孙晓冬

(中国政法大学 政治与公共管理学院,北京 100088)

作为现代产业政策的早期典型，日本产业政策对于中国改革实践具有重要影响[1-2]。但是，随着中国学术界的研究范围逐步扩展到美、韩等国，对于日本产业政策实践以及日本产业政策研究的重视程度有下降趋势。然而，日本产业政策的实践经验未被充分发掘，日本产业政策研究的理论价值未被完全展示[3-4]。笔者认为，这些问题的出现与日本产业政策的研究格局有关。

与其他国家的产业政策研究相比，日本国内对于产业政策的研究经历了长期发展，研究内容厚重，研究格局比较复杂。这里所说的研究格局主要指日本产业政策研究分布在多个不同学科，并形成了两层结构(1)属于日本产业政策研究的表层结构的研究大多由经济学家推动，但是政治学家或比较政治经济学研究者推动的一些研究也可以归入这一范围。类似地，属于日本产业政策研究的深层结构的研究主要由行政学者、公共政策研究者和管理学家推动，但是一些经济学家的研究也可以归入这一范围。换言之，两层结构之中都包含了由不同学科的学者推动的研究。，一种主要讨论要不要推行产业政策问题，另一种重点关注如何推行产业政策。两种研究分别构成日本产业政策研究的表层结构和深层结构。前者基于产业政策的理论依据，研究是否应该推行产业政策，在国内具有广泛的影响；后者主要关注具体的政策过程或如何推行产业政策，国内关注度较低(2)关于日本产业政策的研究数量庞大。在是否应该推行产业政策以及如何推行产业政策两个主要研究议题之外，存在诸如为什么日本的产业政策与其他国家的产业政策存在不同等其他研究议题。本文集中讨论前两个研究议题。。

值得注意的是，上述两种研究具有不同的问题意识与研究思路、分别聚焦产业政策的不同侧面，对于处于不同发展阶段、面临不同政策选项的后发国家具有不同的参考价值。当下，产业政策在世界范围内呈现回潮趋势。在这一背景下，如何有效地推行产业政策已经成为关键问题。因此，日本产业政策研究的深层结构的重要性正在上升。基于上述问题意识，本文梳理日本国内针对产业政策的研究格局、辨析日本产业政策研究的深层结构特征，呼应中国学者的相关研究、服务于中国的政策需求。

本文的第一部分回顾日本产业政策研究的表层结构特征，第二部分梳理日本产业政策研究的深层结构内容及其实质，第三部分讨论日本产业政策研究的深层结构特征对中国学术界以及政策制定者的借鉴价值，第四部分是结论。

一、日本产业政策研究的表层结构特征

日本产业政策研究的表层结构主要是经济学的研究范畴。但是，这里所说的经济学研究有狭义与广义之分：狭义的经济学研究指基于新古典经济学的研究，广义的经济学研究则指与演化经济学相关的研究成果。同时，部分政治学家也对这一问题进行了相关研究。

小宫隆太郎、伊藤元重等人从事的产业政策研究是基于新古典经济学的产业政策研究典型代表。两位学者主导的研究团队的研究成果《日本的产业政策》《产业政策的经济分析》分别于1984年、1988年出版。

小宫研究团队的主要成员开展的产业政策研究重点有二。第一，严格限定产业政策内涵；第二，将以机会成本为出发点的成本-收益分析作为评价政策成败的主轴。关于第一个问题，小宫隆太郎将出于政治目的的政策排除在产业政策之外，将产业政策限定为对于市场失灵的回应，伊藤研究团队采取了同样的思路[5]4-5，[6]4,8，[7]。关于第二个问题，尽管小宫没有直接使用机会成本这一概念，但是这一概念明显地存在于他的研究之中。比如，他反复指出，产业政策必然伴随选择的成本、对于特定产业的支持意味着对于其他产业的抑制[5]3，[8](3)这种研究思路典型地体现在小宫研究团队对于钢铁、汽车和计算机产业政策的评价之中。。因此，可以认为机会成本是小宫等人产业政策研究的出发点。机会成本涉及的是资金在不同用途上的收益差异。与此相对应，小宫团队的研究将成本-收益分析作为评价产业政策的主要手段。伊藤元重的研究团队在20世纪80年代后期发表的产业政策研究在总体上沿袭了小宫研究团队的思路。

