衔接，已成为贫困治理的重要现实课题。从反贫困转向反脆弱性客观映射出未来贫困治理的实践行动面向。基于江苏扶贫以及金融扶贫发展历程的研究发现，中国的扶贫实践必然面向三个重点：一是以实现市场化为根本，为全体大众树立市场参与意识；二是实现普惠制帮扶，为全体人民，尤其是低收入弱势群体提供均等的公共服务；三是全面促进乡村振兴，为低收入群体提供可持续发展的机会。

党的十八大以来，中国在扶贫开发领域取得了举世瞩目的成就，在现行标准下，2020年农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，绝对贫困现象历史性消除，在世界反贫困史上写下了浓墨重彩的一笔。回顾中国扶贫开发实践历史，缩小城乡之间、区域之间和不同群体乃至个体之间的发展差距，一直是反贫困工作的中心任务。然而，一个基本的观察是，我国农村的低收入人口问题仍较为严重，主要表现在：一是农村低收入人口分布呈东少西多的区域性特征；①二是农村低收入人口增收难，农村内部收入分配差距拉大；②三是脱贫攻坚战具有很强的政策性脱贫特点，如果没有制度性抵御风险的机制，有可能发生规模性返贫。③由此看出，中国的扶贫事业正面临着“攻克最后堡垒”的阶段，要以消除低收入人口易致贫的脆弱性根源为切入点。

现阶段，全国已实现了消除绝对贫困的目标，若进一步实现共同富裕的目标，就要适时从“反贫困”调控转向“反脆弱性”帮扶，进一步根据各乡村的不足之处对症下药，构建灵活机动的治理模式，进而解构低收入群体的思维理念，充分激发农村活力，实现巩固脱贫成果与推进乡村全面振兴的无缝衔接。江苏作为中国经济社会发展较快的省份，率先实现了消除绝对贫困，也是最早实行益贫式发展的区域之一，其反贫困最为关键之点就是通过增加低收入群体的发展机会，促成其摆脱贫困陷阱。④事实上，江苏省以增强低收入群体的市场参与意识与发展资本积累能力作为反脆弱性的主导方式，即通过外界发展资本的注入，打破低收入家庭内部的脆弱性均衡，实现自我价值的再发现，从而摆脱贫困的恶性循环，这也符合中国后扶贫时代的现实情境。为此，本文通过分析江苏扶贫开发实践的反脆弱性逻辑，尝试阐释未来中国的低收入群体帮扶导向的选择。

贫困与脆弱性的理论

人类对于贫困的认识是随着人类社会进步而逐步演化的。贫困作为一种复杂的社会现象，引起了诸多学科，诸如经济学、社会学、发展学、政治学等对其进行学理阐释。事实上，贫困本身具有多层内涵。具体来说：在物质层面，英国朗特里首次将贫困明确定义为，一个家庭的所有收入无法负担起家庭成员维持最基本的生存所需要的必需品，这里的生存必需品包括食物、住房、衣服等。⑤阿玛蒂亚·森指出，贫困不单指收入低下，而且指发展能力不足，很容易陷入饥饿、疾病等困境；贫困导致无法接受很好的教育，既体现了贫困，也是产生贫困的原因。⑥在社会融入层面，特定的群体或个人由于缺乏政治、经济、文化等方面的基本权利而陷入贫困。⑦总而言之，人们对于贫困内涵的不同理解直接导致贫困的研究框架与研究方法的差异，最终自然就会叠合出反贫困的研究思路、方法的解构与重构。在中国的反贫困话语体系中，贫困可以视为弱势群体在经济、政治、社交和资源分配方面的诉求无法得到有效反馈，其话语权、参与权受到严重约束，最终在面临不可避免的风险冲击时显示出其脆弱性。

