蒿藤中

河北省魏县人民检察院，河北 邯郸 056800

一、行政检察化解争议的现实路径、具体做法

（一）充分发挥各级检察机关的能动作用、形成上下联动机制

一是线索移送机制。充分发挥各级检察机关能动履职的作用，凡是发现案件线索的，由上级检察机关同意把关后向基层检察机关移送，一律由基层法院办理，可以更好地帮助基层检察机关开展监督。二是可以长期或不定期分批调用基层检察人员组建机动化办案组或专案组。有的地方在司法体制改革的基础上，打破上下级限制，全员统筹基层力量，充沛办案人员，扩大办案团队。三是上下级联动化解。上级检察机关坚持以上带下，与下级检察院共同承担起化解责任，成立由检察长牵头的实质性化解工作办案组，制定工作方案、倒排案件进度，形成上下联动，合力解决争议、化解纠纷的工作机制。

（二）增强业务能力，用好、用足化解方式

对于行政赔偿监督案件，不符合抗诉条件但当事人双方均存在过错且法律规定可以调解的，组织当事人双方进行调解，促进争议化解。一是办案人通过调查核实，查明了解案件存在的争议，充分释法说理，指出双方各自存在的过错，引导双方平等对话、和解商议。促使行政争议得到实质性化解。二是充分听取民意，应“听证”尽听证。通过实地走访，了解案情的基础上充分听取案件相关当事人对于案件的看法，作为检察官办案的参考。同时广泛走访人大代表、政协委员，必要时可以通过召开听证会充分听取各方意见。三是充分有效地行使调查和核实权，依法依规有理有据地进行监督。转变办案理念，过去书面审查的方式已经不适应新时代背景下人民对于检察工作的新需求，应当主动调查核实，在调查清楚案件事实的基础上进行监督。

（三）强化内外配合，构建协调联动机制

一是争取当地党委、各级政府及政法委支持。检察机关想要做好行政争议实质性化解工作离不开党委、政府、政法委的支持。针对办理案件中出现的重大问题、工作难题，主动向当地党委及时汇报、争取支持。二是强化与政府各部门进行协作。建立健全案件线索移送、信息共享、办案协作等制度。［1］三是强化多部门配合。对农民工群体讨薪案件及时介入，针对行政机关不当履职、怠于履职的情形发出检察建议，与人社部门紧密配合，深入调查核实、释法说理，帮助农民工讨回工资。四是建立长效机制。不要仅仅为了办案而办案，将监督融入日常工作中，形成常态化工作机制，形成工作模式。

二、行政检察促进争议实质性化解存在的问题

（一）法律法规仍需进一步完善

在办案中所承办案件依据的相关法律法规，主要包括四大类：第一类是与行政行为相关的程序法与实体法。例如：《行政诉讼法》《行政处罚法》等。第二类是与具体个案涉及的领域相关的法律法规。例如，《安全生产法》《社会保险法》《食品安全法》等。第三类是与检察机关办案直接相关的专项领域法律法规。例如，对于行政检察具有指引作用的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》，也有参照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》来履行监督职责，特别是针对实践中对于行政争议实质性化解采用检察建议较多的现状，对于《人民检察院检察建议工作规定》的运用也比较常见。第四类是各地结合实际制定的地方性法规有时也可作为办案依据。这些法律法规为促进检察机关开展行政争议实质性化解起到了关键作用，但依然需要结合实践对争议的需求进一步完善。以现行《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》为例，综合分析办理案件，运用较多的法条是第二条、第三十四条等条文。从规则的规定看，主要涉及人民检察院监督的目标、调查核实权行使、检察建议的制发、抗诉的条件等内容。在监督的目标中并没有体现实质性化解争议的导向，在具体条文中主要对监督权的行使作出规定，对于实质性化解的内容依旧相对缺乏。再如，在行政法治构架中，行政诉讼关注重大案件较多，而行政复议对于解决人民群众争议起到重要作用，但现行《行政复议法》中并没有与实质性化解很好地衔接。这些都需要结合司法实践的发展进行改进。

