林 莹，李新庭

(福建师范大学 外国语学院，福建 福州 350000)*

虽然我国一直提倡“减负”教育，但学生的学习负担却越来越重：课内作业量多且设计不合理；校外培训超前超标，内容与升学招考挂钩，严重影响了教育的公平性；培训机构缺乏行业规范和监管，市场被资本裹挟，过度营销乱象丛生，违背了教育的公益属性，破坏了教育的正常生态。归根结底，这都是因为教育短视化、功利化问题没有得到根本解决。在此背景下，党中央坚定了教育“减负”的决心。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“‘双减’政策”)，要求“全面压减作业总量和时长，减轻学生过重作业负担。健全作业管理机制……合理调控作业结构……提高作业设计质量”。回顾20世纪60-70年代，日本教育以应试为目的，流行讲授难度较大的教学内容，强调知识的获得。应试教育的激烈竞争推动了对学生学业的高强度要求，引起了学生的反感，使学生产生逆反心理，师生矛盾不断激化，教学常规工作受到冲击。同时，日本校园暴力、厌学、逃学等问题频发，受到公众的质疑，也激起了热烈的社会讨论[1]。随着“教育危机”的凸显，教育改革势在必行，日本遂于1977年开始修订1971年颁布的《学习指导要领》，开始走上“宽松教育”之路，采取各种办法减轻学习负担。由此看来，我国的“双减”政策与日本“宽松教育”有着类似之处。因此，本文在“双减”政策推进落实的背景下，将目前我国的“双减”政策与日本“宽松教育”在内容、落实和影响等三方面进行比较，审视“双减”政策落实面临的困难与瓶颈，进而提出合理的建议。

一、政策内容比较

我国“双减”政策明确提出要减轻学生过重的作业负担，但不减少学习内容、不降低难度，要求加减并存，提质增效减负。额外的学习负担是不合理的学习负担，主要由学校不科学的作业管理和繁重的校外培训造成。因此“双减”提出要科学、合理地设计作业，完善作业管理体系，坚决压减学科类校外培训。在“双减”政策的引导下，K-12学科类校外培训机构纷纷向职业教育、素质教育和教育信息化等方向转型。同时，“双减”政策还要求义务教育学校开展课后服务，提高课后服务水平，满足学生个性发展需求，并有效缓解家长的教育焦虑情绪。

反观日本的《学习指导要领》，则采用了不同于我国“双减”政策的减负办法。首先，《学习指导要领》的执行对象局限于公立学校，私立学校则具有相当自主性。私立学校不受“五日制”(每周上五天课)限制，可自行制定上课时间和课程内容，更能满足公众的升学需求，这就造成了公立教育供给让位。有较好经济条件的家庭能够承担私立教育费用，于是贫富差距使教育天平倾斜得更加严重。其次，日本政府要求削减课时、精简教学内容、减少高考科目并降低学习难度，试图减轻学生的逆反心理，以便降低校园问题发生频率。最后，日本于1998年增加综合性学习时间，要求教师培养学生的自主学习能力和生存能力。

综上所述，“双减”政策和“宽松教育”在实施背景和实施内容上有着明显差异，虽同是由学生学习负担过重引起，但“双减”政策的实施背景是学生、家长被迫“内卷”，而日本“宽松教育”则是学生倾向于“躺平”和“摆烂”。相似的实施背景下，两者呈现出截然不同的应对方式，究其根本还是跟社会主流的家庭教育价值取向息息相关。早在2001年，日本青少年研究所调查了日本东京都、爱知县等5个地区的1 371名中小学生与中国北京、湖南等地的1 239名中小学生的家庭教育情况，结果表明日本家庭与中国家庭的教育差异主要体现在中国家长具有更高的功利性价值取向，对孩子的学习成绩有更高的期待，更加认同“学历至上”的观点；而日本家庭教育轻功利重培养，更关注“尊重个性”和“重视人格”[2]。正是在各自不同的社会主流价值取向的影响下，更多中国家长不惜花费时间精力投身于过度的教育竞争——“教育内卷”中去。“教育内卷”指在有限的生存和发展空间里，学生和家长陷入激烈竞争而无法脱身。虽然家长增加教育投入，但是没有得到相应回报，反而导致了高成本内耗情况的发生[3]，其原因在于现存的优质教育资源不能满足我国民众的需求。优质教育资源与民众需求的不平衡状态更是直接体现在高考的竞争中，有限的升学名额加剧了这种竞争，尤其是在实行普高与职高分流的影响下，“教育内卷”的压力进一步下沉到义务教育阶段。在“内卷”“躺平”等网络热词的流传下，国家层面关注到“教育内卷”的问题，颁布并落实“双减”政策，充分彰显了国家扭转教育功利化、阻断教育内卷化的决心。“双减”政策旨在以规范校外培训、构建作业管理体系和开展课后服务为抓手，减轻学生过重的作业负担，满足学生的多样化发展需求；而日本“宽松教育”则通过降低学习要求的方式减轻学生学习压力，同时增设综合性学习时间，给予学生更多空闲时间，试图培养学生的自主学习能力。相较而言，中日两国采取了不一致的做法：资本的介入使得中国教育的功利化倾向更加严重，中国家长渴望孩子通过高考获取优质的社会资源，因此需要“双减”政策通过减少不合理的学业负担来减负；而在日本则主要是高强度的学业要求导致学生产生广泛的厌学情绪，家长强烈质疑高难度考试选拔的合理性，因此日本需要通过降低学习要求和学业标准减负。