贫困与脆弱性相关。早期理论中的“脆弱性”更多是用来描述自然灾害的可能性后果。世界银行2001年首次将“脆弱性”概念纳入贫困研究中，提出贫困包括面临风险冲击时的脆弱性，同时还提出了暴露于风险之中的不安全(insecurity)概念和风险等外部冲击导致福利水平下降的脆弱性概念，用以描述随时间推移人们针对变化所做出的响应。⑧脆弱性的产生源于人们在生产、生活中面临的多元风险。与一般意义上的危险、灾难相比，风险尽管与二者有一定的联系，但仍然只是一种假设的可能性。风险伴随着人类的演变史，在不同的社会发展阶段、不同的生产、生活方式中，风险的数量、性质以及表现形式具有不同的特点。贝克从社会发展阶段的角度，将风险分为前工业社会的风险、古典工业社会的风险和大规模的“后工业主义时代”的风险(即风险社会中的风险)。贝克认为前工业社会的贫困波及范围较小，风险具有个体性，极有可能只是在某个时间、某个区域发生，同时也有可能是某个人生理疾病的结果。古典工业社会的风险则表现出不确定性增加、可控性减少、风险覆盖范围更广的特点。而“后工业主义时代”的风险具有社会性、结构性特征，究其缘由，在于现代化本身会形塑出国家力量的集权化、资本的集中化、市场关系的网络化以及社会要素的流动化等。这种风险具有很高的不确定性及不可触摸性，也具有整体性和平等性。⑨总而言之，贫困的产生总是伴随着多种类型的、复杂的脆弱性。⑩

从实地调查与观察可知，农户生存于一个具有复杂风险的社会中，有其具有自身特征的风险生成脆弱性机制。邓肯提出了一个农户风险-脆弱性分析框架。在这一框架下，农户脆弱性的评估主要是从家庭所有可能面临的风险如资产风险、收入风险、福利风险对农户资源禀赋的影响、作用和后果来进行的；脆弱性也可以进一步在家庭人力资本、土地资本、物质资本、社会资本等农户持有资源上有所呈现。从众多调研中可知，脆弱性是农村地区的典型表现，其映射于乡村的日常事务治理行动之中，农户对于外部风险的承托能力不足，可能的结果是在高风险侵蚀下显得“不堪一击”。从以往的扶贫实践观察中可以发现，脆弱性和贫困性往往呈现出相互伴生之关系，也就是说，越贫困的地区，其风险抵御能力越差，共同富裕之路更为艰难。贫困的经济脆弱性主要有市场不完善、经济危机的冲击等原因。应对脆弱性既要应对不同来源的脆弱性，也要基于时间维度采取应急措施和长期策略。以这一视角来观察就会发现，脆弱性本质上是风险的伴生物，且脆弱性主要依赖于风险特征和农户抵抗风险的机制，而农户抵抗风险的能力较低是导致持续贫困的重要因素。

反贫困与反脆弱性的内在逻辑表现为以下三点。首先，个体或群体的贫困容易使其自身的脆弱性程度变得较高。贫困者或贫困群体越脆弱，在遭受危机时，其福利水平下降程度可能越严重。这主要是因为贫困人口缺乏应对各种危机所必需的财富、技术、教育、信息、技巧等资源。其次，脆弱性是贫困的重要表现，当面临危机时，贫困人口由于缺乏相应的抵御能力，因而遭受的损失可能最大。此外，更应该看到的是，贫困的脆弱性还包含着贫困个体或群体对于贫困引发的危机是否具有抗逆能力。对贫困人群来说，高度损害的冲击会由于自身存在的脆弱性使其成为最大的受害者。如果没有外界的帮助，自然灾害等负面冲击带来的损伤很难使贫困群体或个体恢复到原先的生活水准。在面对危机时，贫困家庭不得不通过出卖牲畜或家产、子女辍学、减少食物摄入量等来维持极其低下的生活水准，这使他们进一步丧失了抗逆的可能性。其中，子女辍学等人力资本的损害带来的负面影响更为严重，使家庭不得不陷入脆弱→贫困→更脆弱→更贫困的贫困循环。