（二）案件线索来源需要进一步拓宽

案件线索来源主要包括：当事人申请、非诉执行监督、受法院邀请、行政复议介入、与检察机关部门内合作等几种方式，但在具体司法实践中，各种线索来源方式并不均衡。以我国某一省级检察机关办案的实践数据为例，其中当事人申请对生效裁判监督案件占所有案件的33.3%，在审理办理公益诉讼案件化解行政争议占27.3%，受人民法院邀请或与人民法院共同化解占18.2%，非诉执行占10.5%，在行政复议阶段受行政机关邀请共同化解占8.8%，在审查办理民事检察监督案件化解行政争议占0.8%，其他占1.1%。虽然这些数据仅为某地特点，但也在一定程度上反映出，线索来源中当事人申请监督占比较大，而在行政复议阶段介入较少，发挥民事与行政检察合力还需要进一步增强。

（三）诉源治理需要进一步增强

“潜在之诉”化解需要引起重视。所谓“潜在之诉”指的是案件还在行政复议阶段的行政争议。在我国学界，有的学者曾指出在某地涉及生效裁判结果监督案件中，经过行政复议的行政争议仅占全部行政争议的28.9%，未能够占到整个案件的三分之一。这从一个侧面反映出对于行政复议行为的监督需要加强，这里的主要原因在于行政复议虽然在矛盾化解中起着过滤器的作用，但是在实务之中其审查的方式多为书面式，采用实地调查的较少，因为书面审查大多流于形式。这在一定程度上影响了行政复议的效果，也不利于行政争议的化解。而在以往的行政检察监督实践中，对于行政复议的穿透式、全方位监督还相对薄弱，需要结合行政争议实质性化解将“潜在之诉”进一步做实。

三、新时代促进行政争议实质性化解的建议

（一）把握“三大原则”，确保化解的精准性

一是依法与源头治理结合原则。依法履职、职权责相统一是检察机关秉持不变的准则。只有在依法治理的前提下，才能为推进源头治理奠定扎实的基础。一方面，要做到客观公正。在化解过程中严格遵循调查核实掌握的情况，既不能因行政相对人情绪激化、过多诉求而影响客观判断，也不能受行政机关、人民法院既有事实过多牵制，做到精准掌握案件情况、争议始末全面履职。［1］另一方面，强化源头治理。如果说依法治理能够解决表面的行政争议，那么源头治理就是从“根”上斩断争议的重要目标。要善于挖掘案件背后的治理难题，实现治理的系统化、深入化、全面化。二是坚持到位不越位原则。行政检察监督旨在通过对行政争议的化解实现案结事了政和，但应坚持到位不越位。主要包括两个方面：一方面是监督权的介入应到位但不越位。另一方面，检察监督的化解力度应到位不越位。把握限度才能实现化解的最终目标，不能为解决行政争议而过度使用行政检察监督权，也不能为履行检察职责而过多介入化解争议。三是坚持质量与效率并重原则。司法实践中，行政争议案件往往化解难度大、时间久、涉及关系复杂，特别是一些案件诉访交叉、民行交叉、刑行交叉，经历过一审、二审、再审等多个环节，行政检察监督职责的履行需要花费的精力和时间较多。但检察机关办理行政诉讼监督案件具有严格的审查期限，这是底线不得突破。检察机关在树牢行政争议化解的主动意识的前提下，应当做到“四步走”：第一步“严把时限关”。应当遵守法定期限和“3个月内办理过程或者实体结果答复”制度，若因案件复杂需要延长期限，必须履行严格的报批手续。第二步“严把方式关”。实践中一些行政争议的化解需要检察机关提出抗诉，但并不能一抗了之，而是在依法提出抗诉之后，如果具有和解的可能性，应转化之“以抗促调”，会同相关部门协同做好化解事项。［2］第三步“严把决定关”。主要指一些行政争议的产生与法院无关，根源在于行政机关的违法行为或者是程序上产生的瑕疵，此时检察机关依法作出不支持监督申请，但应区分情况：若行政机关支持配合，则督促其依法履职；若不利于缓和行政机关的矛盾，则可以在争议化解后作出决定。第四步“严把无理关”。行政争议的产生并不是都因为人民法院或者行政机关的错误而产生，有些情况下申请人也会存在不合法不合理的现象，此时必须依法做出不支持监督申请，但并不能一做了之，而是针对争议的焦点，通过调查核实、释法说理、心理疏导持续做好息诉服判，避免引发次生风险。

