李建彬，张梦茜，董向东

（中共甘肃省委党校（甘肃行政学院），甘肃 兰州 730070）

应急管理属于现代词汇，从语境上理解，“应”是指主动应对，“急”是指紧急事件。应急管理属于综合性的管理实践活动，是组织与管理应对紧急事务的资源与责任，包括各种计划、组织与安排，目的是将政府、志愿者与私人机构的正常工作以综合协调的方式整合起来，满足各种紧急需求，包括预防、准备、响应与恢复[1]。在乡村振兴战略背景下，农村应急管理具有特殊性和重要性，在一体推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，农村应急管理能力的提升主要取决于基层政府应急管理体系与农村防灾减灾能力。本文结合甘肃省农村地区的实际情况，对农村应急管理现状和发展进行研究。

1 农村应急管理的特点

1.1 灾害防治呈现复杂化特征

农村地区面积大、地势多样，农业灾害、地质灾害、事故灾难和公共卫生突发事件时有发生，且具有不确定性、地域性、危害性，尤其是地震、泥石流、水灾、火灾等重大自然灾害发生时，群众生命财产会遭受不同程度的损失，原有的社会正常秩序受到一定程度的破坏。灾害频发的甘肃省山峦叠嶂、沟壑纵横，电力、能源、通信等基础设施防灾抗灾能力弱。救灾阶段外部救援难度大，易出现交通运输阻断、基础设施损坏、信息传输不畅的状况。灾后重建阶段物资调运成本高，生态修复和环境保护任务艰巨，灾害叠加、灾贫叠加，易引发一系列次生、衍生事件，应高度重视农村灾害防治的政治性和社会性。

1.2 基层政府发挥主导作用

在上一级政府的领导下，依据属地管理的县级政府负责制（《突发事件应对法》第七条），发挥县级政府在农村应急管理中的主体作用，在加强本区域应急管理工作宏观调控的同时，重视农村基层组织突发事件应对能力建设，其管理职能主要体现在一系列准备、预警、启动和恢复的机制之中，包括指导健全县、乡（镇）、村在灾害应对事前阶段的社会管理、风险防范、应急准备、宣传培训及社会动员机制；事发阶段的监测、研判、信息报告及预警机制；事中阶段的先期处置、快速评估、决策指挥、协调联动及信息发布机制；事后阶段的恢复重建、救助补偿、心理救援、调查评估及绩效评价机制。

1.3 在乡村治理架构下运行

治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节，从而达到一定目的的活动[2]。农村应急管理的目标是防风险、保稳定、促发展，与乡村治理联系密切。新时期，随着农业现代化和农村现代化的不断推进，农民群众对自身利益和公共服务的期待不断增加，以乡村振兴为契机，推动基层政府应急管理向农村有效延伸，突出重点，实施乡（镇）、村安全隐患排查、生命财产保护、应急储备、信息报告、快速保障、紧急救援、资源修复等农村应急管理工作，是维护好农村经济社会向好发展的基本条件。

2 农村应急管理的困境

2.1 公共服务能力薄弱

农村灾害设防水平与地区经济发展水平密切相关，除国家应对重大灾害外，防灾减灾建设由地方财政投入，而欠发达农村地区地理位置偏僻，经济发展缓慢，人才、资金、技术、资源缺乏，农民生产生活条件较差，灾害应对所需人力、财力、物力一般来源于上级政府，公共资源无法实现本地有效供给，与灾害防治密切相关的应急、交通、水利、消防、医疗卫生、通信等基础设施防灾抗灾能力弱，应急资源供需矛盾明显。

2.2 农村治理方法单一

基层灾害防治机制尚未健全，乡（镇）村级组织缺乏多元化的风险防范机制，应急管理职能模糊，运用市场机制和社会力量协作治理能力较低。农村的应急管理很大程度上依赖于行政组织，资源、资金、服务的供应补给渠道单一，基层政府负担重、压力大，面临村级管理干部配备不足、应急储备建设滞后的困境，加之农村人口流动性强，导致农村基层组织在抗灾工作中不能很好地发挥应有作用。

