王 垚

一、引言

自20世纪80年代起，中国边疆研究引起了学界的广泛关注，“边疆学”构筑热潮逐渐兴起。进入21世纪，随着国内与国际形势的变化，边疆学研究的领域也从历史学向其他学科不断扩展，政治学、社会学、国际关系学等学科的理论和方法被用于边疆问题研究，边疆学学科定位和学术体系逐渐清晰。①李大龙：《试论中国边疆学“三大体系”建设》，《中国边疆史地研究》2020 年第2 期；马大正：《中国边疆学构筑再思考——“三大体系”建设之我见》，《中国边疆史地研究》2021 年第3 期。2021 年，中国全面建成了小康社会，实现第一个百年奋斗目标。“十四五”规划的实施开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。边疆地区在贫困问题解决后，如何实现社会主义现代化成为新的挑战。在建设社会主义现代化过程中，经济现代化是不可或缺的一部分，边疆经济治理问题将受到广泛关注，未来经济学的理论和方法也将更多地被吸纳进边疆学构筑体系中。

边疆发展研究以往是经济学研究领域的边缘问题，在国际与国内形势发生深刻变化的今天，边疆经济问题凸显出前所未有的重要性。新时期边疆经济治理已经上升到国家层面，经济学研究也应从中国边疆实际问题出发，建立中国边疆经济治理的理论基础与政策框架。在经济学研究中，对发展边疆有两种截然不同的观点，可以归结为实施经济政策应当以边疆地区还是边疆人口为对象。前者基于边疆地区施政，以边疆繁荣为目标，主要采取“移业就民”的手段。采取的措施包括：一是实施倾斜性政策，如降低税收、兴办产业园等方式，吸引企业到边疆地区投资建厂；二是支持交通基础设施建设，提高边疆与内地之间的通达性，降低交通成本，促进边疆与内地之间的区域合作，进而促进当地产业发展；三是实施基本公共服务均等化，发展教育、医疗和卫生等公共事业，降低边疆与内地公共服务差距。后者基于边疆人口施政，以人民富裕为目标，主要采取移民就业的手段。由于边疆地区缺乏区位优势，政策成本高，收益低，缺乏效率，针对区域施政目标性不强。劳动力自由流动不仅能够解决边疆人口就业问题，还能够促进非边疆地区聚集经济的形成，提升产出效率。主要措施是消除劳动力迁移壁垒，通过户籍制度改革、统筹社会保险、提高教育水平等措施促进边疆人口向内地迁移，以解决个体的收入和就业为目标。

20 世纪90 年代开始，发达国家在经济治理思路上出现了国家资本主义向经济保守主义的回归，“小政府”思想占据了主导地位。由于基于地区施政涉及大规模投资，基本无法通过立法，取而代之的是成本较低的“福利国家”建设，通过劳动力自由流动，回避欠发达地区的投资建设。受到西方这一经济理论思想的影响，国内一些研究对基于地区的相关政策持保留态度，认为政府大规模干预欠发达地区的政策和投资效率低下，甚至一些研究主张政府让位于市场。①邵帅、齐中英：《西部地区的能源开发与经济增长——基于“资源诅咒”假说的实证分析》，《经济研究》2008 年第4 期；刘瑞明、赵仁杰：《西部大开发：增长驱动还是政策陷阱——基于PSM-DID 方法的研究》，《中国工业经济》2015 年第6 期；罗鸣令、范子英、陈晨：《区域性税收优惠政策的再分配效应——来自西部大开发的证据》，《中国工业经济》2019 年第6 期；Binkai Chen,Ming Lu,Christopher Timmins,Kuanhu Xiang,"Spatial Misallocation: Evaluating Place-Based Policies Using a Natural Experiment in China",National Bureau of Economic Research Working Paper Series,No.26148 (2019),pp.1-42.

