郭爱萍

上海市浦东新区卫生健康委员会监督所产品卫生监督科，上海 200135

卫生监督是政府有关行政部门依据卫生法律、法规对个人、法人和组织从事与卫生有关的事项许可，对执行卫生法律规范的情况进行监督检查，并对其违法行为作出处理的行政执法活动[1]。其性质属于国家行政监督，是国家卫生行政管理的重要环节，通过行使国家公共卫生职能，切实保障人民的卫生健康权益。由于所面临的社会形势和需求不同，卫生监督在不同阶段的目标任务也有所不同。作为社会公共事业，卫生监督建设应紧密联系社会发展趋势，适应社会需求和业态变化，实时调整工作任务和工作方法。为此结合对社会需求和发展趋势的理解，在基层管理层面上，针对当前任务、近期目标、远期规划等不同阶段，从任务、方法、难点等方面对基于信息化发展新形势下的卫生监督管理建设进行讨论和思考。

1 守住卫生安全底线，加快探索新监管方法

1.1 卫生监督管理模式发展现状

随着健康中国战略的实施和国家治理现代化的推进，卫生监督在经历了从无到有、从初创到不断完善的坎坷发展历程后，进入了新的发展阶段[2]，其管理模式和手段在近年得到快速发展。基于深化行政审批改革“证照分离”管理，从全过程管理的监管环节维度[3]，将注重事前审批转向注重实施事中、事后监管，以提高监管效率和市场监管资源有效配置[3-4]；从防范监管风险维度实施“双随机，一公开”，防范在政府权力运行过程中可能存在一些过度监管、无效监管和权力寻租等风险问题[4]。目前已实现“双随机”两个全覆盖，覆盖国内31 个省份，覆盖公共卫生、医疗卫生监督领域的全部11 个专业。2018 年共抽查30.8 万家被监督单位，抽查比例达10%，对9.4 万家不合格单位依法进行处理[5]。基于“放管服”改革不断深化，从职责分工协作维度探索综合监管协调机制[6]，实施全行业、全过程以及综合协同监管[7]，重点从医疗服务监督进行试点探索[8]，是国务院确定的五项基本医疗卫生制度之一[9]；从强化惩戒效果维度探索信用监管机制，贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节[10]，实施守信激励和失信惩戒，促进企业增强自律管理[11]；从新兴技术应用维度实施执法全过程记录制度，通过使用电子执法记录仪，实现监管全过程留痕和可回溯管理，规范和监督卫生监督执法[12]。

1.2 管理机制等历史问题仍然存在，社会发展提出更高要求

2000 年前后卫生监督从疾控部门中独立出来，在20 余年的发展过程中，以现场调查为主的基本监管技术手段并没有发生大的改变，卫生监督体系的焦点问题仍然是机构人员数量不足、机构性质与行政执法主体不相适应、职能调整导致卫生监督机构职能弱化、财政投入不足、卫生监督体制改革滞后[13]等管理机制历史问题，是卫生监管短时间内无法解决的内生不足。与此同时，社会发展变化对卫生监督提出了更高要求。从政策要求层面上，随着“健康中国”上升为国家战略，要求加快提高卫生健康供给质量和服务水平，加强风险评估和分析，提高发现问题和防范化解重大风险的能力。从百姓需求层面上，要求更高质量的医疗卫生健康服务，增强对卫生管理成果的获得感和安全感，保障卫生管理知情权、参与权和监督权。从监管对象层面，其法律意识日渐增强，对监督执法的规范性有更高要求；而以不断完善营商环境为目的的审改背景下，也要求不断调整卫生监管机制。从监督管理层面，新业态、新问题的不断出现进一步加重了卫生管理风险，如非证行医的随意性、不固定性、隐匿性、多样性等行医形式变化[14]，各种新医疗技术、互联网+医疗等新执业形式[15]，医美乱象等引发的医疗质量问题，新冠疫情等传染病防控问题[16]，职业卫生职能回归后监管新状况[17]，老旧小区的饮用水卫生安全问题[18]，公共场所新业态及卫生管理水平高要求等[19]都是在较长一段时间内持续存在的外部压力和问题。