换言之，“反贫困”朝向“反脆弱性”的实践逻辑恰恰反衬出在研究社区和人口生活状况时的切入点和时间层面的异质性。具体来说，贫困是对某一时段内社区或家庭福利水平的静态评价。贫困是个人、家庭、地区所具有的福利水平达不到社会公认的基本物质生活水准。但是，贫困还应包括贫困户的精神生活达不到一定的水准。贫困都只是被截取的一个横断面，是对某一时段的静态描述。概括而言，“贫困线”是衡量贫困与否的标准，并且伴随着人们对贫困认识的深入，贫困的范畴已经从单纯的低收入引起的贫困扩展到多维贫困；这种定义可以更为精确地反映地区差异，是一个国家和地区在某段时期内发展水平的重要指标。脆弱性是一个不断变化的过程，是以各种困难冲击对家庭和社区原有的福利损害为基础，结合各种社区和家庭在冲击发生时的应对能力，成为综合判断社区和家庭今后福利水平变化的前瞻性预测标准。当然，脆弱性也具有强烈的地域性，每一个地区受到不同程度的冲击，使得对脆弱性的评价也不同。因此，对于帮扶措施的评价不仅要包含当前的福利水平、资源拥有量等衡量贫困标准的因素，还要包含对冲击的种类、发生的可能性、发生的时间和程度以及冲击影响和抗逆等方面的预测。在中国社会扶贫转型时期，若不对低收入群体风险因素进行前置性干预，是不利于实现共同富裕目标的。

江苏农村贫困与帮扶现状

江苏省在2011年底基本消除了绝对贫困，为全国2020年基本消除绝对贫困现象进行了有益的探索，并提前转向相对贫困的治理。2016年，江苏省制定了《江苏省“十三五”农村扶贫开发规划》，提出集中力量减少相对贫困，缩小收入差距，促进共同富裕。与全国扶贫开发不同的是，江苏省的扶贫标准较高，识别途径与帮扶办法更为多元化，基于低收入农户贫困脆弱性开展了精准扶贫实践。

江苏省制定的“十三五”扶贫计划中确定的低收入农户认定标准为家庭人均纯收入6000元，该标准的主要根据是：中央宏观政策明确各省扶贫标准可在当地农民人均收入的30%～50%范围内确定；当时测算2020年江苏省时，全面小康农民人均收入的目标值大约为20000元，6000元标准是按照30%的下线来设置的；国家扶贫标准是2010年确定的2300元，按不变价折算2016年是2800元，测算到2020年大约是4000元；江苏的发展水平要求必须有一个高于全国标准的地方标准，有个江苏“最低数”。由此可见，江苏的低收入认定标准既要体现发展水平和民生需求不断提高的实际情况，又不能脱离实际，提出过高的目标和要求。2016年，以农民人均收入6000元为标准，江苏省农村低收入人口总量共为2767764人，全部分布在苏北、苏中地区。在农村低收入人口中，苏北地区(徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁5市)有2603618人，占总量的94.1%；苏中地区(南通、扬州、泰州3市)有164146人，占总量的5.9%；省重点帮扶的苏北地区12个县(区)共有1439895人，占全省总数的52.0%，占苏北地区总数的55.3%。贫困发生率从北往南呈阶梯级递减态势，低收入人口的分布呈现“大分散、小集中”分布的格局，由“片贫困”演变为“点贫困”，经济薄弱乡、村呈现“插花式”的格局，低收入人口零散分布的特征十分明显。这是由于：一方面，以大行政区为单元的贫困区域不断缩小，原来以县为单位的相对集中分布的贫困区逐步转化为乡、村级贫困区，而且即使在贫困村，非贫困人口也占相当部分；另一方面，在地理分布上，低收入人口越来越集中在生活和生产条件比较恶劣的边缘地区。

