郑方辉，刘承诚

(1.华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640；2.华南理工大学 政府绩效评价中心，广东 广州 510640)

一、问题与文献回顾

(一)问题的提出

作为国家治理现代化的组成部分，机构改革贯穿我国体制改革的始终。1988年，党中央首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”。此后，围绕“三定”(即定职能、定机构、定人员编制)方案要求及“精、简”主线，我国机构改革前后历经八轮。从实际效果来看，尽管中央以政策红线刚性约束各级编制资源扩张，但地方政府财政供养人员规模不减反增，主要表现为所谓“非编”增长。有研究表明，2004年，我国政府部门以编外或超编形式所雇佣的人员占编制内外人员总数的45.3%，之后呈现出不断增长的态势。整体而言，包含编内外人员的财政供养人员规模在历次改革中重复着“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。“吃皇粮”人口不断增多，行政费用增加的现象备受公众、媒体和学界诟病。如何切实转变政府职能，科学规划配置公共部门人力资源，提高政府部门效能，成为国家治理现代化不可逾越的鸿沟，也是公共管理研究领域的重要议题。

按照党的十九大报告“进一步深化机构和行政体制改革，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”的新要求，2019年8月，中共中央印发《中国共产党机构编制工作条例》(以下简称《条例》)，提出要坚持机构编制“瘦身”与“健身”相结合的原则，严格控制机构编制总量，提高机构编制使用效率。同时，要求采用科学的评价方法或委托第三方，对机构编制执行情况和使用效益进行评价，评价结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据。按照《条例》指引，机构编制治理的思路指向“瘦身健身”，核心问题在于财政供养人员规模与结构的调整。从现实与逻辑看，提高机构编制治理科学化和规范化水平涉及价值理念和技术方法两个重要问题，绩效治理的价值理性与标准化技术路径为地方政府财政供养人员规模的度量评价和调整优化提供了价值工具。

绩效导向的政府治理兼具价值理性与工具理性。价值理性强调动机与目的，指向地方财政供养人员规模标准化的群众评判、认同与满意，契合“人民至上”的社会主义制度性质和发展理念。工具理性关注手段和方法，标准化作为规范普适的技术工具既是绩效治理的要求，又是避免主观随意性的实现路径。本文以财政供养人员为对象，基于绩效治理的理念导向，对地方财政供养人员规模及结构涉及的基本问题展开讨论，旨在为提高政府效率与效能，实现机构编制“瘦身”与“健身”的目标提供可参考的思路建议。

(二)文献回顾

近年来，学界关于财政供养人员的研究主要聚焦于财政供养人员结构、财政供养规模判定、影响财政供养规模的因素等方面。

针对财政供养人员结构，学界普遍以有无编制为界，将财政供养人员划分为“编内人员”与“编外人员”两个群体，前者由行政编制人员和事业编制人员构成，后者称谓繁多，如“协管员”“临时工”“影子雇员”“非正式官僚”等。由于单纯以“编内人员”或“编外人员”难以准确描述我国财政供养人员结构，部分学者合二为一，将两者视为整体进行讨论。如吕芳认为，中国地方政府财政供养人员实际上表现出从中心到外围依次为“科层制—影子雇员—合同外包”的“同心圆”结构。刘建军等构建“群体三分”的分析框架，提出地方治理人事结构由官僚群体、派生群体、雇佣群体三者有机组合而成。倪星等在“群体三分”框架的基础上，将政府人员划分为正式官僚与非正式官僚。

就财政供养规模判定而言，学界讨论的重点集中于人员规模适配性。部分学者从我国行政费用占比及历史沿革视角出发，认为我国财政供养人员规模过大，行政公务费用占比过高，并且呈现逐年不断膨胀的趋势，国家财政供养不堪重负。也有学者基于财政供养人员结构视角，认为与其他处于相同发展时期的国家相比，我国行政人员占总人口比重基本合理，人员规模没有超过“适度合理”的边界，但同时也存在比例与结构不合理现象，导致“结构性过剩”与“运行性过剩”。结合几种观点的文献资料分析，可以发现持“财政供养人员并非绝对规模过大而是结构比例失衡”观点的相关文章不仅包含国内历史和国际同类型国家的纵横向比较，还结合了经济发展、政府职能、政府财力等因素分析，更为全面客观，成为近年来的主流观点。