近年来发达国家的经验研究表明，在地区政策缺位的情况下，基于人的政策并不能取得预期的效果，主要表现在：第一，移民就业并未提升就业率，贫困地区的劳动力宁愿退出劳动力市场，也不向发达地区迁移。以美国为例，1950—2005 年，人口跨县流动率从13%下降到3.9%②Benjamin Austin,Edward Glaeser,Lawrence Summers,"Jobs for the Heartland: Place-Based Policies in 21st-Century America",Brookings Papers on Economic Activity 2018,No.1.。1960—2010 年，25—54岁的男性劳动力不工作率（not-working rate）从4%上升至10%。在发达地区，出现了生产要素过度聚集的问题。比如，高技能工人在发达地区出现了过剩，而欠发达地区则出现短缺，导致人力资本空间分配效率低下。③Pablo D.Fajgelbaum,Cecile Gaubert,"Optimal Spatial Policies,Geography,and Sorting",The Quarterly Journal of Economics，Vol.135,No.1(May 2020),pp.959-1036.第二，基于地区政策的缺位导致了欠发达地区的“报复”，出现了政治动荡。Rodríguez-Pose 的研究表明，持续贫困、经济衰退和机会缺乏引发了欠发达地区居民的大量不满，长期被国家忽略加剧了这种负面情绪，逐渐让这些地区萌生了“同归于尽”的心理，“报复”那些压制其发展潜力的制度。④Rodríguez-Pose,Andrés,"The revenge of the places that don’t matter (and what to do about it)",Cambridge Journal of Regions,Economy and Society,Vol.11,No.1,pp.189-209.

边疆地区与其他欠发达地区相比，既有共性也有特殊性。共性是经济发展水平较为落后，特殊性是边疆地区担负着守卫国家安全、增强民族凝聚力、保障资源供给和保护生态环境等重责。在分析边疆问题时，必须将非市场因素纳入经济学分析框架中。边疆地区的发展不仅影响当地居民福祉的提升，也会影响非边疆地区的经济增长。边疆地区发展问题对东部地区的影响逐渐显现。近年来，逆全球化浪潮兴起，经济问题呈现政治化趋势。中国边疆地区经济发展薄弱，政治生态复杂，容易被西方国家利用，成为攻击社会主义制度和国家的工具。

在新形势下，重新审视边疆经济治理问题成为迫切需要。2020 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（后简称：“十四五”规划纲要）提出：要“增强边疆地区发展能力，强化人口和经济支撑，促进民族团结和边疆稳定。健全公共资源配置机制，对重点生态功能区、农产品主产区、边境地区等提供有效转移支付”⑤《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》。。边疆经济发展在区域发展战略中的地位显著提升。本文尝试结合中国边疆实际状况，重新审视边疆发展问题，用经济学理论阐释边疆经济治理的依据和政策框架。

二、边疆经济治理的理论依据：外部性的存在

（一）边疆外部性

在经济学理论中，外部性又被称为溢出效应，被定义为强加于他人的成本或效益，前者是正外部性，后者为负外部性。外部性存在的情况下，市场会提供错误的信号，扭曲某种物品或劳务的价格。对于负外部性产品，市场会过度生产；而对于正外部性的产品，市场会生产不足。尽管像污染或全球变暖等负外部性问题常常成为关注焦点，但从经济角度讲，正外部性的问题也许更为重要。①[美]保罗·萨缪尔森：《经济学》（第19 版），北京：商务印书馆，2014 年，第43 页。边疆地区是生产正外部性的主体之一，具体如下：