尽管这些学者并非直接表明他们的研究目的就是论证是否应该推行产业政策，但是，由于他们的主要分析工具来自新古典经济学，而新古典经济学与产业政策在学理上存在冲突，所以，是否应该推行产业政策是贯穿这些学者相关研究的底层问题意识。实际上，这些学者对于推行产业政策必要性的认可程度并不高，相关研究甚至暗含了否定产业政策的观念(4)小宫隆太郎在介绍其关于产业政策的研究的时候，明显地流露出对于是否应该推行产业政策的怀疑。比如，在论及作为推行产业政策的依据的市场失败的时候，他明确表示，如何认定市场失败、如何比较市场失败与政府失败的大小并不是容易处理的问题。考虑到他是具有代表性的新古典经济学家，这种表述实际上暗示了他对于产业政策的批评态度[5]2。类似地，同样具有新古典经济学背景的伊藤元重等人在介绍他们的研究意图的时候明确地指出从经济学的角度论证产业政策是否合理的研究为数很少。这种表述意味着他们的研究目的是为产业政策研究确立经济学基础，而是否应该推行产业政策显然是与产业政策研究的经济学基础密切相关的问题[6]8。。

小宫等人的研究在日本国内外产生了重要影响(5)1985年，小宫等人围绕日本产业政策与中国学者进行了交流，他们的研究成果在出版之后很快被译介到中国和英语世界并在相当程度上影响了国际学术界对于产业政策的认识。。但是，非常容易忽视的是，在小宫团队出版研究成果前后，关于是否应该推行产业政策，日本学术界一直存在不同的认识，一些学者积极地论证了推行产业政策的必要性。

在小宫等人出版研究成果之前，部分经济学家已经从原理角度讨论了是否应该推行产业政策这一问题。从总体上来看，这批学者主要依据比较传统的幼稚产业保护论等理论来论证实施产业政策的必要性[10-11]。特别值得提及的是，在小宫研究团队内部，关于要不要推行产业政策这一问题也存在微妙但重要的区别。在小宫等人的研究成果出版时，演化经济学正在美国形成并影响了一些日本学者关于产业政策的研究思路。在收录于小宫隆太郎主编的《日本的产业政策》的论文以及附在书后的评论之中，今井贤一依据演化经济学家奈尔逊和温特的分析框架，指出政府和企业在制定和执行产业政策过程中的组织行为应该是产业政策研究的起点，小宫等人忽视了由所有者、管理者和从业员构成的企业在产业政策实施过程中如何通过学习来提高企业能力这一极为重要的问题，并重点讨论了产业技术政策对于企业技术能力的影响[12-13]。在随后发表的评论性文章之中，今井贤一完善了依托演化经济学的产业政策研究思路[14]。其后，小田切宏之、后藤晃以企业技术能力为中心，细化了基于演化经济学的产业政策研究思路[15](6)关于这一问题的详细讨论，请参考葛东升等人的研究[4]。。概括地说，在产业政策研究领域，日本学术界存在一个以今井贤一的研究为开端，以小田切宏之、后藤晃等人的研究为后续的研究脉络。不同于主流经济学家以成本-收益分析为核心的研究路径，这个研究脉络以演化经济学以及以演化经济学为理论来源的动态能力理论为基础，关注具体的政策措施如何影响企业的技术能力及组织能力，为从政企互动角度研究产业政策预留了空间。

另外，值得提及的是，部分政治学者的相关研究涉及了是否应该推行产业政策这一问题。比如，在日本产业政策引起国际学术界关注过程中发挥了关键作用的查姆斯·约翰逊的研究，从国家意志与发展意愿的角度论证了后发国家推行产业政策的必要性[16]305-311。

总的来看，在要不要推行产业政策这一问题上，日本学术界形成了两大阵营：依据新古典经济学的学者群体在这一问题上持相对保守、甚至否定的观点；受演化经济学影响的经济学家以及部分政治学者则倾向于支持实施产业政策。客观地讲，由于新古典经济学与演化经济学具有本质上的差异，对于产业政策认识上的差别也很难调和，甚至可以说形成了对立或对峙。但这种对立或对峙并没有持续很长时间，这是由于随着日本经济逐渐成熟，竞争政策在一定程度上逐渐取代产业政策，包括日本学术界在内的国际学术界关于日本产业政策的研究焦点不再是要不要实施产业政策，如何理解竞争政策与产业政策的关系、如何在计量经济学的意义上评价日本产业政策成为学术界特别是经济学界的关注重点[17-19](7)反映了研究重点的这种转移趋势的文献数量庞大，本文仅列举部分典型研究。。