二、政策落实比较

落实政策是政策执行过程中极其关键的环节。为了抓好“双减”政策落实，我国教育部展示了各地经验做法与学校典型案例，以供各个地方政府与学校参考。与此形成对照的是，日本政府以点带面，以东京都为试点进行了教育改革，在东京都首次开展了学力测试，后又带动日本恢复全国性学力测试。

(一)“双减”落实情况

1.北京等地的经验做法

北京、四川、辽宁、上海、福建等地分别从资金风险、“双减”落实、校外培训界定和校外培训规范等问题出发，为各地落实政策提供了样板。北京构筑资金监管“防火墙”，由银行监管培训预收费，同时出台并推广服务合同示范文本，鼓励先培训后收费等收费模式。四川颁布17条举措深入推进“双减”政策落实，通过提高课堂教学质量、提高作业管理水平、提高课后服务质量、加强课后服务保障、强化考试评价导向、促进优质均衡发展以及增强协同育人合力等措施来减轻学生作业负担；通过规范机构管理、规范培训时间、规范收费行为、强化培训常态监管、强化培训广告管控、强化实名制管理以及强化违规行为查处等措施来减轻学生校外培训负担；通过加强组织领导、明确部门责任、强化督促检查和宣传引导来保障政策落实。辽宁开展“双减”专项督查，着重关注政府、学校和培训机构的“双减”政策落实情况并及时整改存在的问题。上海出台了校外培训服务类别鉴定指标，从目的、内容、方式和评价等4个维度明确规范对象，全面规范学科类校外培训。福建通过开展“点题整治”活动，整改校外培训机构的违规行为，监督校外培训机构规范办学。

2.学校落实“双减”的典型案例

“双减”政策颁布以来，各地学校积极落实。教育部遴选了10个优秀典型案例，根据内容分为五大方面：①提高作业管理水平。如江西、山东依托信息技术建设“智慧作业”系统、“中小学作业监管平台”，构建作业管理长效工作机制。②推进课后服务。如北京西城区试点推行课后服务，实行“点餐”制，由中小学按需点单。③加强信息技术与教育教学融合。如上海闵行区推动建设“1258工程”，全方位促进信息技术与教育教学深度融合。④推行教学改革以提质增效。如江苏泰州海陵区以学段衔接为抓手，推动教学质量提升。⑤加强教学管理透明度。如黑龙江在择校、分班、排座和推优四个方面做到公开透明，使教育站在阳光下。此外，四川省教育厅也公布了落实“双减”工作十大典型案例，其中有成都市全面实施“托管+拓展”课后服务模式、峨眉山市聘请退休教师协助“双减”工作、资阳市雁江区实行校外培训机构全额资金监管等。

3.校外培训机构运行情况

“双减”政策实施后，首先对校外培训行业进行规范治理。2021年8月，福建排查2 515家学科类校外培训机构，其中990家办学机构因违规被关停整改。2021年10月，教育部和市场监管总局联合印发《中小学生校外培训服务合同(示范文本)》(2021年修订)，意在从源头控制培训乱象。这一举措被视为落实“双减”政策的重要环节。但根据四川和云南的基层调研，“双减”政策的落实仍存在尚待解决的问题。如四川省的调研情况表明，部分地区相关部门对“双减”政策重要性的认识还不到位，治理校外培训机构的队伍力量薄弱，缺乏健全的统筹协调和统一的管理体系[4]；云南省X县的调研数据显示“双减”落实后学科类校外培训机构却转化为收费昂贵的协议班和一对一班型，“影子教育”机构不但没有完全消失，反而在去机构化的地下交易中抬高了身价[5]。

