徐芳芳

（中共天津市委党校（天津行政学院），天津 300191）

改革开放以来，我国开始探索实行干部职务任期制，制约领导干部权力。任期制被诸多国家视为核心官员管理制度，其严密的管理规则能够有效约束、监督官员行为〔1〕。任期制是指通过对领导干部任职期限、选拔、任职等全过程做出严格界定，以规范领导干部行为〔2〕。当前，受到我国行政管理体制和国家政策的影响，部分领导干部仍然存在短期行为、重复建设等浪费现象。为有效规范领导干部的政治权力，各地方展开多样化的任期考核实践探索。2020年10月24日中共中央组织部《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》提出：“任期考核要突出完成届期或任期高质量发展目标情况的考核。”可见，对领导干部推行任期考核，是时代赋予政党的重任，是全面落实“十四五”规划以高质量发展为主题的重要内容。在新时代背景的要求下，规范任期考核建设，加强干部队伍的任职稳定性，有助于进一步提升国家治理能力。

一、高质量发展赋予领导干部任期考核新要求

高质量发展是引领新时代国家建设的重大战略，根本目的在于满足人民日益增长的美好生活需要。高质量发展是以“五大发展理念”为根本理念，创新、协调、绿色、开放、共享缺一不可，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展〔3〕。高质量发展需要设计多元化科学的考评体系，通过设置高质量的考评体系推动高质量发展，以增强各级领导干部推动实现高质量发展的自觉性〔4〕。任期制是党内民主和人民民主在干部人事制度上的重要表现，为实现领导干部有序更替提供制度依据，也为有效规范其政治权力提供制度支撑，加强领导干部任期考核建设至关重要，在高质量发展的新时代主题下，领导干部任期考核被赋予新的要求。

（一）任期考核观的可持续性

高质量发展是以新发展理念为指导的经济发展质量状态，高质量发展的根本路径是持续，为此就要求树立可持续的任期考核观。领导干部是推动高质量发展的重要力量，能否坚持新发展理念，树立正确的任期考核观，决定着高质量发展能否有效贯彻落实〔5〕。需要加快转变部分领导干部存在短期出政绩的错误任期观，进而造成追求形象工程、政绩工程等短期行为。通常来说，行为主体较多关注短期成本收益比，较少考虑长期后果〔6〕。作为理性经济人的政府领导人员也不例外，注重追求短期政绩。高质量发展下的政绩考核要求领导干部树立可持续、长远政绩观，弱化唯GDP考核、唯上级考核的错误考核观念，形成短期与长远、领导与公众等相结合的全方位、多主体的综合考核方式，建立领导干部工作动力机制，激励其在任期内踏实干事。还要求通过多种方式对领导干部展开任期观教育，有效解决各级地方政府人员的具体执行行为和管理理念的短期化倾向，进而树立正确的政绩观、任期观，有效提升党政领导干部队伍建设和执政能力建设。

（二）任期考核内容的整体性

政绩考核在推动高质量发展中作用显著，要求正确处理好领导班子的集体政绩与领导干部个人政绩之间的相互关系。任期考核是对领导干部的具体实践工作而展开的考核，目的在于推动行政效率提高和公共服务能力提升。为确保任期考核过程和考核结果的客观科学，一方面，需要实现对领导个人和领导班子的整体考核。由于反映政府政绩的具体情况必然要涉及整体政绩，局限于领导班子中的某位领导具有片面性。所以说，无论是领导个人还是领导班子，在管理过程中都具有行为关联性。高质量发展下的任期考核，要求对领导个人和领导班子展开全面的整体性考核，清楚了解领导干部的工作显绩和工作潜绩，确保任期考核考准考实。另一方面，需要确保任期考核时间的完整性。党政领导职务每个任期为五年，即至少要确保完整的一个任期五年的考核。部分地区的市级、县级领导干部很少能够干满五年，制约了任期考核的客观科学性。要求建立科学严密的任期考核制度体系确保考核的完整性，及时调整、完善与任期制相互冲突的相关规定，对领导干部职务进行随意调整的制度空间降低到最小范围，有效避免因个人动机、制度规定等造成领导干部在任期内频繁调动的机会主义行为。