这里提这个问题的目的是解释为什么两派没有出现直接的对立。并不展开讨论。

二、日本产业政策研究的深层结构特征

关于日本国内产业政策研究的深层结构，学术界较少将此作为一个整体对待。这是由于对于这一问题的研究高度分散在不同的学科。但是，这些研究实际上均是围绕如何推行产业政策这一主题而展开的，具有内在的密切联系。

(一) 日本产业政策研究的深层结构的主要内容

如何推行产业政策的文献大体上可以分为四类：一是官方研究文献，包括通商产业省(经济产业省)出版的正式资料、通产省主导的相关研究以及来自执行政策的官员的观点；二是针对日本特殊的行政干预方式对产业政策影响的研究；三是针对具体产业政策执行过程的研究；四是关于产业政策的制定过程及其原则的研究。

第一类文献的典型是通商产业省(经济产业省)在20世纪80年代末和21世纪初期推动出版的两部产业政策通史。两部通史卷帙浩繁，分别记述了1945—1979年以及1980—2000年的政策实践，皆是日本学者在通商产业省(经济产业省)官方机构的资助下完成，在一定程度上体现了官方观点。相对来说，两部通史的重点在于介绍史实，部分具有政策实践的官员的回忆录与严肃的官方正史形成了互补关系[20]。

第二类文献的典型是关于行政指导、政府与企业的沟通网络以及官僚制多元主义的研究。行政指导与政治学之中的国家-社会关系理论以及政府-产业关系理论密切相关(8)行政指导与行政规制、竞争政策的执行等重要研究议题存在联系。受篇幅以及笔者的专业背景限制，本文不详细讨论这些问题。实际上，日本学术界存在关于这些研究议题的研究[21]。。大山耕辅将行政指导涉及的主体区分为既得利益集团和改革派集团，提出了一些影响行政指导效能的理论假说，即执行产业政策的机构是否拥有充足的政策资源、行政指导是否具有正当性、行政指导是否符合既得利益集团的诉求等问题成为影响行政指导能否生效的关键变量[22-23]。他的相关研究的新意有二。第一，他的研究重点不再是政府干预是否促进了经济发展，而是政府干预究竟如何生效。在这个意义上，他的研究成为日本产业政策研究的深层结构代表性成果之一。第二，他的研究将行政指导视为政府和企业及利益集团之间的一种交易惯例，并将这种政治性交易与学术界熟知的日本企业之间交易惯例相并列，体现了向日本经济研究主流文献靠拢的意图。

政府与企业的沟通网络系统是产业政策执行过程研究的重要主题。业界团体以及审议会对于产业政策的制定与执行发挥了关键性作用[24-25]。但是，退休官员转任企业管理者等的制度安排，执政党的各种议员联盟、政府出资的各种公社、事业团体等中间组织也具有类似作用[26]。虽然其他国家在一定程度上也存在这种政府与企业之间的正式或非正式制度安排或组织形态，但在日本的这种网络密度更大，作用更显著，相关研究认为，正是这种紧密网络提高了日本产业政策效果。

官僚制多元主义是经济学家对于日本政治-行政制度的理论抽象，与产业政策制定与执行过程密切相关。战后，长期执政的自民党吸纳了各产业、各利益集团诉求，而官僚体系是吸纳过程的中介。官僚制多元主义是对于这一政治-行政体制的本质概括，上文讨论的行政指导以及业界团体-审议会体制就是官僚制多元体制的具体表现形式。非常重要的是，倡导官僚制多元体制的经济学家指出，日本的官僚体制与典型的日本企业组织原则高度接近[27]。

第三类文献的典型是针对机械产业振兴法(简称机振法)以及汽车产业政策执行过程的研究成果。值得指出的是，日本产业政策可以区分为产业结构政策与企业合理化政策，这里讨论的第三类文献也与这两种产业政策有关(9)关于产业政策的类型的主流理解是列举式的。但是，在关于日本产业政策的早期权威研究之中，日本的产业政策被区分为产业结构政策与企业合理化政策[16]28。。

