皮中旭

湖北警官学院，湖北 武汉 430033

在我国，行政处罚属于行政制裁范畴，是国家对违反行政管理法规的组织以及个人依法进行教育、惩戒的行为，其最终目的是让行为人或组织不会产生同一违法行为的重犯。在“一事不二罚”原则中，“一事”指的是行为人的“同一违法行为”，这一违法行为指的是一个独立存在的违法行为，并不是一类违法行为，对于这一违法行为的准确界定，是一事不二罚原则实施的前提和基础。

一、行政处罚的概述

行政处罚指的是行政主体依照我国的法定程序与职权，对违反行政法规，但又尚且没有构成犯罪的相对人或组织予以行政制裁的行政行为。行政处罚以对行为人的惩戒、教育为目的，与行政强制执行的根本区别就在于二者目的的不同，行政强制执行的目的就在于促使行为人义务的履行［1］。同时，行政处罚与我国的刑罚也存在不同，即适用违法行为的不同、惩罚程度的不同、制裁性质的不同、处罚形式的不同等等。

行政处罚在进行实际处罚时有以下几方面原则需要遵循：第一点是公开公正原则，在进行处罚时，不能够以任何人的主观意愿为转移，要保证处罚的客观性以及公正性；第二点是法定原则，行政处罚的合法性就集中体现在法定原则之中，具体表现为，实施处罚的主体是法律规定的、相关的处罚程序是法律规定的、相关的处罚依据是法律规定的、实施处罚的职权也是法律规定的；第三点是处罚追究时效原则，从违法行为终止之日开始计算，两年内为处罚追究时效，如果没有进行责任的追究，就不再进行处罚，当然，在单行条例中有规定的依照规定执行；第四点是结合教育原则，虽然行政处罚归属于法律制裁范畴，但是它兼具教育与惩戒的双重效用，以处罚作为手段达成“教育”的目的，始终将“处罚”与“教育”进行有机结合［2］；第五点是申诉和赔偿原则，相对方对于行政处罚有异议的，可以依法享有申辩权以及陈述权进行复议，如果因行政处罚行为受到损害，可以提出赔偿要求，在进行行政处罚时，为保证相对方的权利，必须提供充分的救济；第六点是民事刑事责任适用原则，该原则指的是不取代刑事责任以及不免除民事责任的原则，在行政处罚中，如果行为人构成严重犯罪，要依法追究刑事责任，对他人造成损害的则要追究其民事责任。由于行政处罚案件和刑事案件以及民事案件的针对对象、性质的不同，不能以已经给予行政处罚为借口免于追究刑事责任或民事责任；第七点就是本文需要重点强调的一事不二罚原则，在这一原则中，有四个方面内容的体现，即一行为不再罚、一行为不再两次以上罚款、一行为不再理以及一行为不再同种罚四方面。但是，一事不二罚原则并不是恒定不变的，其中有以下几方面的例外情况，首先是一事罚多人；其次是合并处罚；再次是一事多层罚；最后是一事多行为。

行政处罚的种类在进行处罚时也根据程度有不同的划分，第一是进行警告，行政机关对相对人进行告诫与谴责，对相对人的违法行为正式的进行否定。警告的产生会对相对人一方产生不利的影响，要纳入法律约束的范围，同时也会对相对人造成心理上的压力，相应的社会舆论也会产生，警告的目的就是让相对人对违法行为有正确的认识并且进行及时纠正；第二是罚款，罚款是用于多重行政行为的制裁，对相对人强制剥夺一定财产的方法；第三是没收非法财物以及违法所得，是行政机关将相对人非法占有的物品、财产等进行没收，归于国家所有的制裁方式；第四是责令停业整改，是行政机关命令相对人暂时性的或是永久性停止经营的一种制裁方式；第五是许可证、营业执照的暂时扣留或吊销，是行政机关暂时或者永久的撤销相对人依法享有的权利与资格的制裁方式；第六是情节严重者，采取行政拘留的强制性制裁措施，对于行政拘留这种措施的实行，是在相对人严重触犯法律法规的前提下进行的，所以在我国的法律法规中，对于这种措施的适用情况做出了严格而明确的规定：首先就是在适用对象上，不适用于不满14周岁的公民、精神病患者以及处于哺乳期，哺乳1岁以内婴儿的妇女等，一般仅适用于严重违反相关管理法律法规的自然人；其次是在适用时间上，通常规定在1至15天；再次是在适用机关上，这项权利仅能够让公安机关进行决定以及执行；最后是在适用程序上，规定流程必须经过传唤、讯问、取证、裁决以及执行等程序的进行。

