刘常喜，毛 博

（延安大学 政法与公共管理学院，陕西 延安716000）

全球治理问题自冷战结束以来逐渐成为国际政治领域研究的热点。由于全球治理涉及所有国家行为体与非国家行为体之间的互动且面临多维度和多层次的问题，其面临的挑战随着当今行为体之间联系与互动节点的广泛交织也不断剧增。国际格局的变迁和国际制度的失能导致全球治理不断走入治理困境之中，多元的国际政治理论争鸣对解决国际制度中国际权力的制度性矛盾亦收效甚微。那么，中国等新兴经济体的发展为全球治理路径的探索带来哪些启示，全球治理的中国方案又如何融入治理实践，这些问题是值得我们探讨和深思的。

一、全球治理面临的挑战

准确把握系统性的、全局性的问题，并对客观事物的本质与发展规律有清晰的认识进而改造世界，是马克思主义的基本方法论。全球治理中的挑战既有宏观层面的也有微观层面的，只有准确识变、科学应变、务实合作并切实提高治理能力，才能防微杜渐，更好应对全球治理中的各种挑战。

（一）全球治理体系与国际力量格局的变迁

现有国际体系结构和国际格局的变化是全球治理面临的首要挑战。这一动态的、自发的变化不以主导国和体系成员的意志为转移，因为体系和格局的变化主要源自国际行为体自身实力的消长。“国际治理格局取决于国际力量对比，全球治理体系变革源于国际力量对比变化”，［1］它对原有的全球治理体系造成了冲击，是国际政治权力转移的现实写照。

全球治理在两极格局中受冷战的影响，许多重大的议题在新自由制度主义学者看来都属于高位政治（High politics）的范畴。冷战时期国际体系主导国在全球治理中签署的国际协定大都极力反映了地缘政治现实，在联合国占绝大多数的发展中国家似乎早已被边缘化。而亚非会议的召开、不结盟运动的兴起和77国集团的成立就是广大发展中国家在冷战霸权体系中争取国际治理话语权的标志性事件，其为全球治理民主化的进步作出了积极的贡献。冷战结束后，美国霸权经历了巩固和衰退两个主要阶段，所谓低位政治（Low politics）的议题在全球治理中的角色愈发重要，如气候变化、经贸合作、国际反恐、人道主义援助等。随着美国霸权在国际体系中不断衰退和新兴经济体的陆续崛起，全球治理由霸权时代的垂直结构逐渐趋于扁平，［2］一元化治理由于国际权力的不断分散开始走向多元的全球治理模式。

全球治理的挑战在全球治理体系变迁过程中还存在两方面的问题。一方面，旧的国际制度不能适应全球治理体系的新变化，新的全球治理体系需要更多合作，但旧的国际制度无论在理念还是组织层面都不能适应这一变化。美国和西欧的安全环境自冷战后大为改善，但北约和G7 现存的制度与理念经常成为全球治理中达成新合作的消极因素。在国际经贸领域，欧美盟国间签署的《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》在政治上则进一步阻碍了其与非成员国达成共识。另一方面，原有的治理能力与理念也不能适应新的国际秩序发展的要求，“对于当前这个和平与发展的时代来说，它的主要矛盾是现有国际体制治理能力与日益增强的秩序需求之间的矛盾”。［3］

（二）全球治理领导力缺失与国际规范认同

在国际体系嬗变和美国霸权衰落背景下，对全球治理的第二个挑战是全球治理领导力的缺失。国际领导力在全球治理中至关重要，它往往取决于国际行为体的总体实力、领导意愿和互动关系。

