刘恒宇 刘美琳 翟云亮

(1.中国人民公安大学，北京 102600；2.太行强制隔离戒毒所，河南·焦作 454000)

一、问题的提出

2020年新冠肺炎疫情肆虐全球，中国疫情防控取得重大成就，为全球抗“疫”作出了积极贡献。但在部分反华势力的舆论中，中国俨然成为本次疫情的幕后推手。加之近年来中国的强势崛起与西方势力遏制中国的企图，部分国家对中国的好感度逐渐降低。如1979-2021年美国人对华好感度统计结果显示，1989年暴跌时为34%，从2018年开始跌至20%。澳大利亚智库洛伊国际政策研究所(Lowy Institute)发布针对1000多名在澳华人的民调报告称，18%的在澳华人因种族背景受到人身威胁或攻击，37%的在澳华人受到区别对待。东南亚国家针对海外中国籍公民与华人的暴行也时常发生。2021年，缅甸局势突变，受西方宣传影响，缅甸民众将中国在联合国安理会上的表态等同于对军方政变的支持，一度出现打砸抢烧中资企业事件，仅3月14日就造成32家中资工厂受损，2名中国员工受伤，财产损失2.4亿人民币。

二、海外中国籍公民利益界定

据统计，我国目前有6000多万海外中国籍公民分布于世界各地，澜湄次区域流域分布尤为集中。其中，分布在泰国的数量最多。我国海外中国籍公民前往湄公河流域国家主要目的是旅游休闲、经贸合作、基础设施建设、个体经商。随着“一带一路”倡议的不断推进，中国公民与中资企业不断涌入澜沧江-湄公河流域国家，对海外中国籍公民的保护已然上升到国家战略层面。在对我国海外中国籍公民进行保护过程中，应当明确我国海外中国公民与海外利益的关系，并要对我国海外中国籍公民利益进行划分，使保护工作更有针对性，达到事半功倍的效果。

(一)人身安全

人身安全是自然人最基本的权利，对人身安全的保护更是彰显了我国尊重与保护人权的要求。由于缅甸北部特殊的政治局势和地理位置，当地长期存在大量由中国籍公民以及华侨组成的犯罪团伙从事人口贩卖、毒品走私、敲诈勒索等犯罪活动。特别是近年来随着国家打击电信诈骗的力度不断加大，一些诈骗团伙利用我国法律难以管辖的特点，针对中国籍公民实施诈骗活动，当地长期流传着“每诈骗50万元，就放次烟花”(1)陈一平.境外电信诈骗团伙骗到50万就放烟花庆祝？警方：确实有这种情况[N].中国经济周刊2021-3-4.的说法。这些犯罪集团甚至打着缅北海外打工高薪酬的幌子，诱骗境内公民前往当地并强迫其参与犯罪活动，严重威胁海外中国籍公民人身安全。

同时，当地地狭人稠的地理特征加之炎热多雨的环境，极易诱发传染病，新冠肺炎疫情期间表现尤为明显。缅甸、泰国等地疫情形势极为严峻，我国边境地区时常出现的、以别国难民为主的非法入境者已成为新增本土确诊病例的重要原因。中缅边界的云南省瑞丽市在2021年9月及2022年4月均由于非法移民引发局部疫情爆发，对我国疫情防控总体布局构成挑战。且受制于当地较为落后的经济形势与贫富严重分化的社会现实，当地医疗资源分配失衡，配套设施与医疗产业链不够完善，导致疫情爆发期间中国籍公民处境更加危险，甚至引发袭击华人华侨事件上升。

就缅甸而言，随着疫情带来的经济衰退，使得原本遭受严重打击的毒品犯罪活动死灰复燃，据缅甸内务部缉毒大队及安全部队统计，仅2021年3月间就缴获价值31亿缅币的毒品，包括88麻古片1箱、海洛因4箱、生鸦片1箱、大麻1箱、卡芬1箱、麻古1箱，并依法判决26名罪犯。伴随严峻的骚乱形势，原有武器大量流入民间，加之毒品犯罪暴利，当地犯罪团伙在骚乱受到打击时选择割据一方、以毒养军的可能性加大，加上国内反政府武装的支持，使得本已经销声匿迹的犯罪团伙再度出现，无疑会对当地治安及我国海外公民的人身安全构成极大威胁。

