吴 刚 孙 琨

1.华中科技大学法学院，湖北 武汉 430007；2.华中师范大学国家文化产业研究中心，湖北 武汉 430079

一、问题的引出

在全面依法治国大背景下，城市居民由于文化素质较高，具备较强的守法意识。而我国广大农村地区的文化水平较低，接触到法治教育的机会较少，很难形成正确的法治观。淡薄的守法意识影响自身的行为方式，影响到对于自身合法权益的维护、牢守权利的行使边界等法律的遵守程度，因此，对于环境保护相关法律法规的遵守程度也有限［1］。乡规民约制度“是由士人阶级的提倡，乡村人民的合作，在道德方面、教化方面去裁制社会的行为，谋求大众的利益”［2］。环境本身就是一种公益，与乡规民约制度追求的对象不谋而合，而农村的环境保护确实对于居民的习惯依赖很大，通过乡规民约这种非国家制定法来规制是一种新的解决方案。

城市向农村转移污染的现象层出不穷，以至于出现“大树进城，污染下乡”说法［3］。环境保护是人类发展中的永恒话题，人不能脱离环境而存在，农村环境保护已迫在眉睫。习近平总书记指出：“农村要留得住青山绿水，记得住乡愁”，实现农村生态优美是党和国家的重要政治任务。通过乡规民约来约束村民不良行为、鼓励弘扬良善风气已成为我国基层环境治理常态化做法，乡规民约作为法律在基层的基本形态，是村民自治的重要抓手。为更好发挥乡规民约的治理功能，本文从农村环境治理层面研究乡规民约，准确定位乡规民约的地位，挖掘乡规民约的治理价值，探索如何从法治角度对农村生态环境进行治理，从而为新时代美丽乡村建设添砖加瓦。

二、乡规民约的本质属性分析

（一）与行政规范性文件的比较分析

部分学者认为乡规民约是基层政府实现基层社会治理的一种行政管理的形式，研究乡规民约是否具有行政管理的性质，首先要分析执行者即村委会是否具有行政法意义上的行政管理职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第二条和第四条第三款规定了村委会的职权，可见村委会具有法律授权的对本村农民集体所有的土地和其他财产的管理权，有权教育村民合理利用资源、保护环境。

虽然村委会并非行政主体，但是其依法接受乡镇政府的指导，需要配合基层政府施展治安、计生、户籍等公权力，这属于村委会职责的一部分，这部分权力来源于国家宏观的行政分权，其行为往往作用于村集体内部不特定的多数人，可以影响到多数人的利益［4］。行政法理论和实务界已经形成了共识，村委会可以成为行政诉讼的被告。那么主要由村委会起草的乡规民约所约定的内容也主要围绕村委会承担的管理职责，也被认为是村委会实现村集体内部治理的一种行政管理的形式。乡规民约和各级政府发布的行政规范性文件，两者区别如下：

1.执行主体权力属性不同。村委会并非国家行政机关，无法拥有行政主体所拥有的行政执法权限，其所起草和监督、执行的乡规民约也当然不是行政主体制定的，不能通过国家强制力予以保障。而行政规范性文件的制定主体是各级行政机关，其以“规定”“通知”“意见”等形式发布，一经发布就对不特定公众的利益产生了影响，如果违反了文件的规定，行政机关就可以通过国家强制力予以处理。

2.民众参与程度不同。尽管行政规范性文件的制定过程中可能会有征求民众意见的环节，有民众参与的环节，但是这种环节过于局限。而乡规民约更加深入地听取了村集体成员的意见，而且直接结合了本村实际情况，创造性地将通过的权力交由村民大会，使得民众的意见举足轻重。行政规范性文件往往是行政机关直接制定，公众的意见也只是制定过程的参考，公众并不能直接决定该文件通过与否。

3.收获的效益不同。行政规范性文件的制定过程需要经过层层审核，多级报批。相较于繁冗的行政规范性文件制定过程，乡规民约只针对本村内部成员，规定大多具体而细致，只要征得村民们的意见，就可以草拟出初稿，进一步送交村民大会表决，村集体成员有很大的共性，乡规民约从村民的共性习惯中提炼出规则，民众对此没有抵触心理，往往能够接受，因此，能够节约立法的成本，是在润物无声中规范社会关系，具有节约程序和提高效率的功效。