学界针对影响财政供养规模因素的探讨主要涉及经济发展、辖区人口、财政分权。首先，在经济发展上，瓦格纳法则表明公共部门规模与经济发展水平之间呈正相关关系。而这一法则是否适用于中国学界存在争论。有学者运用省级面板数据研究发现，我国经济发展水平对财政供养人员规模具有正向影响作用；也有学者研究发现，转移支付以及行政部分财政供养人口规模中存在较强的“粘纸效应”，因此认为瓦格纳法则适用于中国。另一部分学者则持相反的观点，认为在于经济欠发达区域需要更大的政府规模，以改善政府绩效，同时就业机会较少使得政府部门成为最后的就业渠道等原因，导致人均GDP与政府规模呈负相关关系。两种观点产生分歧的主要原因在于样本的数据年份、分析变量及分析方法不同，如在变量选取上，有些包含公共服务需求和开放度，有些则选取官民比、民营化程度等指标，那么得出来的结论必然大相径庭。其次，对于辖区人口与财政供养人员规模间关系，实证研究得出的结论也有差异。国外有学者应用非比例变化模型来解释和考察系统规模和管理强度，认为存在规模不经济效应，越大的人员社会体系，越需要更多的管理人员和政府官员来确保提供足够多样的公共服务。也有学者指出，我国县均人口规模越大的地区官民比越小，辖区内人口规模对财政供养人口有显著的负影响，财政供养人口存在一定的“规模经济”。还有学者认为，财政供养人员与辖区人口数量间表现为U形关系，即在拐点前政府规模会随辖区人口规模上升而下降，到达拐点后则出现相反趋势。最后，在财政分权方面的讨论主要围绕“利维坦假说”展开，认为财政分权可以降低政府规模，在“用脚投票”机制中，地方政府间以压低税率方式博弈竞争，遏制政府规模的过度扩张。但国内多数实证结果并不支持“利维坦假说”，认为财政分权对于政府规模没有明显抑制作用，甚至推动了规模扩大，与我国并不具备“用脚投票”与“用手投票”的作用机制条件，以及“财政纵向不平衡”与净转移支付的“粘纸效应”弱化了财政分权制约地方政府规模扩张的效应等有很大关系。同时不支持的原因还应考虑国内外财权分配背景不同，且对“利维坦假说”概念理解偏差等因素的影响。

梳理文献不难发现，学界讨论财政供养人员多指编内人员，对于人员的规模判定与影响因素存在不同观点，且已有研究较少关注行政效率与效能对财政供养人员规模的影响。事实上，财政供养人员包含编制内外群体，编外人员的调控对于整体人员规模至关重要。财政供养人员规模的“瘦身”的前提在于“健身”，政府需要的是服务效能的提升以及民意的认同，而不仅仅是人员数量的减少。

二、财政供养人员规模标准化的绩效导向

以绩效为导向的财政供养人员规模标准化的概念内涵强调三层逻辑：一是政治逻辑。编制资源是政治资源，机构编制治理是中央的战略部署，财政供养人员规模及结构的“瘦身健身”调控体现顶层意图。二是价值逻辑。政府人员由纳税人供养，绩效导向意味着人民群众及纳税人是评价人员规模的主体，群众满意度是衡量规模大小的最终标准。三是技术逻辑。标准化为建立科学合理的财政供养人员规模提供了技术规范及实现路径。

(一)概念内涵

在我国，财政供养人员的概念一般意义上有狭义和广义之分。狭义上的财政供养人员由行政编制人员、事业编制人员、党政群机关和事业单位的离退休人员构成。广义上的财政供养人员除上述人员外还包含军队士兵在内等人员。在具体实践中，财政供养人员还包括未纳入编制管理但由财政负担其办公费用与收入的编外人员。关于财政供养人员的多种概念解释中，中央机构编制委员会办公室政策法规司发布的《机构编制工作用语释义》的界定较为规范，指由机构编制管理机关核定机构和编制、人力资源社会保障部门核定人员和工资福利、财政部门列入政府预算范围并核拨经费的机关和事业单位工作人员。由于军队士兵等人员规模的影响因素较为复杂，因此本文所指财政供养人员主要包括行政编、事业编在内的编内人员和由地方财政全额或差额支付、从事公共事务的编外人员，不包含军队人员。