尽管机振法一直被认为是日本早期产业政策重点，但是这一研究领域长期以来并没有被充分挖掘(10)小宫隆太郎等主流经济学家并未对于机振法的具体作用机制进行深入研究。。在笔者的阅读范围之内，关于机振法的开拓性研究是由桥本寿郎推动的。他在详细梳理了机振法立法背景、政策措施之后，依据该法涉及的企业史资料，系统地论证了这一法律如何加快企业投资节奏、促进企业的投资决策等问题。不同于广受重视的一些主流经济学家开展的产业政策研究，桥本寿郎的研究特色可以归纳如下：首先，他认为战后日本经济增长的根本原因在于日本企业形成了特殊的企业组织形态；其次，通过关于机振法的案例研究，他肯定了政府对于这种企业组织形态的形成具有积极影响[28]。后来，桥本寿郎进一步细化了自己早期的研究[29]。另外，一些政治学者与行政学专家沿着事实上由桥本寿郎开拓的研究方向，通过口述史等方式，详细论述了机振法实施方式以及政治背景等问题[30-31]。

汽车产业政策同样是日本产业政策的研究重点。不同于主要研究是否应该推行汽车产业政策或主要对汽车产业政策效果进行评估的研究，部分学者更为关注日本汽车产业政策执行过程。一般来说，日本汽车产业政策包括面向整车厂的政策以及面向配件厂的政策两个部分。同时，这些学者的研究还论证了面向配件厂以及试图强化整车厂与配件厂关系的相关政策及其执行过程的复杂性等问题。具体来说，他们的研究证实与汽车产业政策相关的政策资金实际上更多地流向了配件厂，日本各级政府围绕汽车产业的政策起到了强化汽车产业整车厂与配件厂合作关系的效果[32]163-168。值得指出的是，这些研究者重视的企业间关系本质上就是桥本寿郎关注的企业组织形态。因此，这些研究和桥本寿郎的研究呈现出比较明显的一致性。

第四类文献是以伊丹敬之、藤本隆宏、野中郁次郎为代表的管理学者关于产业政策制定过程及设计原则等问题的研究。在分析日本产业发展问题时，伊丹敬之多次讨论产业政策与企业竞争力之间的关系。在管理学者关于产业政策的研究之中，他的相关研究数量最多、涉及的范围最广。在对于日本的造船、计算机、钢铁产业发展等的研究中，他对于相关产业政策进行了比较充分的分析。伊丹敬之的这些研究在结构上具有以下特点：首先，他从管理学特别是企业战略管理的角度系统地总结出相关产业的成功经验；然后，他比较深入地讨论了产业政策如何助推了企业战略实施、如何协助了企业突破阻碍竞争力提升的重要关节点等[33-35](11)伊丹敬之的这种研究思路集中地体现在他对于日本的产业发展规律的总结之中[36]。。藤本隆宏的相关研究要点是试图为产业政策确立设计原则或管理学基础。众所周知，藤本隆宏是现场管理和产品开发领域的领军学者，他的经验研究基本围绕产品建构论展开[37-38]。因此，他的产业政策研究也与产品建构论密切相关。一方面，他认为，产业政策应该依据对象产业主要产品的产品建构特征或技术特征来设计；另一方面，他指出，在日本企业面对严峻国际竞争背景之下，产业政策的设计应该从主要针对生产设备转向重点针对附加价值创造过程以及支撑附加价值创造过程的人才培养[39-40]。与藤本隆宏类似，野中郁次郎试图将他开创的知识管理论[41]引入包括产业政策在内的广义的政策研究之中。在他看来，包括产业政策在内的政策制定过程本质上是知识创造过程。具体来说，他认为理想的政策制定过程应该由以下两个阶段构成：第一，政策制定机构与政策对象以及利益相关者进行深入沟通，获得政策对象的相关知识；第二，政策制定机构将在沟通过程之中获得的知识反映在具体的政策设计当中。在这一过程中，来自政策对象的知识与政策制定机构自身拥有的知识融合在一起，新的知识便被创造出来[42-43]。