（二）与民事合同的比较分析

部分学者认为乡规民约是该村集体内部居民合意达成的一种民间契约，或者说是一种民事合同。民事意义上的合同是平等的民事主体在意思表示真实情况下达成的设定各方权利义务的约定。村集体经济组织内部成员之间属于平等的民事主体，制定过程中村民表达意见的渠道畅通，能够真实表达其意见。乡规民约的订立过程满足民事合同成立的所有要件，同时部分村集体的乡规民约设定了村民违反约定的后果，这与合同违约条款极其类似。这种说法充分体现出了村集体成员的意思自治，具有一定的合理性。但是它混淆了乡规民约的性质以及合同的性质，二者存在以下区别：

1.制定和修改的程序不同。乡规民约的制定和修改并不要求村集体范围内的所有成员签字同意，如果要求征得所有人同意，对于乡规民约推行的难度太大，不能高效地发挥其作用。但是民事合同的成立和改变需要征得合同相对人的一致同意，其中哪个相对人不支持的话，便无法订立或者改变合同。2.参与主体不同。乡规民约的制定过程中一般是由镇政府安排，由村委会全程推动，并且乡规民约的内容中会明确写明村委会作为监督、执行乡规民约的主体，不能忽视乡规民约所具有的国家意志，乡规民约具有法律文本的基本样态［5］。但是合同订立要求各方当事人在没有外在力量的干涉下，自由签订协议，除了签订合同的双方或者说合同的权利义务承受者，其他主体一般情况下并不能干涉合同的订立和修改。3.追求的目的和法益不同。乡规民约规定的主要是追求形成良善而稳定社会治安、环境资源、移风易俗、卫生防疫等公共利益，通过乡规民约规范村集体成员的行为来实现公益的最大化。合同约定的主要是通过限定各方当事人的权利和义务来实现利益交换，从而实现各方利益的最大化。

（三）与内部管理性规定的比较分析

部分学者认为乡规民约可以类比公司章程、高校校规等内部管理性规定，属于自治规范，是村集体实现自治的工具。而这种自治规范具备行政管理和民间契约的双重属性。农村基层治理是国家治理的重要环节，国家追求的是农村善治的目标，从制度上作出了农村以村集体组织自治的顶层设计。从我国农村地区村委会的主体定位来分析，《村委会组织法》赋予村民委员会领导村民开展村民自治的职权，乡规民约就是自治的手段，是实现农村善治的一种治理工具。在我国历史上，乡规民约体现出“官治”和“民治”相结合的特点［6］，而在当代，这种特点依然得到延续，乡规民约其实是官民合作共治的结合点。也就是说，乡规民约在珍惜民意的表达，激励村集体内部更多的成员参与到乡规民约制定和监督、执行的全过程的同时，还要注重体现国家意志。

三、农村环境治理中适用乡规民约的作用

（一）弥补农村环境法治缺陷

目前农村地区的环境和资源保护难以形成精细化制度，诉讼活动难以开展，农村环境出现法制缺位的现象。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，法律并不是越多越好，我们也并非需要针对国计民生的各个领域都去立法。从目的上讲构建完善的法律制度是为了更好地形成秩序，而秩序的形成可以有很多种方式，并非完全依赖于由国家强制力保障的法律。乡规民约作为软法，正好能够扮演国家环境政策介入农村环境治理的角色，弥补法制缺位。在国家法律治理农村环境的作用力度较弱的情况下，乡规民约凭借其特有的优势，作用于法制力度薄弱的环节。法律法规对于公民个人的环保行为往往是宣示性的规定，而乡规民约在制止这些细小的污染行为上作用尤其明显。其作为软法，从习惯上调整村集体成员的生产生活行为，构建一个稳定的环境保护秩序，这个功能正是法律在农村环境治理上难以达到的，可以说，乡规民约可以切实弥补法制缺位。