（三）任期考核过程的全面性

高质量发展综合绩效评价是地方各级党政领导班子和领导干部政绩考核的重要组成部分，要对应创新、协调、绿色、开放、共享发展要求，精准设置关键性、引领性指标，实行分级分类考核〔7〕。也就是要聚焦高质量发展的现实要求，优化任期考核的全过程。任期考核是衡量领导干部施政的重要手段，也是判断领导干部工作成绩的重要依据。2020年10月24日中共中央组织部颁布的《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》提出：“把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准。”当前仍然存在政绩考核虚化问题，在考核过程中主要以调研走访、汇报等形式展开，处处留痕的考核方式容易造成考核的形式主义，当面临任务冲突时，部分领导干部会理性地选择维持现状，降低努力程度甚至出现“懒政”行为，违背高质量发展任期考核的现实要求。在高质量发展的时代背景下，任期考核过程被赋予了全面性特征。在考核主体上，要求任期考核主体多元化，实现以组织为主的内部考核和以社会公众为主的外部考核之间的有机结合。在考核方式上，能够实现对领导干部定性考核和定量考核的全面结合，平时考核和定期考核的相互配合，有效区分个人政绩和领导班子政绩的差异。在考核内容上，依据领导干部的具体岗位职责制定相应的考核标准，增加对领导干部党风廉政内容的考核，将行业作风、政治素养等内容纳入考核指标当中，突出当年的重点考核内容，在组织内部形成一种积极奋进的整体环境。在整个任期考核过程中引入全方位监督，确保考核过程全面、真实、可靠、有效。

（四）任期考核结果的改进性

高质量发展的根本要求是高质量，任期考核结果应用是推行考核的落脚点，为此实现任期考核结果的高质量运用进而加强绩效改进至关重要。领导干部的任期考核结果是领导干部履职能力和办事效率的直接体现，是检验一段时期内领导干部干事创业成效的有效途径，也是选拔领导干部督促其履职尽责的关键，真考真用能够及时发现领导干部管理过程中的问题，有效激励领导干部担当作为。所以说，高质量发展下的任期考核结果不仅是作为对领导干部进行打分排名、工资奖励等方面的软约束，还是作为领导干部职务升降、实现资源优化配置、合理安排财政预算等方面的硬约束。各地区注重结合地区发展特色，制定中长期的整体性规划思路，发展规划不因领导干部的职位调整而进行变动。重视做好任期考核的工作实绩档案，对领导干部的工作情况进行跟踪记录，为调查监督提供良好的前提条件，有效防止任期内领导干部产生虚功、假绩。对于任期考核的具体考核结果注重实现全面公开，以广泛接受社会组织和群众等多主体的监督，有效避免徇私舞弊行为。除此之外，建立健全领导干部任期的退出机制，主要针对失职渎职的领导干部，真正提升任期考核的规范化、科学化水平，充分发挥任期考核的激励约束作用。

二、高质量发展下领导干部任期考核存在的问题

科学的任期考核有助于实现合理的干部职位调整，激发领导干部的工作动力，提升工作效率。当前任期考核还存在一些问题，与高质量发展的时代要求具有一定差距。

（一）传统任期考核观念根深蒂固

任期考核观念影响着考核制度的转变。长期以来，我国传统的“官本位”思想、短视增长等错误政绩观影响着任期考核制度的发展。一是以GDP增长为核心的政绩观。受到我国历史上重视对官吏实行经济考核的影响，将GDP增长作为衡量领导干部重要政绩的错误观念仍然根深蒂固。尽管政府逐步强调均衡发展的重要性，但仍然难以扭转部分人员所坚守的历史政绩观，也就是在任期内，首要目的在于实现经济发展方面的显著成绩，之后才考虑社会发展、生态环境等其他方面的成绩。二是“自上而下”的考核观念深入人心。部分地区的领导干部政绩考核仍然注重推行内部考核，而以人民群众、社会团体等为主的外部考核仍然较为薄弱。同时，考核指标的设计主要是以客观性的统计指标为主，缺乏设计人民群众的主观感知指标，很难将人民群众的主观感知作为衡量领导干部任期内政绩的重要依据。因此，部分领导干部为得到上级肯定，往往将对上级负责作为主要工作任务，而不是对民众负责，重点关注政绩工程、盲目投资等让上级看得见的工作。三是短期政绩观现象仍然存在。受到任期考核时间短、调动频繁等因素的影响，部分领导干部重视短期政绩，为在短期内做出显著成绩，谋求更高利益，往往更多关注短期内能够显现出政绩的项目，如城区改造、城市建设等，很难去关注需要长期投入而政绩难以及时显现的环境保护、民生工程等。相应的领导干部会制定一系列相关的政府短期政策目标，以获得短期经济效益，不仅削弱地区的长远发展，还严重违背高质量发展政绩考核要求。