(二)日本“宽松教育”落实情况

1.以东京都为试点的教育改革

为推进“宽松教育”以进一步适应世界教育潮流，20世纪90年代中期，日本以东京都为试点开展基础教育改革。1997年，日本颁布的《都立高中改革推进计划》指出，推进创设新型高中，增强公立高中的多样性。1999年，日本创建教员人事考核制度研讨委员会，旨在更有效地管理和考核教职员工。2004年，东京都开启首次学力测试，受试人数达到6.8万名。后来陆续开展学力测试，带动日本在2007年重新开始实施全国学力测试[6]。

2.自主学习的初衷失效

1999年，日本根据《新学习指导要领》增设“综合性学习时间”，旨在发展跨学科学习，促进知识综合化[7]。东京都中小学严格实行“五日制”，学生自由时间大幅增加，为自主学习提供了充分发展条件，但该政策并未成功提升学生的学习意愿。东京都发布的数据显示大部分学生将学习时间转移到看电视、打游戏等休闲活动上，自1992年起，在家完全不学习的学生占比持续增大，到1998年，有超过4成的初中二年级学生在家从不学习，而是把时间花在休闲娱乐方面[6]。这就完全违背了日本“宽松教育”的初衷，致使自主学习只停留在政策文件中。

3.学力未能得到实质提升

从20世纪90年代起，日本“宽松教育”的推进派与反对派就对“学力低下论”辩论不休。以文部科学省为代表的“宽松教育推进派”发表大量文章反驳“学力低下论”，坚持“宽松教育”的改革政策[8]。然而，由于授课内容大幅缩减，导致学生对课程内容的理解并没有实质性进步，这说明日本“宽松教育”在提升学生学力方面没能取得成功[9]。根据1979年开展的学者调查及1998年的文部省调查结果显示，这20年间，日本“宽松教育”没能使学生更好地理解授课内容。政策实施20年后，不能理解课程内容的高二学生比例不降反升，从1979年的30%增加到1997年的43%。种种事实表明，“宽松教育”未能实质性提升日本学生学力。

综上，我国“双减”政策落实更加全面，国家多角度全力规范治理学科类校外培训，推广各地经验做法和学校典型案例，在各地树立优秀典范，政策落实有保障有监督，体现出国家统筹协调的能力。相比而言，日本在政策落实过程中显得“小心翼翼”，“宽松教育”的推行缺乏强有力的统筹力量，虽然以东京都为试点开展教学改革是比较科学的，但政策落实覆盖面不够广泛。同时，日本增设“综合性学习时间”的目的未达成，对学力问题争论不休使“宽松教育”从一开始就失去了舆论阵地，并在后续推进过程中屡屡受挫。从教育政策分析的角度来看，中日实施相关政策的差异在于对教育政策问题的最核心环节——政策执行的把握程度。我国政府通过多方督导和分散责任等多种方式达到有效执行政策的目的，但教育政策的执行无法实现线性控制，还需考虑如教育政策资源、教育环境、教育执行主客体等多因素的复杂性。由于教育政策存在复杂性，社会舆论不应对教育政策的预期效果作出武断的预测或判断，比如不应将减少作业量等同于达到减负的目的[10]。尤其需要注意的是，虽然“双减”政策重拳出击治理学科类校外培训，但课外补习培训的市场需求并未因政策的出台而自行消失，反而会转变成更为隐蔽的形式[11]。因此，在“双减”政策的深化落实过程中，教育行政部门更应当考虑拓宽优质教育资源，从根源上满足民众对优质教育的需求。

三、政策影响比较

作为政策执行过程中的检验性成果，政策影响体现了政策的落实情况与执行效力。教育政策的影响主要集中体现在学校、教师与家长身上，学校的角色职能、教师的工作职责范围与家长的教育观念是政策影响的三大方面。