二、“一事不二罚”原则探究

（一）关于什么是“一事”

1.三种理论观点

对于“一事”的概念在当前阶段并没有具体的定义，在行政处罚中来看，指的就是一个违法行为，但是，在发展的过程中，出现了三种相关理论的概括。第一种观点是法律规范说，指的是同一个违法行为就是同一违法事实，其中包括的是同一违法行为违反一个或多个法律法规规定的情况，但是不包括多个违法行为；第二种观点可以归纳为目的动机说，一个违法行为的产生是源于同一个目的动机，由于这一动机进而构成了完整的违法行为；第三点可以概括为构成要件说，这一理论出现的主要原因，就是有研究者认为是否构成同一违法行为主要是关注构成要件是否符合法律法规规定中的违法构成要件标准，如果存在一个违法行为符合两个构成要件的情况，那么这就是两个违法行为［3］。

三种观点的侧重点不同，所以关注的重点方向也就不同，但是，在这三种观点中，法律法规说关注的是相对人的行为与法律法规的规定之间的联系，进而对“一个违法行为”进行判断，没有对相对人的主观意识状态进行充分的考量，使得行政权力的使用缺乏科学性；而目的动机说关注的则是相对人的目的动机与一个违法行为之间的联系，判断的标准不够客观，使得行政权力的使用缺乏客观性。所以，将三种理论综合考量来看，构成要件说的可操作性、客观性以及科学性更强，更具参考价值。

2.持续性的违法行为

持续性的违法行为指的是时间上这种违法行为一直是一种持续的状态。例如在电视广告的宣传中的“虚假宣传”现象，这种违法行为在其发布之日开始，到它对消费者的误导结束为止，具有一定的侵害性以及不间断性等的同一性的特点，以时间段来进行划分较为符合构成要件说的理论。尽管违法行为在不同的阶段表现不同，但是这一违法行为是产生于一个过失，具有一定的持续性，所以应该按照一事进行处罚。

3.连续性的违法行为

连续性的违法行为指的是在一段时间内反复进行同一种违法行为的情形，例如，在进行生产经营的过程中，相关企业或单位长时间生产或销售劣质产品的行为就是典型的违法行为。在进行每一次的劣质产品销售时都是一次独立的违法行为，但是，由于这种情况的产生是同一种类的违法，在进行行政执法时仍然是归属于同种类的违法行为，并不分别进行相关的处罚。在进行连续性违法行为的认定时，违法行为必须处于同一违法形态，所以认定较为容易。

（二）什么是“不二罚”

无论是一个或多个行政机关对相对人的同一违法行为进行执法时，“不二罚”的相关要求在相关的行政处罚结束后，不能够再进行新的行政处罚程序的启动，对相对人进行同一违法行为的二次处罚。在进行“不二罚”的权力行使时，分为以下几种情况，首先，相对人的同一违法行为触犯一项法律法规，但有多个行政主体进行权力的行使，这时进行处罚的主体就出现了竞合［4］。例如，在《中华人民共和国产品质量法》的相关规定中，质量监督部门以及工商管理部门都有权对生产国家明令禁止产品的违法行为进行处罚，这种情况的产生恰恰体现了我国在进行执法时的一权多授，说明我国的立法还需要进一步进行完善。在进行行政处罚时，为了保证相对人所接受处罚的不会产生程度过重的问题，处罚主体的竞合问题也适用于“不二罚”的原则。在相对人接受了其中一方的行政处罚后，另一方的行政处罚机关则不需要对相对人进行二次处罚。当然，相对人在接受行政处罚后，如果出现了“二次处罚”状况的产生，相对人可以行使申辩权，提供相关的证据，以证明自己已经接受过相应的行政处罚。其次，同一违法行为仅触犯一项法律，行使权力的行政主体也仅有一个，这种情况是对于行政违法行为适用“不二罚”原则的最简单、最直接的形式。在进行违法行为的处理时，处罚依据以及行政机关都仅有一个，只需要对相对人进行一次性违法处罚。当然，这里需要注意的是，一次处罚并不意味着处罚内容的单一［5］。最后，相对人的同一违法行为触犯了多项法律法规，也产生了多个行政主体，但是出现了多个处罚事由，在法规上出现了竞合。所以在进行行政权力的行使时，行政主体可以依据事由的不同进行违法行为的处罚，需要注意的是这些处罚属于不同种类。