（二）任期考核指标体系短视倾向

任期考核指标体系是衡量领导干部政绩的重要依据。现有任期考核指标体系存在短视倾向容易造成考核结果无效、科学性差等问题。主要表现为：一是任期考核指标片面化。高质量发展下的任期考核不仅仅局限于经济发展，还包括社会发展等多个方面。当前政绩考核指标设计尽管较为全面，但反映经济发展数量和质量的显性指标仍然占有较大比重，而其他指标权重则相对不高。二是存在短期考核指标代替长期指标的现象。任期制下领导班子和领导干部行政行为的影响存在跨期行为，比如投资行为，一类是成本需要跨期支付但成效快的行为，如基础设施建设可以带来GDP增长、就业等快速受益，却可能产生环境污染、财政困难等长期成本；一类是成本需要即期支付但成效慢的行为，如环境保护、教育投入等。在任期考核指标设置的影响下，部分领导干部优先选择看得见、见效快的短期目标，以实现短期内政绩，进而忽视长期目标。与此同时，政绩考核更注重对任期内领导干部的具体工作量进行衡量，而对于工作所产生的影响和后果关注度较为不足。考核方式多以查看资料、汇报的方式展开，造成相关人员注重工作留痕，一定程度上诱发政绩考核的形式主义，致使政绩考核偏离政府具体工作实际。三是政绩考核指标设计的个体化倾向。长期以来，对于领导干部的教育注重对其个人道德修养、政治理论教育等内容的培养，对于任期观的教育较为薄弱，制度建设也相对匮乏，出现任期考核指标设计个体化现象。即重点对领导个人在任期内绩效情况进行衡量，而对于整个领导班子的绩效考核则相对薄弱，相应的绩效指标的设计也以考核领导个人指标为重点，个体化倾向较为明显。

（三）任期考核过程缺乏有效监督

任期考核尤其要重视对任期内领导干部的具体行为进行监督和规范，以实现合理奖惩、晋升等。一是缺乏人民群众的民主测评。尽管部分地区探索推行万人评议政府、政风测评等公民参与绩效评估实践，但公众参与的广度深度明显不足，难以实现有效监督。在任期制考核下，注重年终、届末等定期考核，忽视日常考核，定期考核工作任务重、指标多，主要以内部考核为主，人民群众很难参与其中，难以确保政绩考核考准考实。政绩考核数据弄虚作假现象依然存在，主要以官方统计数据为主，由于涉及多个部门数据，且统计部门缺乏独立性，统计数据容易受政府干扰，导致统计数据缺乏可信性。二是缺乏长期有效的监督。当前仍然存在领导干部频繁进行组织调动的现象，一定程度上难以对领导干部进行长期有效监督。领导干部在任期内如果频繁进行组织调动，不仅不利于个人职业生涯的发展，甚至为部分任职官员逃避自身不当行为提供机会，同时也不利于所在地方的持续性发展，这些都增加任期考核过程的难度。三是缺乏有效的任期审计。当前任期制建设与审计建设、绩效考核等还没有完全形成相互配套的制度，基本上以先离任后审计为主，也有一些是上任后开展委托审计，审计和任用相互分离的现象较为明显，存在任期审计滞后现象，不利于对领导干部展开有效监督，还容易助长相关人员的“懒政”行为，降低工作效率。

（四）任期考核结果应用浅层泛化

任期考核结果能够客观反映领导干部在规定时间内的工作成效，当前仍然存在考核结果滥用、错用等问题。一是考核结果反馈不足。部分地区出现考核形式主义现象，考核结束即任务完成，未及时对被考核主体进行结果反馈，也未针对性地对领导干部任职期间绩效的动态变化展开原因分析，与跨部门相同性质其他人员考核结果作对比，更未查找不良考核结果产生的原因并制定相应改进措施。绩效考核的最终目的在于实现绩效改进，对结果的不重视违背政绩考核初衷。二是考核结果应用单一。当前对于任期下的考核结果主要应用于领导干部选拔任用上，对于培养、教育、管理等方面的应用较为薄弱，论资排辈现象依然存在。三是任期考核结果公开程度较低。注重公开等级优秀的考核结果，对于考核结果较差的群体则很难进行公开，无法充分运用社会力量实现对领导干部的全面监督。