江苏低收入人口形成的原因众多，可以基于区域层面与农户层面两个维度来进行分析。在区域层面，不同区域之间自然资源及区位条件的禀赋差异，是各区域之间经济发展水平产生差异尤其是总产出差异的基础性原因。技术进步和资本积累对于劳动的产出效率即人均产出水平至关重要。在农业经济推行工业化的初期，人均产出较低，储蓄率很低，技术进步、资本积累比较缓慢，进而导致“低水平均衡陷阱”。如果没有外力(比如中央或省财政)的强力推动，贫困地区很难摆脱“贫困恶性循环”或者“低水平均衡陷阱”。因此，江苏省集中连片贫困区域主要集中在“六大片区”，即成子湖片区、西南岗片区、涟沭结合部片区、石梁河水库片区、丰县湖西片区、灌溉总渠以北片区，共涉及苏北5市13个县(区)的49个乡镇，总面积约4038平方公里，总人口约240万人(其中建档立卡农村低收入人口33.48万人)，行政村总数为834个(其中省定经济薄弱村176个)。这“六大片区”的自然资源及区位禀赋在过去相当长的时间里处于劣势地位，物质和人力资本积累非常缓慢。自然资源禀赋差、可耕用土地少、土壤贫瘠等因素极大地限制了土地产出水平，降低了农业生产效率；区位条件差，交通、水利、教育、医疗等基础设施的建设和公共服务的供给远远落后于其他地区；人力资本积累不足，劳动人口的文化程度普遍不高，技术水平相对较低；观念素质与商品经济观念所要求的时间观念、效率观念、价值观念、营商观念存在差距。对于农户而言，低收入家庭形成原因主要有自然灾害、缺劳力、因学、因病、因残等。

江苏省的低收入人口帮扶运作体系主要包括扶贫目标、扶贫对象、扶贫主体、扶贫方式四个方面。

(一)扶贫目标

《江苏省“十三五”农村扶贫开发规划》，对扶贫工作目标进行了如下阐述：到2020年底列入帮扶对象的低收入人口年人均纯收入达到6000元或当地扶贫标准，全省每年脱贫60万人以上；列为低保对象的农户，由当地按照序时进度确定低保标准，确保按时实现脱贫目标；苏中、苏南各市、县(市、区)可根据当地实际，制定高于省定扶贫标准的地方扶贫标准。全省821个发展最薄弱的村到2020年，村集体经济年收入达到18万元以上；苏中、苏南各市、县(市、区)可根据当地实际，按不低于省定经济薄弱村的标准，确定本地经济薄弱村。低收入人口和经济薄弱村相对集中的湖西老区、涟沭结合部、西南岗地区、成子湖周边地区、石梁河库区、灌溉总渠以北地区6个片区，黄桥、茅山等革命老区作为重点扶贫区域，加大6个重点片区整体帮扶和连片开发力度，实施黄桥、茅山老区富民强村行动计划；在江苏省“十三五”规划结束时，基本解决制约重点区域和农民增收的突出问题，全面改善基本生产、生活条件，基本公共服务主要指标接近全省平均水平；丰县、睢宁、灌云、灌南、淮安、淮阴、涟水、响水、滨海、沭阳、泗阳、泗洪等12个重点县(区)，建立重点县退出机制，12个重点县(区)2017年底退出6个，到2019年底全部退出。

(二)扶贫对象

江苏省对帮扶对象的识别及瞄准分为四个步骤：第一步，定义低收入人口与经济薄弱村、区域；第二步，制定衡量认定方法；第三步，确定帮扶标准即帮扶线；第四步，识别及确定帮扶对象。对于低收入人口的定义及测量，在家庭及个体角度主要是基于收入水平。因此江苏帮扶对象主要包括以下几类：一是低收入人口。江苏省将年人均纯收入在6000元以下、具备劳动能力的农村低收入人口作为开发式帮扶对象。无劳动能力的农村低收入人口作为救助式帮扶对象，纳入农村最低生活保障范围。此外，各市、县(市、区)可根据当地实际，按照上年农民人均纯收入的30%～50%，制定高于省扶贫标准的地区帮扶标准。二是经济薄弱村。根据村级“四有一责”建设和新农村建设要求，确定需要帮扶的经济薄弱村。江苏省“十三五”扶贫开发规划中扶贫开发共确定了821个省定经济薄弱村。三是经济薄弱区域。江苏省把低收入人口相对集中的苏北经济薄弱地区，特别是丰县、睢宁、灌云、灌南、淮安、淮阴、涟水、响水、滨海、沭阳、泗阳、泗洪等12个重点县(区)，作为省扶贫开发重点区域。对成子湖片区、西南岗片区、涟沭结合部片区、石梁河水库片区、丰县湖西片区、灌溉总渠以北片区等，实行连片开发，给予重点扶持。对黄桥、茅山革命老区继续实行帮扶开发优惠政策。其他地区的扶贫开发工作，由当地政府结合本地实际，确定扶持重点区域。