(二)财产安全

我国宪法规定，社会主义公共财产神圣不可侵犯、公民的合法私有财产不可侵犯。在澜湄次区域流域进行项目投资与工程建设的中资企业以及当地海外中国公民的财产安全同样是保护的对象。当地市场在疫情冲击下变得格外脆弱，市场需求与产业链受到严重打击，华人中小企业数量与规模骤减。加之当地极端民族主义与逆全球化倾向有所抬头的不确定性急剧增加，Twitter上“缅甸每有一名公民倒下，就烧一家中资工厂”的反华言论一度甚嚣尘上。当地普通中国籍公民也面临着疫情和排华倾向带来的双重压力，进而引发中国籍海外劳工被迫回国和中资企业回撤。

(三)人格尊严权

对公民人格尊严的保护是现代国家一项重要义务。近年来，在新冠肺炎疫情催化下，以某些西方国家为代表的反华势力对中国公民的污名化愈演愈烈，海外中国籍公民经常会在街头被无端指责为“罪魁祸首”，被要求“滚回中国”，其人格尊严权利受到严重侵害。当地政府和媒体选择与霸凌者沆瀣一气，加上我国相关保护机制不健全或出于尊重外交准则的考量，难以有效处理这类霸凌事件，容易引发海外中国籍公民的不满情绪，进而影响涉及双方进一步深化经济、文化等领域合作交流。

三、我国海外中国籍公民保护机制存在的问题

(一)政治层面

澜湄次区域流域国家中，泰国、柬埔寨实行君主立宪制，缅甸实行共和制，老挝、越南(在越南战争结束前，北越实行社会主义制度，南越实行资本主义制度)实行社会主义制度。不同的社会制度背后是复杂多样的利益关系，带来的是对我国海外中国籍公民态度的分歧，进一步加大了我国对海外中国籍公民保护的成本与难度。

澜沧江-湄公河流域国家中，民选—文官政府、普通民众及军方的矛盾经常在外部势力的挑唆下激化，并大多以流血冲突为代价。政治动乱过程中的混乱状态与难以确定真实意图的动乱后执政势力，加大了我国海外公民保护的难度。混乱的过程中造成的权力真空会激发部分民众不受控制的越轨行为，增加了中国籍海外公民的安全风险。且随着我国国力提升，存在利用中国问题转移视线或分裂民众的可能性。

澜湄次区域流域国家间的合作交流更多是基于地理区位因素展开。目前参与该地区国际合作的成员亦包括美国、日本等非澜湄次区域流域国家。如美国倡议的“湄公河下游倡议组织”(LMI)和“湄公河下游之友”(FLM)，日本倡议的“日本与湄公河流域首脑会议”(Japan-Mekong Leaders Meeting)(2)朱杰进，诺馥思.国际制度设计视角下的澜湄合作[J].外交评论，2020年03期，相互重叠或职能分散的治理组织增加了形成治理合力的难度。同时，该区域内五国之间的制度差异与历史问题也使得相互之间存在不信任感甚至形成“囚徒困境”，难以形成高度政治互信及由此而来的高效合作能力，弱化了界定正常的海外公民权益保护与干涉本国内政的能力。

此外，现代国家通常采用属地管辖为主，属人管辖、保护管辖及普遍管辖为辅的综合方式确认本国法律空间效力范围，以便在尊重各国主权的基础上，最大限度维护本国国家利益及本国公民权益。虽然我国与流域内国家签署了多个刑事司法协助与引渡条约及执法合作文件，但多为表明合作意愿，缺乏法律效力及严格程序要求的备忘录或宣言，造成海外中国籍公民保护缺乏国际法支持，还容易引发国际争端。

(二)经济层面

澜沧江-湄公河流域五国均属于中低收入国家，经济发展较慢，贫富差距问题较为突出。当地发展主要依赖劳动密集型产业、资源出口及旅游业，国内市场因总体消费水平较低而增长缓慢，产业过度依赖于国际市场。但2008年全球性经济危机冲击余波犹在，国际市场萎缩，原有供应链难以为继，当地经济提振较为乏力，严峻的疫情形势对各国经济的考验使得海外中国籍公民合法权益保护充满变数。

此外，流域内国家的经济发展水平差异进一步加大了我国参与流域共同治理和海外公民合法权益保护的难度。从香港乐施会有关缺乏最低工资标准工人统计数据来看，老挝、越南均在消除贫困及促进复工复产方面取得一定进展。泰国尽管是该区域唯一的中等收入国家，甚至一度被认为是“世界上贫富差距最大的国家”，但2014年6月发布的《全球人口贩运问题报告》称“泰国境内的人口贩卖已经失控”。在缅甸这样一个占有东盟地区29%贫困人口的国家，资源垄断现象十分突出。柬埔寨在“一带一路”倡议下经济迅速发展，但由于中资企业大量涌入带动地价上涨，当地媒体评论“中国加大了柬埔寨的贫穷”，影响了中柬传统友谊。