1.守卫国家安全

陆地边疆往往异质性较强，“三股势力”、国家分裂主义势力在边疆地区的活动较为频繁。当前，逆全球化浪潮席卷世界，西方国家不断制造“政治事件”，加大遏制中国的力度，而这些所谓的“政治事件”大多发生在边疆地区。除此之外，边界领土争端全部都发生在边疆地区。为了保障国家稳定，自古以来，中央政府就采取了移民实边、屯田戍边和军民融合等治理边疆的策略。②李庚伦：《中国历代陆地边疆政治安全治理研究》，《贵州民族研究》2018 年第12 期。值得关注的是，守卫国家安全需要耗费大量的人力、物力和财力。这就造成边疆地区承担了大量非生产性活动，在一定程度上挤占了用于社会经济发展的生产要素。例如，国家将大量行政支出和国防支出用于边疆地区，这些财政支出属于政府采购性支出。边疆地区总供给水平相对稳定，政府购买行为导致物品和劳务价格上升。资金使用成本的上升，阻碍私人部门投资；劳务价格上升，引导劳动力特别是高技能劳动力更倾向于在公共部门就业，影响了私营经济的发展。在市场经济条件下，各类要素“用脚投票”，向环境好、报酬高的区域流动，造成边疆地区资本、劳动力和技术不断流出。

近年来，边疆地区人口流失问题日益严重，引发了各界对人口安全问题的关注。1990—2020 年，全国总人口从1130510638 人上升到1443497378 人，增长27.685%；非边疆地区人口从890777236 人上升到1169076918 人，增长31.242%；陆地边疆地区人口从239733402 人上升到274420460 人，增长19.011%。边疆地区人口增长率低于非边疆地区16.773 个百分点。边疆省份中，仅有新疆、西藏和云南的人口增长率能达到全国平均水平。边疆地区人口占比不断下降，1990 年边疆人口占全国总人口的21.206%，2020年为14.469%，下降了2.195 个百分点，具体如表1 所示。

表1 第四次和第七次人口普查人口分布数据

2.增强民族凝聚力

中国古代的边疆地区大多是少数民族聚居的地区①马大正：《中国边疆经略史》，武汉：武汉大学出版社，2013 年，711 页。，这种人口分布状况延续至今。从全国范围看，少数民族居住的状况呈现出“大杂居小聚居”，边疆人口异质性程度较高。2020 年，边疆地区少数民族人口数占到了全国少数民族总人口数的55.78%。作为少数民族聚集区，边疆地区在铸牢中华民族共同体意识、促进各民族交往交流交融中承担着更重的责任。

长久以来，各民族从分散的多元结合成一体，形成了中华民族多元一体格局，汉族在其中起着凝聚核心的作用②费孝通：《中华民族多元一体格局》（修订本），北京：中央民族大学出版社，1999 年，第10 页。。然而，在中华民族的统一体之中，存在着多层次的多元格局。各层次的多元关系又存在着“分分合合的动态和分而未裂、融而未合的多种情状”③费孝通：《中华民族多元一体格局》（修订本），第36 页。。边疆地区具有浓厚的民族性、地域性，其亚文化多元而丰富，具有“小、散、弱”等特点，容易受到渗透、侵蚀和同化，被国外敌对势力利用。④周平：《当代中国陆地边疆治理》，北京：中央编译出版社，2017 年，第65 页。因此，边疆地区汉族人口比例对边疆社会稳定至关重要。随着人口流动限制逐渐减弱，内地的收入、就业机会吸引越来越多的边疆人口向内地迁移。然而，少数民族由于文化、语言或生活习惯的差别，迁移比重往往低于主体民族。⑤Judith K.Hellerstein,Melissa McInerney,and David Neumark,"Neighbors and Coworkers: The Importance of Residential Labor Market Networks",Journal of Labor Economics,Vol.29,No.4 (October 2011),pp.659-695.根据1990 年人口普查数据显示，陆地边疆汉族人口182507006，少数民族占比23.87%；2010 年，陆地边疆汉族人口204438580，少数民族占比25.50%。从趋势上看，1990—2020 年，边疆少数民族人口上升22.290%，汉族人口上升12.017%，边疆少数民族人口增长率高于汉族人口增长率10.273 个百分点；少数民族比重上升1.631 个百分点。值得关注的是2020 年，汉族人口开始出现下降，较2010 年下降了2.99%。边疆地区的人口异质性程度进一步上升，如表2 所示。正如费孝通所言：“导致民族融合的具体条件是复杂的。主要是出于社会和经济的需要，虽则政治的原因也不应当忽视。”⑥费孝通：《中华民族多元一体格局（修订本）》，第33 页。边疆地区的经济发展还承担着增强民族凝聚力的功能，较内地经济发展被赋予了更多的责任和义务，这在无形之中增加了经济运行成本。