（二）健全法律法规，确保化解的规范性

法律法规是行政检察履职的前提。但现行的法规体系中，关于行政争议实质性化解特别是检察机关行政争议实质性化解的法规相对缺乏，同时规定不够细化。一是配备相关司法解释。立法过程涵盖多个环节、时间跨度较大，考虑现实的需求，应适当出台相关司法解释。例如，对于和行政争议化解联系比较紧密的《行政诉讼法》《行政处罚法》等，可结合对应法条细化司法解释。二是适时修改《行政复议法》。检察机关应结合司法实践，积累化解的经验，为法律修改提供有益补充。三是修改完善《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》。可增加对于“实质性化解行政争议及参与社会治理”的专门规定，重点规定化解的目标、和解、公开听证、检察建议及其他监督方式的运用。可以借鉴吸收专项监督过程中存在的难题对一些环节进行细化完善。

（三）强化检察机关提前介入，推进矛盾在源头治理

此类争议涉及的领域主要发生在行政复议阶段。具体化解过程中，一是介入有依据。主要是介入的方式上要依托地方行政争议调解中心、诉调对接中心以及检察机关与相关行政机关、法院之间的其他衔接机制与平台，或者目前比较常见的是行政复议机关的邀请。二是介入有限度。妥善处理检察权与行政权的关系，避免对行政机关造成不必要的干预。检察机关强化“检察建议”在争议实质性化解中的作用，对于类案，更要向相关行政机关发送检察建议。三是监督有标准。对于行政行为明显违法的，既要恪守检察权与复议权的边界，也要切实维护群众合法权益。反之，若行政行为合法合理，化解的重点应侧重于做好复议申请人的释法说理，进而达到息诉服判的目标。例如，司法行政机关受理行政复议申请后，认为案件如得不到化解可能发展为行政诉讼案件的，可以邀请检察机关提前介入，参与化解，定分止争。检察机关应当选派人员通过陪议或旁听的方式参与审理过程。

（四）形成制度机制，促进化解的常态化

健全的监督制度与机制是促进行政争议实质性化解的重要保障。各地实践探索中相继建立了多部门配合等多种机制，根据实践需求，建议进一步完善下列机制：一是跟进监督与类案监督并重机制。对于行政争议化解后应当持续跟踪后续效果，特别是通过检察建议方式促成的和解案件，从增强检察建议刚性的角度，关注被建议对象整改的效果、进展、配合程度等内容，并及时反馈相关部门。同时，本着办好一案、警醒一片的效果，注重挖掘与所办案件相关的同类型、关联领域案件的办理，开展专项监督，定期向党委、政法委报告进展情况，争取理解与支持。二是异地监督协作机制。实践中，一般由被诉行政机关所在地人民检察院办理。例如，河南检察机关办理的一起案件，被诉行政机关所在地检察机关为郑州市铁路检察院，而原审人民法院在信阳，而此时由铁路检察院主要负责办理。因此，结合行政案件集中管辖的现状和具体案件涉及的区域不同，可采取“被诉行政机关所在地人民检察院办理为主+原审人民法院为辅”的模式予以办理。若情况复杂、区域广泛、配合难度大，可以报请共同的上级检察机关予以协调解决，形成化解的合力。三是风险评估机制。实践中，普遍的共识是通过化解行政争议实现案结事了人和，但是对于具体个案开展风险评估还需要进一步完善。坚持每案必评，对可能引发社会稳定风险的案件，制定防范和处置预案，在线上办案平台设置风险预警、流程监督等环节，线下通过检务督察、廉政风险动态防控等方式，搭建起“线上+线下”监督平台，确保办案中化解一体推进。四是建立行政争议化解白皮书制度。白皮书制度作为一种相对正式的文件，在一定程度上体现着办案的指引与方向。目前，各地行政争议实质性化解专项活动已经结束，可借鉴其他领域发布的白皮书制度，总结专项监督概况，形成行政争议实质性化解检察白皮书，注重总结监督过程中发现的难题，发送给相关机关以推动常态治理。