有关标准的学术研究可追溯到20世纪30年代，美国学者约翰·盖拉德在《工业标准化——原理与应用》中提出，标准是对相关对象的某些特征，给出定义、作出规定和详细说明。此后，标准的概念自工业领域逐渐拓展到各行各业，并发展出了“标准化”一词，在我国现行的GB/T 20000.1—2014《标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用术语》中，将标准化定义为：“为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动。”由此，公共领域的标准化可以界定为通过制订、发布和实施标准使重复性的事物和概念达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的动态过程。财政供养人员规模标准化是标准化在政府机构人员管理中的应用，指遵循法律法规，基于技术试验与实践经验，制订、发布和实施科学合理、规范有效的人员规模的衡量标准，以期实现公共部门效能及社会效益最大化的动态过程。

绩效概念始于企业管理，20世纪30年代开始向公共领域延伸，并形成政府绩效概念范畴。一般而言，政府绩效是指政府在社会治理中所取得的业绩、效果、效益，以及在管理工作所表现出的效率和效能。20世纪60年代，美国会计总署率先构建以经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)为核心的“3E”政府绩效评体系，之后加入公平性(equity)指标，被学界称为“分析绩效的最好范式”。作为监督政府的价值工具，绩效与治理价值同构，强调结果导向与满意度导向。所谓结果导向指向政府的产出结果，主要是政府效率、效果和效能；满意度导向涉及政府与外部的关系，强调政府行为及产出结果的公平性，公众对政府的满意度被视为检验政府行为结果的终极标准。从本质上看，政府绩效评价是衡量政府的一种责任机制。

(二)规模标准化的绩效导向

历次机构改革均强调压缩财政供养人员规模、优化人员结构，但实际效果并不明显，与改革预期形成落差。主要表现为：一是人员结构失衡。“严控总量，兼顾重点任务要求”为编控的基本原则，但实际操作中，地方大多是基于经验的做法核定编内外人员数，导致“官多兵少”、人员老龄化、编制类别比例不合理等结构性问题。二是编外人员规模膨胀。现行机制中，政府部门使用编外人员的自主权较大，为缓解现实矛盾，增加编外人员成为理性选择。但囿于编外人员的绩效考核体系不完善，结果运用不充分，退出机制不到位，即使冗员也难以及时清减。造成上述问题的原因复杂，可归纳为：一是缺失明晰的财政供养人员规模调控的价值导向，调控周期往往滞后于经济社会发展的周期；二是缺乏科学、客观、统一的人员规模调控的技术体系及标准，编控随意性较大、主观意志较强。

作为价值工具，财政供养人员规模标准化的绩效导向是一种新的治理视域。其中，价值导向体现于由人民及纳税人来决定财政供养人员规模，成为评价人员规模的主体。工具导向与标准化的技术特性相吻合，提供调控规模与优化结构的路径和手段。将绩效导向置于规模标准化之中，遵循“经济、效率、效果、公平”的“4E”结构特性，具体而言：

一是经济性。经济性是指以最低成本达成产出最大化，实现帕累托最优。财政供养人员规模影响或受制于财政支出，但人员规模调控并不等同于经济活动，除行政支出成本之外，还涉及人员规模是否满足社会经济发展需求、人员结构能否实现产出的最大化等核心问题。长期以来，我国实行“养人”预算编制，历次机构改革陷入人员精简不下的循环，很大程度上与人员规模决定财政资金分配数额的做法密切相关。绩效治理的经济性要求地方政府充分借助市场竞争机制，变全能全包政府为“合同政府”，实现公共服务高质量供给，聚焦于政府行政效率提高，而非财政供养人员的增减上，以最小的行政成本获得最大产出。

二是效率性。效率本意为经营活动中投入与产出的比值。延伸到公共管理领域，效率性可视为在既定的投入下，政府提供尽可能多且好的公共服务。针对财政供养人员规模，效率性涉及财政供养人员及机构数量、工作任务完成的可及性等，指向如何以最优的机构及人员规模实现行政效率最大化。理论上，提供相同公共服务所需的行政规模越小、财政供养人员数量越少，行政效率越高。国际上常以“官民比”来衡量财政供养人员规模，或者说，从社会经济与民众负担视角衡量行政效率水平。某种意义上说，广被诟病的机构臃肿、人浮于事等现象实际上是行政低效率及低效能的集中表现。