三、高质量发展下完善领导干部任期考核的对策

高质量发展的一个重要任务是提升领导干部的办事效率，加强任期考核建设，是引导领导干部自觉树立责任意识，提升政府执政能力的关键。不合理的任期考核不仅影响到领导职务稳定性，还会造成政府治理目标虚化。为此，提升领导干部任期考核是当前政绩考核需要迫切解决的问题之一，也是适应高质量发展的现实需要。

（一）加强制度建设树立长远任期政绩考核观念

深化任期考核，需要在制度建设的整体框架内，树立正确的任期考核观念。一是建立科学的任期考核制度体系建设。当前如何开展任期考核实践，各地区之间差异较大，需要在统一的法律指导下结合各地实际制定出台程序性且操作性强的任期考核细则，明确职责分工，将考核各项工作落实到各具体部门且赋予相关领导相应职责权限，在明确领导干部职务任期、职级任期的基础上，规范领导干部考核评价、奖惩、晋升等具体程序，使任期考核进入规范化轨道。如北京市聚焦推动高质量发展的现实要求，研究制定《年度区局级领导班子和领导干部考核工作通知》，突出高质量发展政绩考核要求，加强与高质量发展综合绩效评价等重要业务考核的衔接，完善考核要点。同时，还要完善任期考核的相关配套制度，如干部人事制度、政绩考核制度等，确保任期考核的科学规范。在高质量发展的要求下，破除传统自上而下的任期考核制度，建立以人民为中心的制度建设，高度重视人民群众的切实感受，完善高质量发展的相关考核指标在任期考核中的权重。二是科学定位任期考核的实质。深刻认识到任期考核不仅是一般的人事管理工作，更是提升领导干部能力、公共服务水平的重要工具，甚至是实现绩效改进的一种先进的管理观念，将绩效观念深入人心不仅有利于领导干部及时发现工作中的不足，还有利于全面提升工作效率。任期制建设要求领导干部实现任期内的相对稳定，实现任期目标，如果在任期内频繁地进行组织调动，不仅不利于其个人发展，也不利于所管辖区域的长久稳定发展。三是从思想上引导领导干部形成正确任期观。通过制度建设引导领导干部树立执政为民的责任担当意识、为官动机，逐步转变唯上、唯GDP的错误任期考核理念，坚持以人民为中心，增加人民群众参与考核的机会，形成长远的任期考核观，真正提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

（二）纳入治理能力完善任期考核指标体系建设

建立适应高质量发展要求的任期考核指标体系，明确领导干部任期内的干事创业目标，切实增强领导干部解决实际问题的能力。任期考核目标设置是建立考核指标体系的前提，需要结合地区全局和长远发展，将政府重点工作、民生建设、提升人民群众满意度等作为重要考核目标。完善考核目标有助于为任期内的领导干部指明工作方向，激励干事创业热情。在明确任期考核目标的基础上，科学设置任期考核指标体系，如河北省把全省各级各部门分为省直部门、设区市、雄安新区、县（市、区）4个考核类别，分类建立体现高质量发展要求的政绩考核指标；四川省按照省委划分的“五大经济区”，通过科学设置指标、优化分值权重等方式，对市（州）推动高质量发展情况进行差异化考核评价〔8〕。任期考核实质上能够反映出领导干部的治理能力和政治胜任力，将领导干部治理能力融入任期考核过程当中，通过增强治理能力实现政绩提升，进而基于政绩提升进一步实现治理能力的全面提高。干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力〔9〕。将这七种能力融入干部任期考核中，建立以考核能力为基础的考核指标体系建设，比如疫情防控、突发事故等，能够反映出领导干部的应急处突能力，可以通过领导干部所采取的策略、处理过程、效果进行综合考察。在高质量发展的要求下，建设基于领导干部治理能力为基础的考核指标体系，并保证体系建设具有整体性即不局限于考核领导干部个人还包括领导班子整体；具有持续性即不仅包含显绩还包含潜绩；还具有创新性即在完成上级任务基础上强调干事创业的创新精神，设立集整体性、持续性、创新性于一体的指标体系建设，有助于提升评价领导干部任期绩效的科学性、精准性。