表2 第四次至第七次人口普查民族人口数据

3.保障资源供给

2020 年，陆地边疆地区总人口274420460 人，占全国总人口的19.01%。然而边疆地区分布的资源比重却远高于人口比重。资源是产品生产的物质基础。以土地资源分布为例，2019 年，全国耕地总面积127861.9 千公顷，边疆地区62765.8 千公顷，占耕地总面积的49.09%；全国林地总面积284125.9 千公顷，边疆地区139893.5 千公顷，占林地总面积的49.24%；全国草地总面积264530.1 千公顷，边疆地区204476.7 千公顷，占草地总面积的77.30%；全国湿地总面积23469.3 千公顷，边疆地区15006.7 千公顷，占湿地总面积的63.94%；全国水域及水利设施用地总面积36287.9 千公顷，边疆地区17043.7 千公顷，占水域及水利设施用地总面积的46.97%（如表3 所示）。边疆地区还储藏着大量的石油、煤炭和天然气等重要资源，通过“西气东输”“西电东送”“疆电外送”等工程向内地供给能源。①“西气东输”工程，西起新疆塔里木盆地，东至上海，途径甘肃、宁夏、陕西、山西、河南、安徽、江苏、上海9 个省区，全长4200 千米，2000 年开工建设，2007 年全部建成，一线工程投资总额为1200 亿元，二线工程投资约为1420 亿元。“西电东送”工程主要是将煤炭、水能资源丰富省区的能源转化成电力资源，输送到电力紧缺的东部沿海地区，2001至2010 年期间总投资超过5200 亿元。“西电东送”包括北部、中部和南部通道三条通道，涉及内蒙古、云南、广西三个边疆省份。内蒙古和云南煤炭资源丰富，利用坑口火电厂的电能分别输送到京津冀和广东等沿海地区，云南的澜沧江和广西、云南、贵州交界处的南盘江、北盘江、红水河的水电可以用来输送至广东等沿海地区。“疆电外送”工程主要是新疆的能源转化成电力资源，输送到电力紧缺的东部沿海地区，2010 年以来，新疆陆续建成750 千伏电网，西北电网联网第一通道和第二通道，新疆哈密南－河南郑州±800 千伏特高压直流输电工程，以及新疆昌吉—安徽古泉±1100 千伏特高压直流输电工程。除此之外，中缅、中哈、中俄等石油管道及天然气管道，以及矿产资源进口需经由边境口岸进入。边疆地区还承担着保障资源供给的任务。然而，边疆地区能源型经济的发展难以有效带动当地的经济发展，其主要原因有两方面：一方面，能源产业加工链短，对其他产业带动力弱，吸纳就业能力低；另一方面，改革开放初期，为了促进沿海地区的快速发展，能源价格被压低，间接补贴了东部地区的经济发展。能源行业大部分属于国有企业，边疆地区在能源方面获益较少。近年来，一些资源型城市甚至出现资源枯竭和环境恶化。