2.3 群众自治能力低

农村防灾减灾救灾实施中，无论是人力物力，还是资金技术，来自外部的投入占比均较高。通过外力可提效率、见成效，但依靠外力会产生依赖性，导致农村地区发展内生动力不足，除了国家的政策及各方面的社会支持外，还得靠群众自己。农村大而散，人口数量、质量发展不平衡，农民既有传统特征，又有现代特征，其组织结构具有礼俗性和排他性，生活方式具有封闭性和自足性。应对突发事件时，农民的积极性和集体意识不高，防灾抗灾救灾认知水平低，“重救灾、轻减灾”“等靠要”思想普遍，灾害发生时自救互救的最初救援能力弱，造成了不必要的生命财产损失，无法形成“联防联控、群防群治”的有效局面。

3 农村应急管理的关键内因

3.1 以维护农民根本利益为出发点

农村应急管理中做好群众工作至关重要，基层政府应积极引导农民适应现代农村管理环境，在灾前灾中灾后应对中把保护农民的生命健康、财产安全、生产生活等切身利益放在首要位置，发挥政治动员的优势，组织群众、依靠群众，变被动“应对压力”为主动“防治动力”。特别是在灾后阶段，要以政府为主导，发挥基层组织、群团组织和社会组织的积极作用，与群众建立互相沟通、互相帮助的渠道，注重群众的感受、参与和评价，及时化解各种矛盾，有效解决因灾致病、因灾致贫、收入减少、企业破产等问题。在尊重本地文化背景的前提下，重点做好创伤较严重的受灾群众和老弱病残等群体的心理恢复工作，激发群众安居乐业谋发展的活力，实现政府治理、社会调节和群众自治的良性互动。

3.2 科学统筹综合施策和系统治理

应急管理属于公共管理的范畴，涉及多个社会系统，工作范围点多面广，涵盖经济、社会、文化、生态等多层面相融合的、系统的跨越式发展要求，事关群众利益和社会稳定。虽然无法纳入以GDP 为核心的政绩“锦标赛”，但却是“维稳”“淘汰赛”的重要内容[3]。县级政府制定经济社会发展规划时，应从事件发生类型和政府管理的实际出发，加强科学统筹力度，遵循自然规律和经济规律，全面、准确、科学评估，统筹当前与长远、生活与生产、经济发展与生态保护的关系，加大财政投入比例，重视县、乡（镇）、村级灾害防御能力建设，针对所辖区域灾害发生的客观环境，综合考虑风险源控制、经济发展、乡村治理、基础工程、历史文化等因素，实施农村防灾减灾抗灾配套工程建设，推进村级公益性应急设施共管共享。

3.3 健全基层政府应急管理机制

应急管理是政府的职责和责任，以县级政府为主体，组建统一指挥、协同高效的县、乡（镇）、村三级联动指挥机构，规范系统性工作要求，主要包括依据国家、省、市应急预案制定标准，科学研判自然灾害、非自然灾害风险特点，在征求专业机构和群众意见的基础上指导乡（镇）、村制定符合自身实际的应急预案。预案要明晰政府和社会组织的职责权限、事前事中事后规划、防灾减灾救灾的处置程序以及监督评价、贯彻执行等方面的内容，通过分类管理，推进组织、资金、资源、行动有效整合，实现监管评估体系完备、资源信息传输通畅、组织反应快速到位。

3.4 发挥基层党组织的战斗堡垒作用

农村应急管理是一项系统工程，面对错综复杂的局面，一是构建以乡（镇）及村党支部为核心、农户全覆盖参加、社会组织及市场主体参与的体系，提升基层一线党组织政治引领和服务群众的能力。二是培养基层防灾减灾专业技术和管理方面的人才，县、乡（镇）级政府应重视使用年轻干部，联系驻基层干部、“进村进社”项目人员及大学生村官等有生力量，解决应急管理人才缺失、岗位结构搭配不合理的问题。三是大力弘扬实干精神，基层党员干部时刻保持风险意识、忧患意识，应急举措得当、及时、有效，能够组织农民群众开展自然灾害科普、家庭避灾计划、储备避难物资、购买商业保险等工作，积极主动防范化解各类安全隐患。