1.3 提高监管效率，守住卫生管理安全底线

鉴于受到管理机制历史问题、社会发展外部压力以及多项快速推进的改革措施等多因素影响，当前阶段卫生监督工作处于卫生监督体系全面革新的开拓期，故应通过加强队伍综合能力建设明确监管重点，加强新监管方法探索，提高监管效率，守住卫生管理安全底线。①加强队伍综合能力建设可提高监管内部动能。应提高队伍基本能力水平，加大卫生健康监督执法人员招录力度和专业针对性[20]；完善人才培养机制，建立培训考核制度，定期开展岗前和岗中培训，建立健全的首席监督员培养和选拔制度[21]；加强监督员相关边缘交叉学科专业知识培训，提升监督员应对新问题、新情况的能力。②基于风险评估机制明确监管重点。甘和平等[22]、郭爱萍等[23]、邹涛等[24]分别在医院感染管理、消毒产品生产、公共场所卫生等行业探索风险评价指标体系及应用，但未形成系统的全监管对象的行业风险评估机制；需要建立更加细化的个体风险识别模型，以便于确定重点监管对象，实施精准监管。在识险的基础上，通过综合评险分类，推进基于信用、风险等级的差异化监管排险措施。③探索新技术在监管中的应用。现场调查仍为当前主要的监管技术方法，常规的“扫街式”无差别监管效率低、信息获取滞后，无法开展关键环节过程监管[24]，难以发现深层次问题。信息化技术为探索新的监管方法带来曙光。开展监管信息化建设，通过线上获取实时卫生管理信息，可减少监督员现场调查的路程时间、等待时间、后期调查时间等无效监管时间；通过对管理大数据的挖掘和分析，可识别可能存在管理风险或问题的管理对象，提高问题发现概率。

1.4 推进信息化监管工作存在困难

1.4.1 数据归集问题 数据归集是信息化建设的基础。通过大数据挖掘实施信息化管理分析和决策，掌握的样本数据越多，越有利于对全局的掌握和决策。在进行数据采集时，除了当前通过人工采集卫生管理信息外，还需要最大可能地发现、协调、获取并集成政府其他相关部门、社会的数据予以支撑。同时又反对大水漫灌式、用所谓的“海量”的数据充实到卫生监督领域。笔者曾与上海某大型自来水公司进行水质管理信息化数据对接，大量未经筛选的数据接入后，虽然对平台建设有一定帮助，但后期数据清洗时消耗了大量时间。因此建议先有较明确的建设架构和模型，在数据采集时应指向明确并有较细的颗粒度。

1.4.2 监督员工作方式转变问题 虽然近年来在推进“智慧卫监”建设中，大家对信息化管理有一定了解，但在实战应用和改变原有工作方式时还存在不适应的问题。因此，建议加强关于当前科技发展应用前沿、数字化城市转型相关管理理念方面的宣贯、学习，提高大家对信息化、数字化以及政府治理现代化要求的认识，为下一步全面加速推进卫生监督管理数字化转型打好基础。在这个阶段，守住卫生安全底线虽然是当前任务，但作为卫生监督法定基本职能，将长期持续存在。当前开展的卫生监督信息化建设，还处于探索阶段，在整个监管体系中尚处于从属地位，属于数字化监管模式改革的基础阶段。