三是效果性。效果性是指实际成果与预期目标之间的一致性。“精简人员与机构，提高政府效能”被视为行政机构改革的重要目标。理论上，政府有效运作需要一定规模的财政供养人员，判断人员规模的标准并非简单的“大小”或“多少”，而应为与有效政府的适配程度，以实现人-事之间的动态匹配。从现实情况来看，辖区人口、政府职能、政策体制、人员结构、数字化程度等因素共同影响着财政供养人员规模。人员规模标准化的效果性是指政府的产出效果效能，主要表现为政府预设目标的实现程度。

四是公平性。公平性作为价值导向，要求政府追求社会正义和福利最大化，不仅关注公共部门内部效率效能，而且强调与社会及公众的互动，以实现共建、共享、共荣。财政供养人员规模的公平性要求政府最大化地满足公众对于公共服务的需求，并以公众满意度为标准评判财政供养人员规模，具有明确的价值导向。公众满意度作为衡量公平性的重要指标，将其置于财政供养人员规模标准化的评价体系之中，不仅体现“权为民所用”的价值导向，还为衡量公平性提供技术工具。

三、财政供养人员规模标准化的影响因素

财政供养人员堪称是政府的行政之基。标准化可视为通用模型，在涉及的主变量之间关系中，厘清影响规模的主要因素是建立标准化模型的前期条件。我国正处于社会经济转型及政府改革的动态进程中，影响财政供养人员规模因素具有层次性、区域性和相对性，但现实环境下，政策体制、人员结构、职责效能、技术条件等是在整体政治、经济、社会较为稳定统一的背景下最为重要的影响因素。

(一)政策体制

党的十八大提出“要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”；党的十九大报告提出“统筹考虑各类机构设置”“统筹使用各类编制资源”“赋予省级及以下政府更多自主权”；党的十九届三中全会通过的有关机构改革的决定中，进一步指出要“加大部门间、地区间编制统筹调配力度”。这些要求体现中央的战略目标，影响甚至决定财政供养人员规模。事实上，历次机构改革及人员规模调控均以中央政策文件的形式加以约定，地方党委政府主要是结合当地实际落实中央决策部署。当然，由于地区之间存在巨大差异，科学规范的编制规模调控体系尚未完全形成，一些地方政府部门内设机构间仍存在职责不清、职能交叉重叠等问题，冗余的编制资源未得到释放。但也有地方一味强调精简，通过机构改革分流者可能是办事人员而非冗员，同时存在聘用编外人员以弥补公共事务无限扩张背景下编内人员不足所引发的问题，形成“有编不用”与“编外用人”共存的矛盾局面。我国实行社会主义制度，社会经济发展有赖于强有力的党政领导及公共服务，公共人力资源的组织设计与西方国家迥然不同，由党领导和政府主导的社会治理格局体现于特殊的体制设计之中，从整体上影响和制约财政供养人员规模。

(二)人员结构

财政供养人员结构与规模密切相关。一般而言，人员内部结构配置合理，规模相应地精简有效。在衡量我国财政供养人员复杂的结构体系中，年龄、学历、“官民比”等指标维度至关重要，但聚焦现实矛盾和困境，编内与编外人员结构维度最具治理特色。基于历史原因，地方政府部门聘用编外人员具有较大的自主性，在“编制内人员只减不增的刚性约束”与“公共事务只增不减”的现实矛盾中，聘用编外人员以承担编内人员“不肯做、不愿做、不屑做”的工作成为地方政府理性倾向。这样，编外人员的扩张必然造成财政供养人员规模膨胀。尽管现行政府规模统计均无涉及编外人员，但学界研究结果表明，编外人员数量占比过高，甚至远超编内人员，成为实现“财政供养人员只减不增”改革目标的最大障碍，结构问题衍生为规模问题，历次改革所呈现的所谓“精简—膨胀”循环、“机构臃肿、人浮于事”的低效局面大多源于此因。同时，大量编外人员进入行政体系，无形中延长了组织的纵向结构，增大政府控制人员规模的难度，加之政府内部部门之间相互掣肘，整体行动的灵活性下降，严重影响政府的效率、效能和形象。因此，不论从哪个角度探讨财政供养人员规模均绕不开编内外人员的结构性矛盾，换言之，编内外人员结构是制约财政供养人员规模的核心因素。