全球治理中的主导国通常既具备提供国际公共产品的实力，也有意愿承担国际责任，但现在的困境是在美国国力衰微和领导意愿不足的情形下，主导国有实力但意愿不足，而部分有意愿的国家却不具备相应的能力。美国在特朗普政府中期频频退出国际组织与国际协议，造成全球治理的权力真空，有些国际组织由于这样的国际政治压力或自身臃肿的机构设置导致权威分散和经费紧张。而全球疫情在特朗普政府后期爆发造成的全球性公共卫生危机，更进一步暴露了美国在全球治理方面能力和意愿的双重下降。拜登政府在竞选时期承诺优先解决国内公共卫生危机并有足够的意愿重振美国的国际领导力，但拜登在上任半年内国内支持率就已创44%的新低，加之美国受国力和后特朗普时代的影响，在可预见的未来，美国在全球治理的领导将依然表现乏力。中国虽在不断崛起，但与美国相比依然缺少全球治理的经验，并且在全球治理的领导结构中存在二把手困境。［4］

国际领导力在关系层面则反映为国家行为体在互动过程中形成的规范，全球治理之所以能够形成领导力，就在于国家行为体在互动过程中遵照一种符合道义和正义的国际规范并得到体系成员的普遍认同。主导国若因自身利益评估在互动中不遵守规则或放弃道义，就会造成既成的国际规范得不到普遍的遵守，全球治理的领导力也就无从谈起。美国学界与政界近年来将大国竞争重新作为国家战略的主线，在与其他国家甚至盟国的贸易争端中更加倾向采用国内的法律进行裁决以维护其自身利益和霸权。“当道义规范抵制住实力规范时，道义规范才会得到遵守。反之，当道义规范弱化时，实力规范就会自动地恢复成普遍的行为准则。”［5］美国以实力规范作为其对外交往的准则显然无助于国家间良性互动关系的形成，这也说明全球治理在概念和理念层面往往是理想主义的，但在实际合作与实践中却常掺杂着国家之间的现实利益纠纷，这些因素导致的领导力缺失都对全球治理有负面影响。

（三）传统安全问题与非传统安全问题交织

国家安全作为国际政治研究领域的基本概念体现了其所代表的最高国家利益。学者们普遍将全球治理问题分为传统安全领域与非传统安全领域，虽然二者在概念上有所区分，但现实情况是传统安全问题与非传统安全问题可能出现相互转化，尤其是非传统安全问题向传统安全问题的转化，其后果的严重性不亚于传统安全问题。

传统安全问题由于其高度敏感性和强政治性往往难以争取更大治理和合作空间，但一旦达成合作，其获取的安全收益相比于合作成本要大许多。例如超级大国间就削减核武器问题更易达成安全协议，仅仅削减少量核武库就能确保各自的核安全，也能在国际社会上起到防止核扩散的示范效应，因此美苏两个超级大国在达成核平衡后开始逐渐削减核武库而非增加其数量，美苏在历史上签订的《中导条约》就在不影响两国间战略平衡的前提下降低了军事冲突的可能。与之相反，非传统安全问题同传统安全问题相比更易扩展国家间合作的空间和边界，也因此成为全球治理中广泛合作的议题，如中美关系中就自由航行等主权问题难以达成共识，但就恢复全球生物多样性和碳排放等治理议题能够在全球治理中共同承担起领导责任。此外，非传统安全问题由于新型冠状病毒疫情的流行受到的空前的重视。新型冠状病毒肺炎疫情作为联合国成立以来所面临的最严重的世界性公共危机之一，在世界肆虐造成的死亡人数已远远超过美国在朝鲜战争和越南战争这两场战争中死亡人数的总和，以至于有学者将国际组织在抗疫中的迟缓表现称为多边主义危机（The crisis of multilateralism）。［6］安全问题的本质是人的安全，或在政治层面上说是人民的安全，从历史的种种教训中可以得出，当前世界传统安全问题与非传统安全问题交织对国际协调和全球治理的挑战依然突出。

二、全球治理困境的根源

不同于国家间政治，全球治理往往以国际主义、人道主义、理性主义、合作、平等和民主等作为基本价值，各成员国与国际行为体也倾向于遵守普遍的国际规范，这是由国际社会的非政府性决定的。全球治理困境的根源复杂繁多，其主要表现在治理理念分歧、意识形态差异与国际组织中权力的制度性矛盾。