贫富差距过大迫使当地少数民众铤而走险，进一步恶化当地治安形势。据世界银行统计，近20年来每10万人谋杀率中，泰国总是处于首位，这同其自身不合理的分配密切相关。泰国、柬埔寨以出卖劳动力为生且缺乏足够财产的贫困人口甚至只能依靠出卖器官来维持生计。在政治动乱大背景下，缅甸少数民众除出于“抗争”袭击安全部队外，部分暴徒为谋求经济乃至政治利益而对中资企业及我海外公民进行袭击。

(三)文化层面

澜湄次区域一带文化多样、风俗各异。缅甸、越南民族数量尤为众多，官方承认的民族均过百。缅甸、越南两国的主体民族并未在其国内人口数量上形成绝对优势，其中，缅甸主体民族—缅族约占总人口68%，多分布于八省地区，位于其边境地区的八邦则活跃着多支反政府武装，因试图谋求自身独立，多次同政府军爆发冲突。此外，流域国家宗教信仰复杂，上座部佛教在泰国和柬埔寨被定为国教并广为流传，基督教在五国均有分布，伊斯兰教流传于泰国北部，还有越南高台教、和好教等。信仰的冲突，一度成为罗兴亚难民危机、泰国北部分裂极端势力发展的温床。另外，西方势力在该区域利用NGO组织在当地挑动文化冲突并扶植代理人，借以打压中国的活动暗流涌动。

早在明清时期，我国大量沿海地区居民“下南洋”，在当地定居生活，成为当地华人的祖先。改革开放后，大批中国公民来到当地从事基础设施建设或旅游观光。受制于历史原因，当地华人后代与海外中国公民之间容易产生分歧，甚至存在对立情绪。缅甸政变期间，部分当地青年华人受西方错误舆论影响，产生与祖籍国的对立情绪，在中文互联网上表达愤怒和不满，暴露出新生代华侨与海外中国籍公民文化冲突等问题。

当地众多的民族使当地语言多样化特征尤为突出。在这片狭长的区域内有各类语系语言398种(不包含各地方言)，但部分语种使用范围狭窄。此外，即使是在国内部分公安院校实施的援外培训中，由于警务用语的政治性与专业性，难以体现警务用语培训的针对性和有效性。警务用语并非是“警务+外语”的简单叠加或机械对照翻译，而是基于国际所公认的警务活动及在此基础上形成的警务文化和所处执法环境共同作用下的产物，但目前警务用语的教学内容仍然局限于英语语种，难以满足流域各国警务人员沟通交流的实际需要。此外，就日常用语而言，受制于文化差异，部分语言难以理解，加大了各国执法机构和人员沟通的难度。

在此基础上形成的执法理念也对流域各国执法合作形成障碍。执法者是执法活动的主体，执法者的执法活动总是由一定的执法理念所引导。流域内部分国家对我国执法理念认同度较低，甚至存在抵触情绪，存在犯罪分子以受到“政治迫害”为由而逃避追究刑事责任的情况。随着新冠肺炎疫情的管控，部分国家对华好感度下降，原有分歧不断加深。此外，不同社会制度下的治安行政及刑事司法合作也出现新的挑战。

随着我国改革开放以来涉外事件的增加，我国已基本形成了一套相对成熟的国际执法合作体系，涉外事务处理能力不断提升；而相比之下，澜沧江-湄公河流域国家因社会制度、法律制度及经济社会发展态势等方面的制约，国际执法合作领域也暴露出一些新问题，对健全完善流域国家共同构建区域性执法合作体系带来挑战。

四、我国海外公民保护机制创新

(一)公安机关勇担重任

公安机关在海外中国籍公民人身财产安全保护中承担着提前预警、及时救助、调查侦破、制裁执行及后期安全维护等作用。除外交部及使领馆外，海外中国籍公民最为信任的便是公安机关。警察权作为现代国家预防、制止和惩治违法犯罪行为的强制性力量，有利于增强国家对其海外公民保护的效力。然而，传统上依赖于公安机关进行海外公民合法权益维护易引发对立情绪甚至是冲突，难以达到标本兼治的效果，更有形成“执法-对立-再执法”的恶性循环可能。加之海外执法合作对人员素质要求较高，单纯依赖公安机关并非上策。因此，海外中国籍公民人身财产安全保护需要多个部门乃至协调民间团体联合展开，避免公安机关单打独斗的现象，避免警力使用带来的负面影响甚至对立。而且，公安机关在海外执法合作中应重点关注不同社会制度、不同政治制度、不同法律制度、不同警察制度、不同执法体制的差异，展开工作应以当地执法机关为主，协调好同当地执法机关的关系。要加大同外事、司法、宣传等有关部门的沟通协作，应对好海外执法合作外务风险。