（二）促进农村环境多元共治

无论是以政府行政为核心，抑或依靠市场进行调控，还是依赖于公众参与的环境治理方法，均无法形成一个联动的体系。可以这样归纳，在当前时期，我国农村地区采用的保护环境的方法均在一定程度上起到了作用，但是没有哪一种单一的治理方法能够一劳永逸地解决农村环境问题，笔者认为乡规民约就是这样一个连接点，可以将现有的环境治理方法整合起来，使得市场调控的环境治理方法、以政府行政为核心的环境治理方法、公众参与的环境治理方法都能够发挥各自的优势。乡规民约能够筹集村集体环保基金，便于村委会的环境管理工作能够得到一定的经济支撑。例如在乡规民约中规定收取卫生费的做法，这是一种“谁受益谁付费”的原则，这正是市场化的环境治理手段，相当于村集体成员共同筹措资金，交由村委会来购买环境服务，受益者是村集体成员，这正是将环境公共利益进一步转化为环境私益，使环境利益与每一个村集体成员的经济利益挂钩。

（三）促进公众参与

乡规民约实质上就是一种中国农村地区公众参与的特有制度，可以充分扩大村民在环境保护中的参与程度。可以更广程度、更大范围宣传农村环境保护知识，使农民的环境保护意识得以加强。乡规民约要比相对缺乏力度的环境保护宣传教育更有效，提高农民的环境保护意识。某些有条件的村集体在乡规民约条款中加入了环保组织参与的条款，越来越多的环保组织开始关注农村地区的环保问题，环保组织相比于村委会和村民来说，技术力量更强，对于环境监测和救济的经验更为丰富，相对于行政机关来说，其相对独立，不会考虑过多的经济因素，仅仅为了解决环境污染的问题，是其他主体无法比拟的，也是公众参与的重要形式。通过环保组织，城市居民或者更多愿意在环境保护上贡献力量的人士能够实现自己的志向，这就拓宽了公众参与面，比单单依靠知识水平不高的农民来参与，达到的效果更好。也就是说，乡规民约拓宽了公众参与的人群范围，极大地促进了公众参与在农村环境保护中发挥作用，从而促使形成相互联系和协作的环境治理机制。

四、农村环境治理适用乡规民约的完善路径

（一）加强合法性审查，处理好与制定法的关系

在农村环境治理的过程中，乡规民约作为软法规范，可以弥补国家制定法在农村地区触角有限的缺陷。我国目前农村“乡土性”大背景之下，村民对于其生活的土地有深厚的感情和依赖，因此不一定要上升到国家强制力的高度［7］，苏力曾提到“在制定法上注意研究并及时采纳社会习惯，不仅可以弥补制定法本身存在的种种不足和疏忽，而且可以消除由于社会变化所导致的过于严密细致的法律僵化现象；更重要的是，吸纳习惯也是保持制定法富有生命力，使之保持社会‘地气’，尊重人民首创精神的一种不可或缺的渠道”。在法律中采纳乡规民约这种农村地区的软法规范，能够促使立法贴合我国农村实际情况，更加具体容易落地。但是乡规民约也不能违反法律的规定，合法性是其发挥功能的前提。从乡规民约的历史演进可以发现，它顺应民意而生，是基于村民自我价值主张而演进，在其演变的过程中缺乏一定的制约，因而极有可能出现无序生长的情况。

在农村环境治理的相关法律中应当明确乡规民约的地位，赋予乡规民约一定的司法参照意义，在涉农或者涉环境保护的诉讼中，对于案件审理能够发挥其指导作用。同时明确其可以作为基层政府执法的依据，使得基层政府能够最大限度地依据村集体实际情况来有针对性执法，以期取得最大的民意支持，使得政府和民众在环境执法上的诉求一致。制定的乡规民约文本不能违反法律，不能限制公民的基本权利，不能随意设定对于村民的处罚，尤其是对于村集体成员正常使用环境资源的权利，不能过多地干涉，更不能设定一些违反人权的条款。那么就要求乡镇政府，作为直接管辖农村地区的政权单位，要主动介入到乡规民约的制定过程中，对现有的乡规民约进行合法性审查，对于不合法的条款要明确指出，要求村委会及时组织村民做出修改。