（一）全球治理理念分歧与行为体意识形态差异

在国际关系实践中，合作为本国带来的收益远远大于国家作为独立主体所得到的收益，行为体为了最大限度地实现国家公共利益加入相关的组织，因此在治理过程中的具体政策制定和实施也就会出现国家行为主体之间的理念分歧，这一现象在国际组织中的主导国之间尤为突出。例如欧盟就常常因为人权问题与俄罗斯和中国产生分歧，其外交决策和国际合作有时要为此承受巨大的国内政治压力；20 世纪中期，美国政府出台的粮食援助项目就被立法部门以其定义的友好国家为由对相关国家限制施行，以及欧美部分国家与日本政府在商业捕鲸活动上产生的分歧等等。各方需求和价值观的满足在某种程度上取决于其他人的行为，一国政府的任何行为都可能因为价值观或治理理念的分歧导致合作终止或治理失效。虽然全球治理与国际组织的理念在不断更新，但主导国在全球治理实践中也常常因政治偏见造成组织内部政治冲突。如西方国家因乌克兰危机于2014 年将俄罗斯排除在G8 集团之外；再如随着中美竞争日趋激烈，美国不断利用国际组织指责中国，包括美国联合其盟友在中国加入世贸组织20 周年之际指责中国通过大规模使用工业补贴和其他做法破坏了基于规则的全球贸易体系，［7］以及指责世卫组织在国际抗疫努力中以中国为中心。

民族主义作为一种政治意识形态也可能会对全球治理产生消极作用。国际政治在一定程度上来讲是国内政治的延续，两者间相互作用。值得商榷的是，一国政府把握本国民族主义情绪的尺度极为考验治理的能力与艺术。民族主义情绪失控就会向民粹主义演变进而导致国内危机，这不仅影响本国的国际形象，也会形成负面的国际舆论，成为阻碍国际合作的因素。而缺乏民族主义又会带来民族归属感的弱化，因为民族主义在西方一些学者看来本质上还是一种心理依赖。因此，在国际冲突风险上升的情况下一国政府倾向于强化国内的民族主义，在国际合作的背景下则极力淡化国内民族主义情绪。美国著名国际政治学者约翰·米尔斯海默认为民族主义是世界上最强大的意识形态，而世界上许多国家和地区存在的所谓非倾向性（Non－advocacy）民调机构又在一定程度上代表着广泛的民意，这意味着政府在国际交往中必须对决策或协议中可能产生的消极社会舆论进行关注，这种对政府无形的制约和强大影响力虽代表政治正确，但可能对实际有利于国际治理效能的国际合作产生负面影响。

（二）国际权力结构在国际组织中的制度性矛盾

联合国作为二战后同盟国主导国际秩序的正义象征，一方面承担着国际组织的国际事务协调功能，另一方面反映着国际权力的结构。联合国有在一定范围内行使强制力的权力，但其目的是为维护和平和国际主义价值观，而非贯彻国家意志。一些西方资本主义强国和新兴经济体不断呼吁联合国进行改革，如印度、巴西、德国、日本就曾在2011 年向联大递交草案要求加入联合国安理会常任理事国。事实上，联合国相关的改革始终陷于争论之中而未有实质性进展，成员国广泛的要求主要包括对安理会常任理事国和非常任理事国成员数、联合国宪章、否决制度等进行改革，但最大的进展也仅仅是小幅增加了非常任理事国的数量。这种制度性矛盾既使权力拥有者极力维护自身权力，制定权力鸿沟，又使权力稀缺的成员难以逾越这道鸿沟。“巨大的权力使其拥有者在系统中具有重大的利益，并赋予其为实现其利益而采取行动的能力”，［8］这是权力的自然属性。联合国在全球治理中充当着至关重要的角色，除了制度性矛盾带来的挑战，其在组织内部的沟通和公共关系的处理上也有诸多问题，“专家、外交官、政府之间没有任何类型的共识，公共舆论则看起来对此不甚关心”。［9］