2 应对社会高速变革，实现新监管模式转型

2.1 全面推进卫生监督数字化转型是卫生监督体系创新改革目标

信息化技术革命所带来的社会变化以及城市管理理念创新，正以超乎想象的速度迅猛发展。习近平总书记在浦东开发开放三十周年庆祝大会上强调，要提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新。上海正在全面推进生活、经济、治理三大领域的数字化转型发展。卫生监督数字化监管是社会治理的重要组成部分，转型发展任务包括搭建基础构建、打通信息孤岛、强化系统集成、科学决策与精准施策、规则重构与流程再造、治理协同应用、引导全社会共建共治共享[25]。针对前述卫生监督面临的困境，通过实施多源数据归集，运用实时在线的数据（互联网、大数据、云计算和人工智能等现代科技手段）[26]开展卫生监督场景化综合监管平台建设，可提高发现问题和防范化解重大风险的能力，实现监管决策科学化；通过监管规则重构与流程再造，优化综合监管架构，实现监管服务高效化、治理精准化，解决长期以来监管人力严重不足的问题。通过治理协同应用，进一步优化监管处置闭环，有效降低社会发展新业态、新问题的安全风险；通过引导全社会共建共治共享，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，提升各主体的获得感和安全感，最终实现态势全面感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同，全面提升城市治理能力和治理水平现代化[25]。

2.2 推进卫生监督数字化转型需要关注的要点

2.2.1 加快完成卫生监督数字基建 卫生监督数字基建包括构建卫生监督大数据归集的物联网系统，基于管理对象的各类信息化平台采取适宜的数字技术，是卫生监督数字化建设的基础。当前，虽然各地都在推进数字卫生监督平台建设，但是平台归集的数据还有很大缺口，监控内容同法定规定还有很大差距，数字技术应用非常有限，物联感知设备配置（数量以及配置科学合理）还不能满足监控要求，数据获取难以满足大数据应用对数据多源、多维度归集的基本要求[27]。要系统解决上述问题，需要各级部门进一步重视和支持，加强经费投入，完善卫生监督信息化管理机制，配置专门人员与相关部门人员进行对接和协调，实施标准化建设。

2.2.2 加强对数字底座资源衔接和应用 数字底座是指各级政府按照“统筹规划、共建共享”原则，打造“物联、数联、智联”的城市数字基本库，是城市运行生命体征的指标体系[25]。有效利用数字底座资源，可以在较大范围内解决卫生监督信息化数据不足、难以深层次发现监管风险、问题分析效能不足等问题。以上海某区建设的生活饮用水场景化平台为例，多部门渠道获取水质相关投诉举报信息可有效提高对高风险水质安全隐患的发现和处置；从自来水公司、水务部门、卫生部门的水质在线监测系统数据共享，有效提升对全区水质卫生安全状况监控。

2.2.3 加紧建立数字监管规则 数字技术不是万能。数据本身是否足够准确、全面、及时？数字技术是否能跑遍数据库的每一个角落？数据是否就等同于事实本身？算得更快更多，就等同于算得更准确？是否一切事物都能被测量和预测？答案是无法肯定[28]。针对上海某区建设的多个场景化平台，都曾遭遇实时传输数据端口故障的情况，直到监督员对长时间没有发生预警事件产生疑虑并督促排查后才发现问题。在这个空白期使监管处于失控状态，如果完全依赖于数字技术，也会让监管者“失明”“失聪”。为此，应建立一套数据管理规则，对监管要素完整性、数据采集持续性、真实性和准确性进行评估，提出并执行数据质量控制与保障机制，建立风险算法的评估和修正规则，保证智能模型持续有效，具备生命力。

2.2.4 全面实施卫生监督模式再造和重构 数字化转型是卫生监管手段、模式和理念都实现转变，例如场景再造、业务再造、流程再造、规则重构，对新数字技术和传统监管手段予以有机融合。作为监督执法部门，应该对卫生法律规则体系作出相应的调整和升级，修订相关监管程序、监管内容、惩处规则，明确数字化证据的法律效力，规范认定规则，约束数据采集和利用边界，避免滥用或过度使用，进一步强化数据安全性管理。

3 坚持新发展理念，形成卫生监督新管理格局

新发展理念是指创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是管全局、管根本、管长远的导向。卫生监督作为医疗卫生系统的重要组成部分，坚持新发展理念，积极投身于国家大健康战略中，为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的卫生健康事业持续创新、统筹兼顾，形成卫生监督新管理格局。

卫生监督事业与社会发展进程是紧密相连的。在这一阶段将具备更加科学的卫生监督管理机制，管理体系更新完整，无论是作为专业监督还是成为综合监管的一部分，都将为卫生健康事业发挥着不可或缺的作用。