（二）强化制定过程的科学合理

乡规民约的制定过程尤为重要，要在制定过程中注重文本的科学合理。乡规民约最重要的优势之一就是因地制宜，即在不同村集体建立的规则不相同，乡规民约一定要结合当地的风土人情，才能有更深的民意基础，要紧密围绕当地的环境资源现状来有针对性地制定规则，从而对症下药，最大限度地在特定的村集体发挥其在环境治理中的功能。

1.注意制定过程的程序合理。乡规民约虽然并不是国家统一的法律，制定过程并不是十分严苛，但是仍然需要保障程序合理，只有做到了程序合理，才能给实体上发挥作用提供条件。需要明确的是，村委会虽然是基层自治组织，具有管理村集体事务的职权，但是在农村基层自治中，根据《村委会组织法》的规定，村民会议才是村民实现直接民主的基本形式，村民会议是乡规民约唯一的法定制定主体。因此，要注意村民会议召开的形式，必须要保证村集体成员的参与度，要做好村民资格确认工作，同时在村民会议召开之前要做好宣传动员，使得村民能够共同参加乡规民约制定。

2.要注意乡规民约制定过程的创新性。没有哪一个统一的乡约文本可以被机械教条式的复制，制度创新是推动农村治理变革的重要动力，要鼓励和动员村民，特别是农村精英的先进带头作用，发动群众中先进分子的创造能力，依靠群众的智慧来使得乡规民约的文本更加完善。因此，要保障制定过程的科学合理，从而最大限度地实现其在农村环境治理上的功能。

（三）提升村集体成员的民主参与程度

在农村环境治理中，完善乡规民约的功能最需要重视的地方就是提高村集体成员的参与度。在起草乡规民约之前先要在村集体内部进行广泛宣传，告知大家村集体正在筹备起草乡规民约，需要村民们集思广益，提出自己所关注的实际问题，需要经过对村民意见的广泛调研，才能着手起草工作。依靠调研得到的民众意见，村委会开展起草工作，应当成立专门的乡规民约起草议事小组，由村干部担任组长，村里贤达人士作为成员，在多次讨论的基础上，拿出相对完善的乡规民约草案。在表决过程中，参加村民大会的村集体成员可以及时对草案提出意见，组织者应当及时将意见记录在案，如果意见呼声较大，且是对于草案修改很有价值的意见，那么可以当场就该意见进行表决，一旦表决通过，就将其加入草案中。

乡规民约草案的审议表决是体现民意的重要阶段，它在依照多数人意见、尊重少数人意见的基础上对乡规民约草案进行敲定。在这个环节，务必要保证公正透明，避免村集体内部某些家族姻亲势力把持，同时也要避免村干部独断揽权，因此需要由乡镇政府派员参加监督，对于村民大会的所有流程进行记录，以公开透明的原则贯穿乡规民约表决的全过程，使得民意能够畅通地表达出来。在乡规民约的执行过程中同样也要保证村民的充分参与。如前文所述，我国农村地区地形开阔，而且村民们之间大多知根知底，对于村集体内部个别成员违反乡规民约的行为，其他成员很容易发现，因此需要适当鼓励对于违约行为的举报，畅通举报的途径，并对举报者的身份信息做好保密措施。通过村民的广泛参与，来形成有效的监督机制，有助于乡规民约的执行。

五、结论

农村环境污染是公益与私益相互冲突所造成的，就需要规则来进行约束，但是国家法律规则对于农村熟人社会触及面有限。乡规民约具有的国家治理属性，使得其制定和监督、执行都是围绕着党的政策理论和国家法律法规，能够将执政者追求的思想理论渗透到民众的思维意识中去。利用乡规民约来开展环境治理能够增强村集体成员的当家作主的意识，从而使得村民提升环境保护意识，摒弃落后的习惯和污染行为。因此，应当从环境治理的立法上对乡规民约给予支持，且乡规民约的内容在合乎法律规定的同时，应当注重乡规民约在制定过程中的民意表达。乡规民约应当在符合客观规律的同时尽可能满足村集体成员的主观愿望，才能更好地发挥乡规民约在环境治理上的功能，成为实现基层社会治理现代化中的重要一环，为建设新时代的美丽乡村贡献力量。