（三）强化数据驱动实现任期考核过程科学合理

对领导干部展开任期考核的关键在于数据，尽管绩效数据具有客观性，但考核过程可能会存在考核者基于自身利益最大化选择性使用绩效数据，造成任期考核中“官出数字、数字出官”的行为。为确保任期考核过程公开公正，需要充分利用大数据手段全面提升绩效数据的有效应用，搭建大数据绩效考核平台，科学合理选择数据。一是实现全面性大数据记录。转变传统手动汇总各类报表进行运算的方式，运用大数据平台对任期内的领导班子和领导干部的日常工作、公众满意度等进行记录，能够确保数据获取的全面性。领导干部的相关政绩数据散落在社会发展的各个方面，运用传统的数据收集方法很难全面了解领导干部的工作实绩。通过大数据收集方式，对领导干部的各类信息和沉淀数据进行全面收集。不仅有利于缩短政绩考核周期实现考核客观公正，还有利于增加考核的公开程度和可视化。二是实现大数据的科学化考核。通过建立健全领导干部政绩考核制度，明确领导干部的具体职责分工，将考核工作分解到各具体部门，做到职责清晰。突出对党风廉政建设考核和重点工作考核，基于大数据技术对领导干部的考勤、服务态度、投诉率等具体数据进行汇总确保考核过程科学可信，避免考核过程的主观、片面性。通过科学化的政绩考核制度建设，在组织内部形成积极向上的工作氛围。三是采用多样化的大数据考核方法。可以在组织内部搭建信息共享互动平台、社交网络平台等对领导干部展开多主体、多样化考评，如天津在对领导干部开展政绩考核中，坚持“内评”“外评”相结合，引入百姓、第三方专业评估机构等主体的参与，对各单位服务质量、办事效率等展开评议，增强考评的公信力和准确性〔10〕。做到定量考核和定性考核的有机结合，实现平时考核和年终考核的合理配合，自我考核和部门考核、外部考核的全面衔接，进而对领导干部进行全面客观公正的考核，增强领导干部的干事创业热情。

（四）建立保障机制确保任期考核结果有效应用

任期考核的核心在于依据考核实现价值激励，将考核结果与领导干部职务调整、教育培训等紧密结合，强化任期考核目的。一是建立任期考核结果信息公开机制。转变当前存在的考核结果内部公开情况，逐渐实现内部公开和外部公开相结合，实现对领导干部行为的有效约束和积极引导。尤其是对于领导干部的职务调整等内容要执行严格的公示制度，确保整个选拔程序能够接受社会公众和媒体的广泛监督，对于领导干部的不当行为要严格进行责任追究。二是建立领导干部任期政绩责任跟踪机制。也就是领导干部不能因工作调动、升迁等原因回避责任，不论是否在任期内都应当为滥用职权导致决策失误、经济损失等后果承担相应的责任，目的在于将领导干部具体责任落到实处，严格规范领导干部在任期内所拥有的决策权力，督促领导干部科学、合理决策，有效避免任期内重视追求政绩工程的不当行为。同时，对于长远部署要做好离任和下任领导干部的有效政绩衔接，为实现长远政绩奠定基础。三是完善任期审计机制建设。要逐步完善对领导干部的任职、离任进行全方位审计，实现履行责任和审计相结合。审计内容主要包含领导干部的具体决策、执行程序、尽责等，审计主体主要包含有审计、监察、人事、纪检等部门组成的联席会议。通过完善审计制度，为实现更高质量的人员任职提供前提条件，也有助于对领导干部进行合理的培养、提拔、调任等。四是建立任期考核公众监督机制。自上而下的权力监督模式不可避免地造成唯GDP考核，形象工程等，对于生态环境保护、教育发展等不容易量化的指标难以实现有效考核，而社会公众作为公共利益的直接受益者具有切身感受，需要充分发挥社会公众的监督作用，将公众满意度纳入衡量领导干部政绩的重要指标当中。畅通公民参与任期考核渠道，拓宽公民参与方式，进而实现对领导干部行为的有效监督，切实提升政绩考核实效。