(一)学校教育主阵地作用的强化

我国“双减”政策是从源头规范治理校外培训，从教学质量、作业管理和课后服务三方面对学校提出要求：首先，提高办学质量，确保学生在校内学足学好。课内把控课堂质量，减少培训需求；课外大力治理校外培训，旨在解决学生培训负担重的核心问题。其次，提高招生考试的透明度，严禁不正当竞争。杜绝将升学率视为学校教育的最终目的，构建多元教学质量评价体系。再次，完善作业管理体系，减量提质。强化教师职责，考核作业设计、批改和反馈情况，减轻家长负担，同时根据不同年级的需求明确书面作业总量，如小学一二年级不布置书面作业，三至六年级书面作业完成时间不超过60分钟等。最后，提升课后服务水平，满足学生个性发展需求。要求学校遵循孩子的学习意愿，丰富学生的文化生活；积极引导利用校外优质教育资源，增强公共教育资源供给；以线上免费学习服务为补充，发挥教育的公益性。

日本“宽松教育”导致教育力量割裂，无法形成教育合力，公办教育配置不到位，私营教育借势发展。20世纪60年代，日本经济蓬勃发展，学生家长投入升学竞争，学习塾①初露锋芒。私立学校不受《学习指导要领》约束，具有一定自主性，教学成绩又比公立学校好，这就导致公立学校生源流失严重；补习机构数量急剧增长，教育不公平导致不同社会阶层学力差距愈发扩大；教育供给失衡，竞争选拔进退失据，而日本政府又未及时限制私立高校的盲目扩张，致使人才选拔机制丧失活力。直至去“宽松化”后，塾校才得以合作，逐步形成教育合力。2005年，日本社会教育机构开始与学校教育合作，社会教育机构的灵活性和创造力在一定程度上弥补了公立教育追求一致、阻碍学生个性发展的缺陷。

(二)教师工作职责范围的改变

我国“双减”政策强调学校保证课后服务时间，这在客观上导致教师上班时间延长，工作任务加重。虽然政策要求学校可统筹安排教师实行弹性上下班制，但目前尚未出台具体实施方法。同时，课后服务补助发放方式和标准也不统一，教师的工作投入与激励平衡问题需得到进一步关注。随着“双减”工作的展开，公众对教师产生超出教师工作职责的期望，甚至把减负重担完全转移到教师身上。教师不仅延长工作时间以提供课后服务，还要做到“增效减负”，这在一定程度上造成教师工作职责范围扩大，承担了过重的教育任务，从而导致工作与生活矛盾凸显。由于家庭和学校责任边界模糊，家长参与学校教育活动的意愿不断增强，随着教师工作自主权受到限制，家长的“参与”容易演变成“干预”[12]，使家校共育停留在表面，甚至给教师的工作带来阻力，增添教师工作负担的内隐性风险[13]。

在日本“宽松教育”政策下，不少教师起初对教育改革寄予厚望，但事实给了他们沉重一击。“宽松教育”实施不到半年，就出现更多学生跟不上教学进度、教师被迫给学生补课的现象。改革后期，日本文部科学大臣远山敦子在演讲中甚至鼓励教师为学生超范围补习功课，可见“宽松教育”在实践中并未使教师感到轻松。《学习指导要领》要求教师利用综合性学习时间培养学生生存能力，但又缺乏具体指导。此外，教师对相关理念理解不够全面，没能较好地引导学生在空余时间自主学习并培养起独立思考能力[14]。《学习指导要领》规定学习内容为“要求达到的目标”，但由于缺乏具体指导，教师对学习内容的理解存在偏差，将其误解为“不超出规定范围进行教学”，这使得学校在拔高拔尖方面做不到位。

(三)家长教育观念的改变

由于部分中国家长的教育观和人才观存在偏差，来自家长的阻力成为“双减”政策落实的瓶颈之一[15]，因此急需家长更新教育观念。教育观指个体对自身所受教育的作用、角色和职能的看法。家庭教育的作用是隐性的而不是显性的，宽松融洽的家庭环境有利于塑造孩子积极乐观的人生态度。人才观指家长对子女在成才问题上的价值倾向[16]。家长对子女期望过高会导致孩子精神负担过重。家长应培养自身的意识担当、角色担当和行动担当：提高责任意识，提高陪伴孩子成长的参与度；从关注物质转变为关注精神，从口头说教转变为言传身教，从只关心学业转变为关注行为习惯和心理感受；调整好心态，创造陪伴时间，多元评估孩子，加强家庭与学校的联系。