(三)扶贫主体

江苏省的帮扶主体主要包括各级政府、科研院所、社会团体、企业等。其中，各级政府是最主要的帮扶主体，这是由于低收入问题反映了在收入分配领域的市场失灵，帮扶具有公共产品的性质，因此各级政府在帮扶中承担起主要责任。江苏省将省级部门单位、人民团体、参照公务员管理的事业单位和大中型企业、金融机构、高等院校、科研院所、军队和武警部队、苏南县(市、区)纳入“五方挂钩”帮扶单位范畴，实施“五个一”帮扶机制，即一个扶贫指导员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村(镇)结对、一个主导产业带动。

(四)扶贫方式

针对集中连片相对贫困区域，江苏省根据重点扶贫片区建设的实际情况，制定片区整体扶贫规划，研究实施新的关键工程，增加重点片区资金投入，加强片区村居民房改造、饮水安全、交通出行、农田水利、农业综合开发、电力通信、环境保护等基础设施建设，培育特色优势产业，加快教育、卫生、文化等社会事业发展，提高社会保障水平；实施黄桥、茅山革命老区富民强村三年行动计划，以此提升老区发展水平；推进黄河故道农业综合开发，全面治水改土、修复生态，实施土地复垦整治，提高交通、水利等基础设施建设水平，改善沿线地区生产生活条件。

江苏省针对经济薄弱村，一是发展集体经济，增加经济薄弱村的经营性收入，增强其对低收入农户增收脱贫的带动能力。主要通过以下几个途径实现：村集体领办土地股份合作社，村集体成员以土地承包经营权折股入社；村集体经济组织流转或利用村集体机动地以及复垦整理形成的新增农用地，发展现代特色农林业；村集体创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类生产经营主体提供有偿服务；经济薄弱村开发利用本地生态资源，发展休闲农业和乡村旅游业，拓展农业新功能；村集体经济组织开发利用存量集体经营性建设用地，因地制宜发展物业经济；盘活村集体闲置办公用房、校舍、仓库等不动产，积极开展租赁等经营业务；村集体以集体资产资源参股农民专业合作社和优势工商企业，发展混合所有制经济项目。二是促进经济薄弱村的全面发展。经济薄弱村的全面发展主要致力于以下方面的努力。(1)加强道路交通、农田水利等基础设施建设。加大对农村道路的投资，在提供非农就业机会的同时优化投资环境；兴修各种农田设施、水利工程，提高农业生产率；提高自来水与生活用燃气普及率、有线电视覆盖率、排水管道覆盖率、污水处理率、垃圾无害化处理率等各项指标。(2)加强文化教育、医疗卫生等社会公共事业建设。加快村级服务中心建设，拓展服务中心现有功能，改进农民的生活方式和习惯；加强医疗卫生服务，建立医疗卫生服务中心，提升医疗服务质量，降低医疗费用水平，在更大程度上减少因病致贫现象的发生。(3)把产业化带动作为摆脱贫困的重要途径。发展高效农业，培育特色产业，提高农民组织化程度，扩大产业化经营规模，带动更多低收入农户实现脱贫，实现自我雇佣；加速第三产业的发展，吸纳更多农村剩余劳动力，减少低收入农民跨区域外出打工的成本和风险。