总的来看，上述学者的相关研究都试图依据管理学的基本原理来理解产业政策的政策措施和制定过程的应然特征。

(二) 日本产业政策研究深层结构的实质

虽然上述关于日本产业政策研究的深层结构分散在不同学科，而且内容庞杂，但这些研究实际上均是围绕特定产业的行政干预行为而展开的，潜在地构成了一个可以称为产业行政的研究领域。不同于主要关注是否应该在产业领域进行干预的研究，这批文献主要研究政策干预的具体形式及其内在逻辑。

在相关日文文献之中，产业行政和工业行政两个用语往往是通用的[44-47]。但是，日本学术界并没有对于产业行政或工业行政给出清晰的定义。关于产业行政的定义，中国创新政策领域的代表性学者路风认为，产业行政指的是政府在遵循市场经济原则的条件下，为实现国家经济发展而对产业实施的管理，产业行政包括政府对产业发展进行规划和资源分配、对产业和企业的运行进行协调以及制定有关产业的法规和政策等内容[48-49]。从这个定义来看，产业行政指为推行产业政策而采取的行政干预行为，存在于所有采用产业政策的国家行政管理行为当中[50]。

在明确了产业行政的定义之后，如何理解日本产业政策研究的深层结构或日本产业行政干预的实质就成为关键问题。由于这些研究处理的具体研究议题并不完全相同，所以笔者在这里尽可能地抽取本质上的相同点。就上文总结的内容来说，这些研究存在一个最大公约数，即关注日本特殊的组织形态与制度安排如何推动政府与企业之间的信息交流。

上文第二类文献论及的业界团体-审议会体制涉及的实际上是政企双方的信息交流问题，第三类文献中关于机振法和汽车产业政策的研究同样表明，政企之间存在信息交流，而这种信息交流在产业政策执行过程之中占有重要位置(12)首先，在机振法的执行过程之中，相关企业需要向政府系金融机构提供经营计划而政府系金融机构与中小企业厅等政府机构也向相关企业提供包括科学管理和财务管理在内的管理咨询服务。值得注意的是，经营计划以及管理咨询服务的实质内容都是信息。在这样的过程之中，信息交流得以实现。其次，在执行汽车产业政策的过程之中，地方政府对于汽车产业配件企业提供的管理培训以及对于当时最先进的管理原则的介绍的实质内容同样是政府为配件企业提供管理方面的信息[32]161-164。。与第二、三类文献相比较，第四类文献与信息交流的关系更为直接。野中郁次郎非常清晰地表明了政企之间信息交流是理想的政策制定方式。藤本隆宏所说的政府应该根据对象产业的主要产品技术特征来设计政策措施，其含义就是强调政府应该正确地理解和把握来自对象产业的技术信息。尽管伊丹敬之没有直接说明应该如何设计产业政策，但是他采用的研究方法——首先总结相关产业竞争力的形成逻辑，然后分析产业政策如何协助企业解决提升竞争力——意味着他也重视政企之间的信息交流。

客观地说，中国学术界已经注意到了业界团体-审议会体制在日本产业政策的制定和执行过程之中的作用。但是，需要指出的是，对于业界团体-审议会体制的理解有深化的空间。实际上，正如行政指导未必一定被接受，业界团体-审议会体制不一定总是发挥正面作用。具体来说，如果政策机构不能通过业界团体和审议会获得必要的产业知识，审议会可能仅仅是利益协调机制，而不是促进产业发展的工具。实际上，部分日本学者已经认识到了这一问题。关于这一问题，日本产业政策研究的第四类文献具有重要的意义。正如在上文引述的那样，三位日本管理学者实际上指出日本产业政策的成功在相当程度上取决于产业知识能否被官僚理解并转化为具体的政策措施。因此，业界团体-审议会体制能否真正发挥作用就取决于这一体制能否成功地将这种知识提供给相关政策机构。

为了更为深入地揭示日本学者的相关研究的意义，笔者在这里将他们的上述论点与公共政策学基础文献的核心理论联系起来。依据政策学的基础文献，在政策制定过程之中，政策制定机构需要将行政知识与关于政策对象的专业知识融合起来[51]。只有这样，相关政策才可能具备科学性。很明显，伊丹敬之、藤本隆宏、野中郁次郎强调的就是应该促进政策机构关于政策对象的专业知识的理解。