(三)职责职能

界定政府职能不仅是控制政府人员规模的关键，也是机构改革的逻辑起点。一般意义上，政府职能大小取决于政府为社会提供公共事务的范围、数量以及事务的复杂程度，公共职责职能的范围直接影响财政供养人员规模。所谓“大政府”与“小政府”的差异某种程度上即是职责职能的差异。进一步说，政府职责与职能定位从根本上影响财政供养人员规模。历经40多年改革开放，我国从“全能政府”向“有限政府”转变，政府职责不断优化，职能范围在持续缩小，纵向层级间的职能配置逐渐更为合理。但从历史经验看，政府职能转变受制于复杂因素影响，并非一朝一夕所致。现实场景中，政府职能缺位、错位被视为体制改革面对的顽疾，这种现象制约编制资源的优化配置和人员规模的精简整合。同时，从发展型政府向服务型政府转变，政府公共服务职能强化，相应地推动财政供养人员规模，尤其是编外人员规模的扩大。此外，由于处于不断深化改革的过程中，政府职责职能对财政供养人员规模的影响处于弹性与刚性、静态与动态的平衡之中，近几年“放管服”改革推进层级政府职能的转移与下放，为基层政府及社会治理带来活力和动能，也有助于化解部门间职能交叉、层级间权责不明晰等问题，对于打破部门与层级间的壁垒，优化编制布局与资源配置有着重要作用，但由于缺失客观统一的标准及有效的监控手段，加之各地情况迥然不同，也在一定程度上助推了人员规模的增长，基层增加人员的需求呼声不断，加大了编制资源总量控制的难度。总体而言，职责职能对财政供养人员规模的影响表现为动态影响。

(四)部门效能

政府部门效能与人员规模的关系显而易见。效能包含两层含义：一是“效”，即效率和效益；二是“能”，即能力。同时，政府运行需要持续的推动力，因此，动力也应含于政府效能之中。从学理上分析，政府部门效能是指政府及其财政供养人员为实现治理目标而发挥功能及能力的程度，以及获得效率和效益的综合体现。部门效能是人员效能的有效整合，并非简单地累加，在既定任务目标条件下，人员规模过小或人力资源不足会导致部门效能低下，人员规模的扩大和结构的优化对部门效能提升具有促进作用，但人员规模过度扩张达到冗余则会降低部门效能，因此，人员规模与部门效能之间存在倒U形关系。基于“精简、统一、效能”原则，我国历次机构改革均提出“严格控制编制，确保财政供养人员只减不增”的刚性要求，这意味着严格控制编制规模的出路在于提高部门效能。因为部门效能是政府效能的基础，唯有部门“强健”才能实现人员规模“瘦身”。对于机构改革,重心在于“精简”，但若缺乏相关配套、部门间财权有效衔接等措施，必然导致垂直部门陷入“减编控编—工作骤增—放管不协调”的恶性循环。从能力来看，廉政建设、制度建设、联动机制建设等趋于完备，能有效避免因公务人员以权谋私、积极性不足以及部门间相互推诿、衔接不当所造成的人员浪费与效能损耗。

此外，财政供养人员规模标准化还受到法治环境、技术环境、社会环境等诸多因素的影响。就法治环境而言，健全机构编制的法律体系、增强人员的法治意识、强化监督检查职能，是遏制随意增编减编、混岗混编等行为的根本出路。就技术环境而言，现代科技技术的发展推动了政府模式的改革与创新，数字政府、电子政务助推政府部门机构设置及服务的扁平化，极大地提升了行政效率，从而降低人员需求。就社会环境而言，城市化程度、公民自治能力、社会组织发展等从不同方面不同程度影响政府规模，如社会组织承担部门公共职能，当其发展到一定程度时，间接影响财政供养人员规模。