针对有劳动能力的农户，江苏省的扶贫方式主要包括：发展特色产业，增加资产收益，开展低收入劳动力培训与就业等。

农业特色项目是针对部分低收入户外出就业倾向低的特点，能够很好地解决部分低收入农户劳动力无法转移的问题，通过发展具有比较优势的产业等方式来提高这部分群体收入并达到长期脱贫。江苏省重点支持低收入农户因地制宜发展种植、养殖业和传统手工业。加大“互联网+”扶贫力度，推广“一村一品一店”模式，支持邮政、供销等系统在经济薄弱地区建立服务网点，发展农村电子商务，促进低收入农户增收与发展，强化农民合作社和农业龙头企业与低收入农户的利益联结机制，发挥其带动作用。

增加低收入农户资产收益，创新财政资金使用管理方式。财政专项扶贫资金和其他涉农资金在不改变用途的情况下，投入经济薄弱地区的养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目，具备条件的可折股量化给当地经济薄弱村和低收入农户；尤其是丧失劳动能力的低收入农户，其资产由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。在扶贫资产确权工作完成后，对实现脱贫的农户给予一定巩固期优惠持股待遇，期满后收归村集体经济组织持有管理，促进扶贫资产滚动发展、长期发挥效益。对于利用扶贫资金发展物业的，其收益要划出50%以上用于本地低收入农户分配。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、吸收农民土地经营权入股等方式，实现增收脱贫。

劳动力培训是帮扶低收入家庭可持续发展的有效途径。江苏省建立健全建档立卡低收入农户劳动力就业申报登记制度，全面了解其就业需求和培训愿望。农村劳动力培训以就业为导向，引导企业扶贫与职业教育相结合，鼓励职业院校和技工学校招收低收入农户子女，使低收入农户劳动力掌握技能，提升人力资本。此外，江苏推进乡镇工业集中区和村级创业点建设，帮助低收入农户劳动力就近就业，对低收入农户特殊困难劳动力，实施政府购岗扶持就业，扶持经济薄弱地区农民工返乡创业，引导有条件的农民自主创业、返乡创业，以创业带动就业。经济薄弱地区乡村组建劳务合作社，承接各类公益性服务项目，为低收入农户提供就业岗位。

江苏省金融扶贫的历程与成效

回顾江苏省扶贫发展过程，在反贫困向反脆弱性的转变中，金融扶贫的有效嵌入增强了帮扶主体的市场意识与参与意识。江苏金融扶贫开发方式主要集中在专项信贷支持方面，其扶贫小额信贷运作模式为全国金融扶贫提供了典型经验。江苏省扶贫小额信贷发展可以分为六个阶段。

第一阶段是探索阶段(1998年以前)。江苏省级政府部门每年安排一定资金用于苏北经济薄弱县的扶贫工作，扶贫资金下拨到各县扶贫办，由该县再配套一部分资金集中用于扶贫开发项目，并将相关的扶贫项目收益作为资金归还来源。这一做法实质就是提供无息贷款，但这种做法存在的主要问题，一是扶贫项目由扶贫部门确定，项目一旦失败，扶贫资金损失殆尽；二是扶贫资金到不了农户，效果不尽如人意；三是由于扶贫资金是无偿使用，截留、挪用现象时有发生，帮扶效果并不明显。

第二阶段是起步阶段(1998—2000年)。从1998年开始，人民银行南京分行、江苏省扶贫办和财政厅等部门改革扶贫资金的使用管理办法，将扶贫资金作为补贴资金存入农业银行和农村信用社，农业银行和农村信用社按1∶1的比例发放扶贫小额贷款，银行和信用社如果收不回贷款，其损失直接从补贴资金中扣除。这种做法是银行和信用社不承担风险，但是金融机构并未从中获益，缺乏责、权、利激励机制，因此相关金融机构发放和管理的参与意愿不高，金融扶贫整体绩效较低。