4 农村应急管理工作的重点

4.1 以防为主

在预防与应急准备、监测与预警阶段，制定具有导向性的政策，实施工程性、技术性、群众性预防。一是依托乡村治理体系建立预警联防机制，以信息技术为主，其他现有技术为辅，健全“县—乡—村”级预警系统。二是利用网络电视、广播报纸、宣传栏等宣传普及防灾抗灾知识，应急部门牵头经常性地组织农民开展应急巡查、演练、培训，提升农民灾前灾中的最初救援能力。三是结合新农村建设，分轻重缓急，升级改造乡村住房、水电、卫生、交通等生命线工程，补齐防灾基础条件不足的短板。四是业务部门协作联动，加强聚众活动、村舍学校、生产作坊、卫生消防、虫畜病害、林草防火、建筑施工、物流存储等重点领域的安全隐患治理，避免非自然灾害发生。

4.2 防抗救相结合

健全长期规划建设机制，包括风险源控制、大型工程建设、生态恢复、应急储备等，在规划、建设与运行环节应以“安全服务”为核心，特别是生命线工程要统筹规划、合理安排，高标准、严要求，不符合群众需求的规划不能实施，避免“形象工程”和“面子工程”。一是结合乡村生态环境治理，实施防震防沙、病虫害防治、森林防火、防汛抗旱等农村防灾减灾配套工程建设。二是推动应急防控力量下沉，为乡（镇）、村配置一定的设备和物资，建设村级应急避难场所，扩充农村志愿性应急队伍规模，加强农村单元的应急能力。三是发挥基层政府服务效能，搭建协调服务平台，创新政府购买公共服务方式，调动社会组织和市场机制在防范风险、应急处置与救援、恢复与重建方面的积极作用，通过市场化筹集、对口支援、商业保险、社会救助等多种方式，调动社会力量参与防治，缓解公共服务供需矛盾。

4.3 重视经济恢复

农村地区特别是欠发达地区经济发展相对缓慢，重大自然灾害发生后，受影响区域的经济活动和社会生产处于停滞状态，容易产生各种不稳定因素，这种情况可能会持续到恢复和重建以后。一是重视基础经济恢复。上级政府制定相关的财政支持、金融扶持、便民（企）服务等优惠政策，拓宽群体和个体发展空间，维护农业生产、小商品生产、农村服务业等正常运行，推动服务与产业良性循环，既保障群众就业和企业增收，又直接促进农村社会安定繁荣。二是恢复重建重点领域。一般情况下重建是长期的，开展民生项目、基础设施、土地利用等综合建设，用政策引领发展、以项目促发展。例如，在自然灾害高风险的农村地区，实施灾害隐患点重点治理和居民搬迁避让工程时，以重建为契机，结合扶贫开发、新农村建设，以工代赈，发展绿色产业，在提升抗灾能力的同时，促进本地经济健康发展。

5 结语

农村应急管理是乡村治理的重要内容，在实践过程中基层政府通过建立高效的管理系统，整合资源、优化配置，实现信息传输渠道通畅、信息报告制度完备，做到因势利导，组织群众、依靠群众，形成社会参与的良好氛围。同时，基层管理人员要及时掌握相关信息，积极投入农村管理工作，不断提升知识和技能水平，这也是理想状态下乡村治理能力卓有成效的体现。随着城镇化建设的加速和市场资本向城市的集中，农村智力型、体力型劳动人口不断流失，城乡应急基础建设差距不断增大，在乡村治理架构下农村应急管理面临的困境和难题极其复杂。自然灾害频发的地区，地质条件复杂，生态作用突出，基础设施薄弱，灾后灾害贫困叠加，重建任务艰巨。一些偏远山区因“空心化”导致农村基层组织建设不足，社会与农村之间难以形成一个有机整体去对抗突发事件，对基层政府而言呈现出诸多被动局面。如何创新农村应急管理工作模式，解决诸多难题，提升农村应急管理能力，满足新时期乡村治理的新要求，是今后一段时期仍需研究的一项重要课题。