四、财政供养人员规模标准化的实现路径

(一)转变政府职能，深化“放管服”改革

政府职能履行和行政权力行使决定了政府的机构设置与人员配置，合理界定政府适度规模的前提在于明确政府的基本职能，不断适应社会经济发展转型和公共需求的变化，提高“政府职能与规模的匹配度”。进一步转变政府职能，应依据“权力下放、监管跟上、服务提升”的思路，坚定不移深化“放管服”改革，实现政府职能重心从管理向服务转变。具体而言：一是“放”。按照权责利相统一原则，将权力下放于市场与下级政府，进一步厘清市场与政府边界，将部分职能转移至市场与社会中，激发市场活力和社会创造力，实现政府规模的精简。同时，合理划分纵向政府间、横向部门间的事权关系，下放权力的前提应充分考虑各层级在权力、职能与能力上的匹配度，避免职能的过度下放造成的人事压力。二是“管”。在“放”的基础上，以监管清单化、法治化、常态化的方式，理顺地方层级政府部门权责清单，强化事中事后监管，实现对其科学、规范、有效监管。同时，完善法律规章，控制政府预算，提升政府运行质量。三是“服”。强化与优化政府服务，坚持人民至上原则，以群众利益及满意度最大化为导向，优化政府职能和再造政府流程，借助大数据发展契机提升政府效能。

(二)完善人事管理，优化考核奖惩体系

科学合理的人员配置是政府部门高效运行和持续发展的基础。帕累托最优理论表明：“在资源和技术既定的条件下，如果一个经济体能够为消费者最大可能地提供各种物品和劳务的组合，那么就富有效率。”这一理论同样适用于政府部门。对公共部门人事管理来说，追求帕累托最优的核心在于动态调整人员结构，减少组织内耗，实现内部整合与利益协调，达成组织运行和工作绩效的最优状态。为此，应做到人员数量与岗位数量、人员质量与岗位发展相匹配。具体来说，一是整合现有岗位资源，调整部门岗位配置。依据部门工作绩效目标，厘清岗位责任，坚持因事设岗，以岗定人，减少重复性岗位配置和工作内容，以实现全局岗位配置效益最优。二是完善人事管理制度。畅通人才发展的渠道，建立公平合理的编内编外人才发展机制，强化学习和培训，通过竞聘等多种方式确保人才竞争、晋升和发展过程的标准化、公开化与公平化。三是依据部门实际，建立和完善与部门工作内容相匹配的奖惩制度。以员工的个人能力、工作业绩、他人评价等为考核标准，调动人员的积极性，淘汰冗员、减少人才流失，提高行政效率与服务质量。

(三)调控人员结构，规范编外人员管理

编外人员占比过高是财政供养人员结构存在的主要问题，也是规模调控“空转”的症结所在。应强化对编外人员的规范化管理。具体来说，一是以权责清单制度为抓手，明确部门权责边界，避免出现编制部门、财政部门、人社部门、用人单位的多头管理现象，应由人社部门或编办部门对编外人员进行统一管理；二是规范编外人员的招录与管理，依据辖区人口、岗位职能、财政能力等因素，以效率为导向，制订招录计划，实现编外人员标准化调配，提高编外人员准入门槛，避免编外人员冗余；三是完善编外人员激励和退出机制，科学量化编外人员的工作内容，建立标准化的绩效工资制度，缩小编制内外人员的薪酬福利与晋升激励的差距；四是借助现代信息技术手段，释放编制资源，强化有序流动。针对基层，应立足于“多网融合、一网统筹”技术赋能，实现编制跨层级跨乡镇流动；建立余量编制周转池制度，推进编制向基层与一线下沉。

(四)构建财政供养人员规模标准化指标体系，引入第三方评价

改变地方财政供养人员定员定编的“主观性”“临时性”“一刀切式”等做法，推行规模标准化治理，关键在于构建科学有效的规模标准化指标体系，其中涉及几个基本问题：一是通用模型。指标体系作为标准化治理体系的技术工具，服务于治理目标。财政供养人员规模标准化应以政府整体为对象，建立通用模型，强调指标体系统一性(政府)与差异性(部门)融合平衡。二是指标维度和结构。引入政府绩效评价的价值理念，借鉴“4E”结构范式，构建以主要影响因素为维度的三级指标结构。三是满意度评价。财政供养背后是人民供养，应将人民群众的满意度作为主观领域层，既体现绩效导向，又弥补客观指标的效度不足，实现主客观指标的互补互证。四是多元评价主体。通过委托第三方机构组织实施评价，既提高评价的专业性和公信力，又为检验指标体系的科学性、适应性提供技术条件。同时，创造条件支持独立第三方评价，以多元评价主体促进评价市场竞争，倒逼指标体系的完善及社会认同。