(二)法检系统密切跟进

我国人民检察院及人民法院通过行使检察权与审判权维护我国海外公民利益与警示、制裁针对海外中国籍公民不法侵害，并通过积极参与国际司法合作为区域发展提供稳定环境，通过明确规则完善国际治理体系，促进区域内国家友好交流合作。在维护海外中国籍公民的过程中，对我国公民提供司法援助时，与公安机关工作相互协调，并对公安机关的执法活动进行规范，保证警察权符合程序合规运行。但我国司法机关特别是部分边境地区人民法院、检察院系统面对涉外法律问题时，往往在一定程度上难以有效行使职权。如在缅甸变局中，由于我国相关专门性立法的缺失，使得我国公民及企业在受到不法侵害造成损失后，难以及时得到保护与救助，需要进一步完善立法和多边司法协助机制，发挥好司法机关的作用。

(三)宣传部门发挥引导作用

在澜湄五国中，越南、缅甸及泰国局势复杂多变，部分国家蓄意挑起南海争端。在部分华裔聚居区存在脱离倾向和中资企业快速发展的情况下，特殊的舆论环境对我国海外公民利益保护构成挑战。当地形成了对我国的负面刻板印象，致使当地人更关注中国崛起的威胁而非机遇。在当地内政问题上，港独组织“奶茶同盟”多次介入，一度激化当地矛盾，试图从当地人中获取支持，外部干预与内部不满相互作用，从价值层面上遏制我国海外公民合法权益保护工作。我国应更加积极主动地拓展文化交流领域，丰富文化交流形式，求同存异，消除分歧，发挥好人民群众特别是边境地区人民及当地华人华侨的力量，不断塑造我国在当地居民不同阶层中的良好形象。要积极加强区域问题共同治理，提高当地居民生活水平，从行动上驳斥“中国威胁论”等错误观点。而且，我国网络基础设施及高端技术与部分发达国家仍存在差距。同时，互联网快速普及使各阶层民众获得发言权，原有少数精英控制舆论的模式呈现出解构趋势，加之全球化带来的民粹主义思潮泛滥，未来一段时间内精英同普通民众的对立鸿沟存在扩大趋势，迫使我国必须转变沟通方式。

(四)外交部门拓展合作

经历了所罗门骚乱、海地强震、利比亚危机、也门危机等一系列重大涉外事件，我国目前在撤侨上已形成较为成熟的流程规范；但同时，我国公民海外利益保护机制上更重视威胁发生时救济及事后补救或制裁，在事先预防能力建设上还有较大空间。因此，建议通过利益增量方法，增强外交领域维护我国周边安全及海外中国籍公民利益的能力。如部分国家利用NGO组织在当地从事医疗、教育和基础设施建设等活动，营造维护我国周边安全及海外中国籍公民利益的积极因素和氛围。我国在实施利益增量工作中，要坚持统筹兼顾，扩大多主体参与，增强交流同时，带动流域国家经济及民生发展，进一步消除危害我国海外公民及企业合法权益的不利因素。

五、小结与展望

澜湄次区域流域国家联系密切、经济互补，对我海外华侨华人的人身及财产安全保护应着重做好以下工作：一是完善海外华侨华人预警机制，强化网络安全预警及侵害预防机制建设，强化普通公民及民营企业信息共享，提升海外华侨华人应对风险能力；二是加强对外媒体及传媒人才培养，加大对外宣传力度，引导树立我对外良好形象；三是加强境外NGO组织建设，促进文化交流与合作，深化拓展文化交流领域；四是加强区域问题共同治理，共享各国发展红利，驳斥“中国威胁论”等错误观点；五是完善执法理念，规范执法活动，构建区域性执法合作体系及联合执法平台；六是建立以公安机关为主体的风险预案联动机制，共同应对海外执法合作交流风险。积极回应全球化背景下非传统安全问题，促进国际执法合作机制创新。