总的来看，日本产业政策研究的深层结构实质就是强调政企之间的信息交流的重要性。但是，这些研究的要点是，这种信息交流的核心应该是关于产业政策对于特定产业或相关企业竞争力影响的知识，只有在政府和业界之间建立起这种特定的知识，产业政策才可能成功。

三、对中国的启示

近年来，随着国际形势发生变化，在中国，关于要不要推行产业政策的争论逐渐淡出，如何切实有效地推行产业政策成为研究热点。在这样的背景之下，一些中国研究者依托路风等人的开拓性研究成果[48-49,52],借助行政学和公共政策学的框架，开始将研究焦点转向如何推行产业政策，讨论确立产业行政干预这一研究领域的可能性[53-54]。应该说，这种研究方向的转变有助于深化中国的产业政策研究，具有实践意义。现阶段需要注意以下几个问题。

第一，由于产业行政研究涉及不同学科的问题，确立这一研究领域需要不同学科的理论支撑。但是，在现阶段，致力于产业行政研究的学者群体更多地具有科技政策、创新政策以及战略管理的学科背景，对于产业行政研究的长期发展来说具有重要影响的行政学与公共政策学研究的成果的影响不大。换言之，中国学者的学科背景影响了中国产业行政研究的发展和深化。第二，由于产业行政是普遍存在于主要经济体的行政行为，所以，产业行政这一研究领域的确立应该以主要经济体的相关行政行为为基础。但是，在现阶段，中国学者群体的相关研究主要以中国实践为对象。第三，产业行政这一研究领域的持续发展需要有明确的理论基轴支撑。近年来，部分中国学者开始尝试将政企之间的能力转化以及两种知识，即政策制定者的行政知识与关于政策对象的专业知识的融合作为产业行政研究的理论主轴。但是，这些研究还是尝试性的。

如何提高产业发展过程之中的行政干预效率已经成为影响中国产业发展的关键问题。但是，中国学术界尚未确立产业行政这一研究领域。本文的研究表明，发掘日本产业政策研究的深层结构有助于中国学术界完成上述任务。首先，本文的研究论证了日本产业政策研究的深层结构涉及了行政学和公共政策学研究，为产业行政这一研究领域的形成提供了出发点。第二，日本产业政策研究的深层结构或日本学术界关于产业行政的研究以日本的政策实践为对象，与中国学者关于中国实践的相关研究相互呼应。第三，本文的分析表明，日本产业政策研究的深层结构或产业行政研究实际上形成了一个围绕政企之间的信息交流或两种政策知识衔接的理论假说，而这个理论假说与部分中国学者的研究思路具有共同点。比如，部分中国研究者已经认识到“理解实现产业发展目标的关键环节”“保持政府获得工业知识的渠道”“整合不同行政部门的行政行为”等是合理地设计产业政策、提高产业行政干预效率的关键问题[49]。本文第二部分的讨论表明，日本产业政策研究的深层结构之中的很多研究与中国学者的上述洞见有关。因此，整合中日两国的相关研究有助于推动产业行政研究的进展。第四，日本产业政策是在市场经济条件下推行的，日本学术界关于产业行政的研究也以尊重市场经济的基本原则为前提。由于产业行政研究容易被误解为计划经济思想的回潮，所以，引进日本学术界关于产业行政的研究有助于避免这种误解。

结 语

随着产业政策再次受到重视，曾经对于中国的相关政策实践与学术研究产生过重要影响的日本产业政策实践和日本产业政策研究的意义应该再次显现出来。本文的讨论表明，在日本产业政策研究之中，除了广为人知的表层结构之外，存在一个深层结构，即如何推行产业政策，这些研究比较深入地讨论了产业行政的形式与逻辑。

最早论及产业行政问题的中国学者曾经指出，构筑符合市场经济原则的产业行政体系、提高产业行政干预能力是中国的产业实现持续发展的重要前提[48]。但是，令人遗憾的是，中国学术界关于产业行政以及产业行政能力的研究并不充分，近年来出现的一些关于产业行政方面的研究仍然处于形成过程中。在这样的背景之下，整理、发展以产业行政为主要研究对象的日本产业政策研究的深层结构对于中国学术界和实务界具有理论价值和实践意义。