表3 2019 年边疆地区土地资源情况

4.保护生态环境

边疆地区生态资源丰富。例如，广西和云南生物物种丰富；西藏是中国的“江河源”；新疆土地资源丰富；内蒙古、辽宁、吉林和黑龙江森林资源丰富。从国家级自然保护区分布状况可以看出这一点。2020 年，全国共有国家级自然保护区474 个，面积9821.3 万公顷，其中边疆地区有211个，面积6843.0 万公顷，分别占全国的44.51%和69.68%。边疆地区的生态环境治理不仅关系到当地的生产发展与居民生活改善，而且关系到全国。由于自然禀赋分布的不均衡，导致边疆地区承担了更重的生态环境保护义务，这部分的付出也是难以在市场活动中体现。

“边疆外部性”对非边疆地区乃至国家的发展有重大意义，然而边疆地区为了“生产”这些正外部性所产生的社会与经济成本难以在市场活动中得到补偿，这正是市场经济体制下，边疆地区经济发展处于弱势地位、与内地之间差距不断扩大的重要原因。经过市场经济体制长时间运行后，边疆正外部性的历史欠账开始逐渐显现，不仅影响边疆地区发展，而且损害了国家整体的利益。近年来，西方国家在边疆地区制造各种问题，从人权、宗教、民族、历史领域扩展到实体经济领域，出现了经济政治化的趋势。利用边疆地区制造话题，以此制造贸易壁垒，在全球价值链中“去中国化”，阻碍中国经济增长奇迹的延续。比如，2021 年，美国更新了对新疆供应链的商业警示，称“若不退出与新疆有关的供应链、合资企业或投资项目，就有可能面临违反美国法律的高风险”①《拜登更新涉疆商业警示，专家：若美企盲目遵循，在华也会面临法律风险》，观察者网，https://www.guancha.cn/internation/2021_07_14_598379.shtml。这无疑会影响中国产品出口，在区域分工合作的背景下，不仅阻碍新疆的经济发展，也会影响到沿海省份某些行业的发展。除此之外，这还会影响跨国公司在中国的业务，可能导致外资逃离的风险。②侯隽：《愤怒！H&M 和它身后的BCI——耐克、CK、优衣库、Zara 都在无理抵制新疆棉》，《中国经济周刊》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695171347629347397&wfr=spider&for=pc。不仅如此，边疆外部性不足的影响还在不断向其他领域蔓延。

表4 2020 年边疆地区自然保护基本情况

由于外部性的存在，市场不能够充分竞争。当今社会，世界正经历百年未有之大变局，逆全球化浪潮不断加剧，各方对边疆正外部性需求会不断增加，边疆地区在隔离意识形态、恐怖主义和极端思想渗透方面将担负更大的责任。然而，负担过重的边疆地区在市场经济活动中处于薄弱地位，难以支撑全国不断增加的外部性需求。因此，边疆地区的发展需要顶层设计，缩小边疆外部性供给与需求之间的差距，在政府干预与市场竞争之间寻求平衡。

（二）经济学理论模型

根据上文所述，这里构建经济模型来说明这一问题，阐述边疆经济治理的必要性。为了突出边疆外部性，对现实世界芟繁就简，进行一些必要的抽象和假定。

1.基本假定

第一，将中国划分为两类地区i=1,2，分别为边疆地区和非边疆地区，边疆地区用下标1 表示，非边疆地区用下标2 表示。

第二，每个地区根据其预算约束wi，选择要素投入数量。生产投入的要素包括两类：一类是L种生产性要素，每种要素的投入数量分别为xk，k=1,…L，生产性要素能够用价格pk，k=1,…L衡量，在模型中分别使用向量xi=(x1,…,xk)和pi=(p1,…,pk)来表示区域i 的要素投入量和价格。另一类是边疆外部性水平h，这种要素不能够以价格来反应。

第三，要素投入品的价格pi不会受到边疆外部性h的影响。

2.模型设定

每个地区i 按照区域利益最大化原则进行生产的行为可以表达为：

为了求解区域利益最大化函数，从而能够让模型结果更为直观。笔者对函数形式进行假定：利润函数为准线性函数，投入要素1 为计价物，则利润函数可以表示为：

其中，x-1i表示地区i除了生产要素1 以外其他L-1 种生产要素投入向量。构造拉格朗日函数求解瓦尔拉斯要素需求函数，具体如下：

x1i的一阶条件为：

x-1i的一阶条件为：

在方程(5)有L-1 个未知数，L-1 个方程，因此可解出生产要素需求函数为：

λ的一阶条件为:

将(6)代入(7)中，得到生产要素1 的需求函数：

将所有要素的需求函数，即方程(6)和(8)代入方程(2)中，得到利润函数：

为了简化模型结论，定义：

则利润函数，即方程(9)可以写为：

剔除要素价格的影响，利润函数可以进一步简化为：

其中，φi(h)满足凹性假定，即φi′′(h)＜0。

基本结论：

（1）竞争均衡

在市场经济环境下，每个地区寻求自身利益最大化，对于边疆地区利润函数为：

此时，边疆地区择h≥0 来最大化φ1(hh)，边疆外部性产品供给数量为h*满足一阶充分必要条件：

竞争均衡有内部解为：

（2）帕累托最优

考虑国家利益最大化问题时，需要边疆地区与非边疆地区实现联合利益最大化，此时的联合利润函数为：

为了实现全国利益最大化，边 疆外部性产品供给数量为ho满足一阶充分必要条件：

帕累托最优问题有内部解为

3.竞争均衡与帕累托最优的差别

由于边疆外部性的存在，非边疆地区无须支付成本就能够享受正向外溢。因此，非边疆地区对边疆外部性产品的需求是越多越好，即φ2′(h)＞0。那么方程(18)φ1′(ho)=-φ2′(ho)＜0。这意味着竞争均衡时边疆正外部性产品供给低于国家利益最大化时边疆正外部性产品供给，即h*＜ho。

为了便于模型所阐释的问题更为直观，图1描述了存在边疆外部性条件下，市场均衡（h*）与帕累托最优（ho）的差别。其中，横轴代表边疆外部性水平h。纵轴代表需求函数的一阶条件φi′(h)。对边疆地区而言，对其他地区贡献越大，所付出的经济代价就越大，因此φ1′(h)≤0，是一条向下倾斜的曲线，φ1′(h)穿过横轴的位置是边疆地区在市场竞争环境下愿意供给的边疆外部性水平h*；对于非边疆地区而言，边疆外部性能够让非边疆地区可以将精力专注于经济发展上，因此边疆外部性所带来的外溢越多越好，因此φ2′(h)＞0，-φ2′(h)同样是一条向下倾斜的曲线。φ1′(h)与φ2′(h)相交时，边疆外部性供给量为ho，此时，国家利益实现最大化。然而市场均衡时的边疆外部性供给h*总是低于国家利益最大化时的边疆外部性供给ho。

图1 正外部性下的市场均衡（h*）与帕累托最优（ho）

4.政策含义

在市场经济条件下，竞争均衡所确定的边疆外部性供给数量h*较低，影响国家利益最大化的实现。在计划经济体制下，国家从巩固国防、发展经济和满足居民生活需要出发，在边疆地区布局了一批工业基地，因此这一时期边疆地区与非边疆地区差距较小。改革开放初期，社会主义市场经济体制逐步取代了计划经济体制，各地区都以追求地区生产总值最大化为主要目标。在全国层面上，经济发展更加强调效率提升，沿海省份成为资金的首选流入地。在区域发展层面，地区生产总值成为地方政府官员考核以及升迁的重要指标，边疆地区的地方政府将精力放在“短平快”项目上，忽视边疆外部性产品供给。这一时期，虽然边疆外部性产品供给开始下滑，但是在经济全球化趋势下，各国密切合作，国际贸易发展与经济合作共赢掩盖了边疆外部性不足问题。近年来，西方国家长久以来内部矛盾的激化，民粹主义抬头，逆全球化浪潮席卷世界，边疆外部性长期不足的历史欠账所引发的问题日益凸显。