第三阶段是提高阶段(2001—2004年)。2001年人民银行南京分行、江苏省扶贫办与财政厅等部门优化扶贫小额贷款管理办法，出台了《2001年扶贫小额贷款实施意见》，主要做法有五个方面。一是江苏省财政部门将原来由省扶贫办计划、省财政安排、市县配套的多渠道筹集的扶贫资金，作为补贴资金统一存入省财政在各县农村信用社开设的补贴资金专户。各地农村信用社按1∶2的比例发放小额扶贫贷款。同时，农村信用社对财政部门存留的补贴资金按一年期存款计付利息。二是扶贫部门负责从贫困村中选定有劳动能力、遵纪守法、信用好、有小型生产经营项目、收入处于中等以下水平的贫困农户为贷款对象，自主发放贷款，每户贷款不超过两千元，并执行优惠利率。三是扶贫贷款损失低于10%的，信用社可直接从补贴资金中扣除；贷款损失超过10%的，超出部分由财政、信用社各承担50%。四是对扶贫小额贷款的回收实行考核奖励制度，贷款回收率超过92%的，超收部分可在补贴资金中等额提取费用，用于扶贫部门和农村信用社工作人员的奖励。五是农户按期还款，凭信用社还贷证明可享受50%的贴息政策。贴息资金主要来源于财政补贴资金的利息。政策的修订有效解决了财政补助资金“碎片化”的问题，提升了扶贫资金的杠杆效应。

第四阶段是完善阶段(2005—2015年)。为进一步完善扶贫小额贷款的管理工作，2004年底，江苏省扶贫办、财政厅和江苏省信用联社对《2001年扶贫小额贷款实施意见》进行了修改。一是调整了扶贫小额贷款的发放对象，对能带动贫困农户共同致富的项目，其项目承担者种养大户也可以给予适当支持。二是调整了贷款的额度，将原来每户贷款不超过2000元，调整为每户首次贷款原则上不超过3000元，续贷原则上不超过5000元；能带动贫困农户致富的种养大户的贷款额，根据与贫困农户订立合同，按每带动一户2000元计算，每一大户可获得贷款高限20000元。三是明确了考核奖励的资金分配。将原来奖励资金分配由金融部门和扶贫部门各50%的比例分割，调整为按农村信用社70%、扶贫工作相关部门30%的比例分配，并明确用于有关工作人员的奖励部分不得超过总奖励资金的15%。2005年，中国人民银行南京分行向各分支行转发了《江苏省扶贫小额贷款实施意见》，要求各地积极探索符合当地实际需要的扶贫贴息贷款运作模式，切实发挥扶贫贷款在促进农村经济发展中的积极作用。江苏省扶贫办等相关部门在下达2007年度扶贫小额贷款计划时，贷款额度又适当提高，由每户首次贷款原则上不超过3000元，续贷原则上不超过5000元，提高到最高不超过10000元，其中姜堰、泰兴、如皋、句容、金坛五市最高不超过15000元。2008年，根据江苏省制定的《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》，江苏省扶贫办、财政厅、农村信用合作联社共同出台了《关于完善扶贫小额贷款发放办法的通知》，进一步明确了扶贫小额贷款的发放对象、提高单户贷款的发放额度、调整贷款计算期限及损失责任承担比例等事项，规范和扩大了扶贫贷款的发放范围、发放额度和奖惩措施，并对签订带动建档立卡贫困户增收脱贫协议的各种种养专业户、合作经济组织按每带动一户申请使用5000元，最高不超过5万元，总量控制在年度发放总量的25%以内的额度进行掌握使用，进一步促进扶贫小额贷款的发放与管理工作，有效扩大了贫困户的受益面。

第五阶段是深化阶段(2016—2020年)。为进一步适应社会经济发展要求，江苏省制定了《“十三五”扶贫小额贷款政策实施意见》。新的政策在以下方面有所调整：一是除低收入农户外，发放对象纳入省农业融资风险补偿基金管理，带动低收入农户增收脱贫的种养大户、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等农业新型经营主体都可以申请使用扶贫小额贷款；二是贷款额度调整为上限2万元，带动帮扶主体贷款不超过10万元；三是开展试点，泗阳县低收入农户单户贷款上限为5万元，期限两年。