这种制度性矛盾还体现在国际金融机构和主导国主权货币的权力上。国际货币基金组织与世界银行在布雷顿森林体系中作为西方国家主导的金融机构，承担着各项全球公共金融服务。虽然布雷顿森林体系与其衍生的“美元－黄金”本位制在20 世纪70 年代彻底崩溃，其根本原因是由于美国自身财政赤字和海外战争导致黄金外流无力维系黄金兑换，但新的制度并不影响美元作为世界主要结算货币的地位。此外，西方国家主导的金融机构在当今依然具有强烈的集团政治色彩，“体系领导者可以通过歧视体系外国家、依赖自己的体系，来保护所有体系成员使之免受国际经济所带来的货币压力”。［10］根据世界银行2021 年度报告，2021财年总资金承诺额约为988 亿美元，但实际支付额仅为承诺额的约60%，这一数据是世界银行过去5 年来实际支付占比承诺额的最低值，隶属于世界银行的下属机构包括国际复兴开发银行、多边投资担保机构和国际开发协会等机构也远未实现承诺支付额度。［11］

三、全球治理路径的探索

政治权力对应着相应的责任与义务，权力越大其责任与义务就越大，这一基本逻辑同样适用于国际政治中。虽然部分主导国不能有效行使其责任与义务造成了权责不匹配的问题，以及国际组织暴露出的效率低下和行动迟缓等弊病，但二者在全球治理中的作用不可或缺，应在现有框架下积极探索全球治理的新路径。

（一）维护国际组织合法性与完善国际制度

当前全球治理困境与诸多挑战的重要原因之一就是国际组织的合法性受到了严重的削弱，因此，应该努力巩固以联合国为代表的作为国际制度基础的国际组织的合法性与权威性。

2018 年，由于联合国人权理事会指控美国存在虐待儿童等人权问题，美国前常驻联合国代表妮基·黑莉就此宣布退出联合国人权理事会，其他的事件包括美国在特朗普任内接连退出联合国教科文组织、《巴黎气候协定》《跨太平洋伙伴关系协定》等。此外，美国针对所谓不公平贸易行为利用其国内“301 条款”进行制裁的频率也远超以往。领导国因其雄厚的实力、道义的感召和良好的信誉能够在国际制度中掌握权力并形成全球治理领导力，但若不能在国际实践中承担起领导责任反而利用其权力和影响力破坏规则，就会使国际组织的合法性和公信力受到挑战。

美国新自由制度主义的创立者基欧汉将国家认同（State Consent）作为全球治理机构具有合法性的公共标准之一。［12］领导国对国际组织的支持和对国际法、国际规范的遵守是最有力的国家认同，其有责任坚定地维护以联合国为代表的国际组织的权威。美国自拜登政府上台后积极参与全球治理并试图重建美国在国际社会中的领导力，其中就包括重新加入特朗普时期退出的多个国际组织。国际社会需要各国的团结合作，尤其是主导国之间的广泛合作，这有助于国际制度的完善和国际行为体间的良性互动。随着中国和俄罗斯等国在全球治理方面合作的深入，应警惕在全球治理中的伪多边主义，对越过联合国等国际组织进行裁决的行为应共同谴责，以维护国际组织的权威和合法性，因为合法性是连接权威和权力的黏合剂。［13］

同时应积极推动国际制度的改革与创新并继续完善现有国际制度。国际制度的创立为国际行为体在制度框架内达成合作与解决分歧提供了制度与机制保障，国际制度是更广泛的概念，它是对国际组织、国际法、国际规范等要素的总体概括。霸权论者普遍认为，为了确保当下国际秩序的稳定需要霸权国的主导，否则秩序就有紊乱的危险。但新自由制度主义者对这样的理论进行了驳斥，他们认为“当共同的利益足够重要，以及其他的条件都满足时，没有霸权，合作也可以出现，国际机制也可以创设……霸权的衰落并不必然对应性地引起这些机制的毁灭”。［14］一元论者或霸权论者试图构建一种符合其霸权逻辑的理论，但在世界政治权力转移的过程中，虽然个别主导国的行为可能造成国际秩序的短暂失序或紊乱，但体系成员会为维护公共利益作出集体反应，这也解释了合作与国际制度在没有霸权的条件下依然发展的原因。