（三）“一事不二罚”原则在适用时产生的问题

在实际执法过程中，由于不同行政主体和单位的不同，每个单位和机关对于“一事不二罚”原则的理解也不同，这也就导致了该原则在实际适用时产生混乱的情况。相关问题的产生主要体现在以下几方面，第一点是法规与原则上冲突的产生，相应的冲突使用原则没有进行及时提供，进而导致了实践操作的混乱；第二点是在《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定中，没有对“一事不二罚”的处罚主体进行明确的界定，缺少唯一确定性，对于同一相对人的同一违法事件，多个机关都具有管辖权力，管辖权的平行也是造成“一事不二罚”原则实际操作混乱的原因之一。第三点是处罚机关没有进行具体的明确，多个行政机关对于相对人的同一违法行为同时兼具管辖权力，但是，到底需要哪一个行政机关来进行具体权力的行使，没有进行精确的划分，这就会导致在实际执法时，由于各个行政机关所保护客体的不同，对行为人的权益造成侵害。以上三方面是实际执法时，贯彻“一事不二罚”原则所遇到的主要问题，具体的解决措施需要进行进一步完善与建设。

（四）“一事不二罚”原则实行时产生问题的解决措施分析

在当前阶段我国的立法中，行政处罚存在着职权交叠、形式多样、种类繁多等情况，“一事不二罚”原则并不能将重复处罚、多头处罚的相关问题进行彻底解决，为了促进“一事不二罚”原则在实际行政执法中的贯彻落实，可以实行以下几方面措施，对该原则的行使进行优化［6］。第一项措施是管理体制的改革，将管理的相关权限进行明确的划分，将行政诉讼、行政复议等相关救济制度进行完善，使相对人有法可依，予以相对人充分的抗辩权利，行政执法人员也要提升执法水平、端正执法态度，在将权力进行明确划分后，进一步加强监督的职责与力度，从我国国民的合法权益角度出发，制定和体察真正有效的相关救济途径，从根本上杜绝重复处罚主观故意现象的产生；第二项措施是将相关的法律法规进行梳理，以提升立法质量，减少法规的竞合［7］。在进行行政执法的主体出现相关的矛盾时，专职的管理部门的行政执法要高于其他的一般执法部门，避免行政执法时的多头执法造成的权责混乱。第三项措施就是，在实际进行行政执法时，一定要严格遵循新法优先于旧法、专项的特别法优先于普通法律的要求，将遵循比例原则进行贯彻落实。

综上所述，“一事不二罚”作为行政处罚工作中的重要原则，对于行政权力的行使、行政机关权力的限制以及对相对人权益的保护等都具有充分的效力。但是，在当前阶段的行政处罚工作中，“一事不二罚”原则的行使还存在法规与原则的冲突、行政主体规划的不明确、处罚机关不具体等相关问题。所以，在实际进行行政处罚的过程中，行政部门还需要将这些问题进行充分的分析、总结与归纳，对于同一违法行为的权责主体、权力行使等作出明确的规划，明确“一事不二罚”的真正意义，为行政处罚工作提供更为完善的指导原则，推动行政处罚工作的顺利完成。