解决边疆外部性不足的方法就是中央政府干预，利用有形的手来促进边疆地区的发展。具体而言，对每单位边疆外部性产品h提供sh单位的补贴，以纠正竞争均衡下边疆外部性供给h*偏离国家利益最大化时边疆外部性供给ho。在纠偏机制下，边疆地区的最优化问题变为：

经过中央政府干预，竞争均衡内部解有：

竞争均衡能够达到帕累托最优，市场失灵得以矫正：

图2 展示了政府矫正边疆外部性的机制。φ1′(h)与-φ2′(h)相交点E 达到帕累托最优。为了达到这一水平，需要给予边疆地区补贴sh=φ2′(ho)。

图2 边疆外部性矫正

三、边疆经济治理的政策框架：市场失灵的矫正

在理想的市场经济中，所有物品和劳务的价格能够反映消费者的评价和社会成本，并以货币形式自由交换，在这种情形下无须政府干预。然而，在现实中理想状态并不存在。国际环境日趋恶化，边疆地区的战略地位凸显，承担的责任更大。正外部性的生产一定程度上影响了边疆地区的经济发展，阻碍了边疆与内地差距的缩小和共同富裕目标的实现。因此，加强边疆地区治理成为迫切需求。新时期以来，中国边疆经济的治理框架已经逐步形成，主要由三部分组成：区域政策、开放政策和对口援助政策。

（一）区域政策

区域政策是中央政府促进区域协调发展、优化空间布局结构、提高资源空间配置效率的重要途径和手段①魏后凯：《中国区域政策——评价与展望》，北京：经济管理出版社，2011 年，第1 页。。“十四五”规划纲要中提出要“深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系”②《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》。。其中区域重大战略包括加快推动京津冀协同发展、提升长三角一体化发展水平、积极稳妥推进粤港澳大湾区建设、全面推动长江经济带发展、扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展等，共涵盖全国23 个省份，其中非边疆地区参与的有20 个省份，覆盖率达90.90%，上海、江苏、浙江、安徽和四川同时参与了两项区域重大战略；边疆地区有3 个省份参与，覆盖率仅有33.33%。

区域协调发展战略包括西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展以及支持特殊类型地区加快发展等，涉及全国各个省份，属于区域普惠制的办法①魏后凯：《中国区域政策——评价与展望》，第23 页。。主体功能区战略是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等将区域进行分类，边疆地区主要是维护生态安全、粮食安全和边境安全。提升重要功能性区域的保障能力，健全公共资源配置机制，对重点生态功能区、农产品主产区、边境地区等提供有效转移支付是迫切需要解决的问题。在区域政策空间分布中，非陆地边疆参与执行区域协调发展政策的有47 省次，平均每个省拥有2.136 种区域协调发展政策；陆地边疆省区参与区域协调发展政策的有12 省次，平均每个省区拥有1.333 种区域政策。区域重大战略方面，非陆地边疆省份平均拥有1.136种，陆地边疆省份仅平均拥有0.333 种。区域协调发展战略方面，各省平均拥有1 种。

（二）开放政策

对外开放是中国的基本国策，是改革开放以来中国大陆经济快速增长的主要动力源②魏后凯、年猛、李玏：《“十四五”时期中国区域发展战略与政策》，《中国工业经济》2020 年第5 期。。2013 年，中央提出建设“新丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”的合作倡议，涉及18 个省份，包括非陆地边疆9 个省区，陆地边疆9 个省区。“一带一路”建设带动了边疆省份参与到国际陆海贸易新通道的建设中，一些边疆城市成为关键通道的节点城市，迎来了更多的发展机遇。“十四五”规划纲要对边疆开放有了新的定位，出台一系列政策助推内陆地区成为开放前沿。如“完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区功能”，“推动沿边开发开放高质量发展，加快边境贸易创新发展，更好发挥重点口岸和边境城市内外联通作用”，支持广西与东盟、云南与南亚东南亚和环印度洋地区的合作，支持新疆建设“一带一路”核心区，推动东北地区承接国内外产业转移，培育全球重要加工制造基地和新增长极。