（二）全球治理的理念重构与中国治理方案

全球治理的理念重构是指对过时的全球治理理念进行更新、完善和补充，最终目的是使之能够适应新时代的治理要求。构建一种怎样的全球治理理念以及怎样构建全球治理理念，关系到未来全球治理的成效。中国积极参与全球治理并提出的中国方案既是对全球治理理念的有益补充也是中国作为一个崛起中的负责任大国的根本体现。

当下全球治理困境的首要根源即是主导国理念的分歧，在治理中出现的各种矛盾说明旧的全球治理理念不能反映新的国际秩序的变化，旧的治理规则无法有效解决新的全球治理难题。习近平总书记指出：“全球治理体制变革离不开理念的引领，全球治理规则体现更加公正合理的要求离不开对人类各种优秀文明成果的吸收。”［15］之所以需要对全球治理理念进行重构，是因为当前的全球治理中依然存在阻碍世界和平发展和国际关系民主化的消极因素，依然存在干涉主义、霸权主义、强权政治的冷战阴霾，战争的达摩克利斯之剑依然悬在人类头顶上。当今世界，国家行为体、非政府组织乃至影响力巨大的社会团体和个人都广泛参与到全球治理中，但国家作为全球治理的主体，对全球治理的影响是决定性的。只有在价值层面形成体系内部成员广泛认同的治理理念才能更好推动国际合作，有效应对当前面临的各种问题和挑战。

中国主张构建“人类命运共同体”和新型国际关系，致力于推动国际关系民主化，认为国家无论大小和强弱一律平等，积极践行多边主义，支持和呼吁国际制度与治理机制改革，但“这种改革并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善”。［16］中国一方面努力推动以联合国、世界银行和国际货币基金组织等机构为代表的国际组织改革，另一方面积极参与或组建有重要影响力的区域性国际组织，如上合组织、金砖国家峰会、博鳌亚洲论坛、亚洲基础设施投资银行等。上合组织和金砖五国成员除了定期举行元首会晤，还就达成的共识定期发表联合宣言或公报。此外，设立的首脑理事会、外长理事会及各部长会议成为组织内部成员常态化的协商机制。这些凝聚共识的举措和成就使中国方案逐渐成为全球治理的典范，这在可预见的未来必然会带动其他国际组织在改革方面的进展。印度学者迪帕克·纳亚尔就认为由于国际机构的民主赤字和不平等的投票权，金砖国家可以通过共同参与来影响决策和重塑规则。［17］中国虽是诸多新兴多边国际组织和机构的创始成员国，但其宗旨和原则始终以《联合国宪章》为基础。经过不懈的努力，中国以全面脱贫的实际行动作为对《2030 年可持续发展议程》的支持，而议程中17 个可持续发展目标中位于首位的目标就是消除一切形式的贫困。

全球治理是一个宏大的概念，从国际政治理论的争鸣与探索到国际行为体间的冲突与合作，其归根结底讨论的还是世界人民的福祉问题。当今世界面临着全球治理困境，也有学者将其称为全球治理失灵，无论是困境还是失灵，都体现出对这一现象的无奈和人类历史重蹈覆辙的悲哀。联合国的宪章精神自1945 年以来始终闪耀着人性的光辉，在其成立50 周年时就发布了名为《我们的全球家园》的报告，这一理念与中国文化中倡导的兼爱思想是相统一的。国际社会是一个无政府社会，不同于无政府主义，它更强调合作、多边、共享等价值。要真正实现突破全球治理的瓶颈，就需要各国放下各自的政治分歧与偏见，由更具广泛认同的价值理念作为各国团结协作和共克时艰的精神谱系。中国提出的共商、共建、共享的全球治理观被写入联合国文件，证明这一理念已被世界大部分国家和联合国所认可。作为一个负责任大国，中国积极提供国际公共产品、扶助欠发达国家进行基础设施投资与建设、参与国际减贫，不断创新全球治理的中国方案。时代呼唤符合其发展要求的全球新治理理念，中国将与时俱进，继续承担起大国责任，为推动国际制度的改革和国际关系民主化进程作出更大的贡献。