第六阶段是成熟阶段(2020年至今)。为巩固脱贫成果与推进乡村全面振兴的无缝衔接，实现富民强村，江苏省出台了《“十四五”脱贫人口小额信贷政策实施意见》，明确发放对象为苏北地区以及苏中、苏南地区的黄桥和茅山革命老区，所涉泰兴、姜堰、如皋、句容、金坛等5个县级市(区)范围内“十三五”时期原建档立卡与“十四五”时期认定的低收入农户、边缘易致贫户。贷款申请必须要有金融机构授信，使用仅限于生产性用途。贷款期限根据农村生产特点扩展为三年内，到期后可续贷或展期一次。利率以贷款市场利率报价(LPR)对应年限实施，利息的50%由财政进行专项补助。现阶段的优惠小额贷款发放，一方面保证了有能力、有意愿的低收入农户、边缘易致贫户发展所需的资本，另一方面也在一定程度上提升了其参与市场行为的意识，潜移默化地摒弃了“等、靠、要”的固有观念。

总结与展望

由反贫困转向反脆弱性，是百年未有之大变局中中国后扶贫时代贫困治理的必然选择。构建科学完善的市场参与体系是缓解农户脆弱性的现实途径，是完善社会安全网的一个重要维度，也是最终实现共同富裕的前提。中国农村反脆弱性体系的发展面临着隐形的藩篱，最主要的根源就是帮扶政策渗透性不强，激活帮扶对象内生动力不足。中国集中连片经济薄弱区域的规模在减少，而低收入农户呈现分散性特征，倾向于事后补救的反贫困政策已不适应当前中国的贫困治理场域。基于此，江苏省反脆弱性实践为后扶贫时代提供了路径选择。通过金融资源嵌入，培育低收入群体市场参与意识，扫清其与市场之间的障碍，有效地帮扶弱势人群自我积累、自我发展，增加低收入家庭的发展机会，巩固现有的社会安全网，这将成为社会保障体系的有机组成部分。江苏省益贫性小额信贷政策的完善与更新，根本目标就是转变帮扶的发展思维，变被动接受为主动改变，不仅体现了社会对于低收入个体的重视，而且有效解决这部分群体陷入困难窘境的现实问题。

江苏省扶贫实践以及金融扶贫历程可以观察出，在共同富裕目标的导向下，未来中国的扶贫实践必然面向三个重点：一是以实现市场化为根本，为全体大众树立市场参与意识；二是实现普惠制帮扶，为全体人民，尤其是低收入群体提供均等的公共服务；三是全面实现乡村振兴，为低收入群体提供可持续发展的机会。可以预见，中国整体扶贫体系正在经历由“反贫困”转型为“反脆弱性”的过程，市场化运作作为扶贫开发的主要手段之一，也正在经历局部的调整。中国后扶贫时代乡村振兴等一系列益贫政策的推进，实质是对以往政策主导型扶贫实践的修正和完善，是脱贫攻坚举措的进一步深化和细化。

①桂华：《后扶贫时代农村社会政策与相对贫困问题》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2022年第1期。

②成长春：《“三农”工作重心的历史性转移》，《红旗文稿》2021年第5期。

③李小云：《巩固拓展脱贫攻坚成果的政策与实践问题》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2021年第2期。

④程玉松：《率先消除绝对贫困现象的江苏实践》，《钟山风雨》2021年第1期。

⑤韦璞：《贫困、贫困风险与社会保障的关联性》，《广西社会科学》2015年第2期。

⑥阿玛蒂亚·森、朱雅文：《有关全球化的十个问题》，《国外社会科学文摘》2001年第9期。

⑦郭熙保：《论贫困概念的内涵》，《山东社会科学》2005年第12期。

⑧程漱兰、陈焱：《与贫困作斗争:机遇、赋权和安全保障——〈2000/2001年世界发展报告〉评介》，《管理世界》2001年第6期。

⑨乌尔里希·贝克、王武龙：《从工业社会到风险社会(上篇)——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，《马克思主义与现实》2003年第3期。

⑩乌尔里希·贝克、王武龙：《从工业社会到风险社会(下篇)——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，《马克思主义与现实》2003年第5期。