日本“宽松教育”从20世纪70年代开始，到2008年宣告失败。在此期间，日本社会的学力观在不断发生变化。20世纪70年代，日本提出以基础知识、基本技能为核心的学力观；至20世纪90年代“宽松教育”全面实施后，将所有的学力观统称为新学力观。新学力观更加强调学习者的本位意识，注重学生的个性发展和创造力培养。学习的目的不再是掌握具体的知识和技能，而是在学习过程中培养学生发现、分析和解决问题的能力。2000年前后，“宽松教育”开始走下坡路，相关学者开展的学力调查引发“学力低下论”。2002年，学力观注重回归基础，提出了“扎实的学力”这一概念，同时，“生存能力”的概念也在此时逐渐形成。2008年，“扎实学力”和“生存能力”被共同认定为培养目标，同时扎实学力被视为生存能力的关键[17]。可见，学力观反映出日本“宽松教育”的教育理念定位模糊，在重视知识技能和态度能力之间摇摆不定。

对比发现，我国的“双减”政策着眼于提升教学质量，抓住了学校教学质量参差不齐的关键环节，从源头压减校外培训需求，同时考虑将校外优质教育资源适当引入公立教育体系。日本“宽松教育”未能统筹各种教育力量，对不同教育体系亦无统一标准，导致公立教育日渐弱小而私营教育逐步强大，教育供给让位，人才选拔活性大大下降。在“去宽松教育”后，日本塾校合作形成教育合力，这为我国“双减”的实施提供了可资借鉴的思路。从强化学校教育主阵地作用的角度来看，我国“双减”政策下的公立教育系统承担了比以往更为艰巨的教学责任，更加回归到教育的本质，教育的公益属性更加凸显。

除此之外，在中日两种“减负”教育的背景下，均出现了教师负担加重、教师职能定位模糊、教师角色混乱的情况。具体来看，我国“双减”政策对教师的工作时长、质量和效率均提出了更高要求，教师容易混淆工作角色和生活角色；而日本“宽松教育”由于缺乏具体指导，容易使教师感到困惑迷茫，对于如何培养学生的自主学习能力和生存能力没有清晰的认识；同时教师对自身的角色，尤其对教师职能没有清晰的定位。因此，在我国“双减”政策的落实过程中，国家对教师的专业指导就显得尤为重要，比如在作业设计、教学模式改革、家校社协同机制方面，国家应给予更多的具体指导。

在“宽松教育”实施时，日本社会教育理念并未统一，学力争论贯穿始终，“学力低下论”更是给“宽松教育”的教学改革奠定了悲观的基调。从20世纪70年代到2008年，日本学力观不断发生变化，可见“宽松教育”的教育理念定位并不清晰，对于要“培养什么样的学生、怎么培养这样的学生”思路并不清晰，以致其教育减负、教学改革只能停留在表面。“双减”政策颁布以来，虽有不少家长拍手叫好，但也有许多家长忧心忡忡，甚至出现变相补课的行为。这是“双减”政策落实的瓶颈，需要下大力气解决这个问题。

四、建议

在对比分析我国“双减”政策和日本“宽松教育”在内容、落实和影响上的异同后，发现我国课后服务模式较为单一，可向日本教育“去宽松化”后的塾校多模式合作学习，如引进师资、教材和教学方法等。“双减”课后服务收费及教师奖励机制问题仍需关注，课后服务工作可考虑由校内行政人员和后勤人员协助分担。此外，应进一步加大免费线上学习服务的覆盖面和推广力度。

“双减”需要减去家长的“心病”，减去过时的教育观念。转变家长教育观念的当务之急是从营造正面的社会舆论、提升学校教学质量、构建家校社协调育人机制、改革招生考试制度、完善和改进综合素质评价体系等五方面着手。具体而言，应当构建良好的教育生态，强化媒体的正面舆论宣传，向日本“轻功利、重修养”的家庭教育价值取向学习；学校尽可能给予教师专业指导，帮助教师在家校社协同育人机制中充分发挥作用；学校应提高办学质量，以纾解家长的教育焦虑情绪；教育相关部门应着力构建多元化教育评价机制；国家应加强建构良性的竞争环境，同时拓展优质教育资源。

注释:

① “学习塾”是日本的教育培训机构。