1.沿边开放城市与沿边重点地区

改革开放以后，与沿海地区国际贸易的飞速发展相比，边疆地区进程缓慢。1992 年，中国实施沿边开放战略，先后批准了14 个沿边开放城市，分别是珲春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴和丹东。鼓励这些城市开展边境贸易，发展加工贸易和创汇农业。2015 年，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72 号），不仅提出“沿边重点地区是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，是确保边境和国土安全的重要屏障”，并提出了支持沿边重点地区开发开放的具体意见。

2.国家级新区、经济特区和开发区

1992 年，开始设立国家级新区，作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区③中华人民共和国国家发展和改革委员会：《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》（发改地区〔2015〕778 号），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201504/t20150423_963808.html?code=&state=123。，允许相关省（区、市）按规定赋予新区一定的经济社会管理权限，下放部分省级经济管理权限④国务院办公厅：《国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》（国办发〔2019〕58 号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-01/17/content_5470203.htm。。新区布局主要是为了培育区域增长极，增强新区的辐射带动作用，从而改变整个区域的发展态势。从2014 年开始，国家陆续在边疆地区设立了西咸新区、金普新区、滇中新区、哈尔滨新区和长春新区。截至2021 年，全国共设置国家级新区19 个，非边疆地区有14 个，占新区总数量的73.684%，每个省份平均拥有0.636 个；边疆地区有5 个，占新区总数量的26.316%，每个省份平均拥有0.556 个。

1980 年，国家开始设立经济特区。为了稳妥推进改革，采取了先局部试点、再推广经验的渐进性改革策略。2010 年，中央新疆工作会议上中央正式批准霍尔果斯、喀什设立经济特区。⑤国务院：《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发〔2011〕33 号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-10/08/content_5257.htm。其主要目的是把喀什、霍尔果斯经济开发区建设成为中国向西开放的重要窗口，以及推动新疆跨越式发展的新经济增长点。截至2021 年，全国共设置经济特区7 个，非陆地边疆有5 个，陆地边疆有2 个。

1984 年开始，国家开始设立国家级经济技术开发区。设立之初，主要是为了配合经济体制改革，简化审批手续，吸引外商直接投资和承接国际产业转移，促进现代工业结构的形成，带动所在城市及周围地区发展对外经济贸易。2019 年，国务院印发的《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》对国家级经济技术开发区赋予了新的任务，主要包括五个方面，即“提升开放型经济质量”“赋予更大改革自主权”“打造现代产业体系”“完善对内对外合作平台功能”“加强要素保障和资源集约利用”。①国务院：《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11 号），https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/wstz/201906/t20190621_1046855.html?code=&state=123。近年来，在国家政策支持下，边疆地区国家级经济技术开发区数量不断增加，截至2022年3 月，全国设立国家级经济技术开发区230 个，非边疆地区有181 个，占新区总数量的78.696%，每个省份平均拥有8.227 个；边疆地区有49 个，占新区总数量的21.304%，每个省份平均拥有5.444 个。

3.自由贸易实验区与综合保税区

自由贸易实验区是指在国境内关外设立的，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化便利化为主要目的的多功能经济性特区。2013 年，国务院批准设立中国自由贸易区。截至2021 年，21 个省、市、自治区设置了自由贸易实验区70 个。其中陆地边疆省份有4 个，分别在辽宁（2017 年）、黑龙江（2019 年）、云南（2019 年）和广西（2019 年），分别占全国的19.05%和17.14%。

综合保税区是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，在发展对外贸易、吸引外商投资和促进产业转型升级等方面发挥着重要作用。由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策，集保税区、出口加工区、保税物流区、港口的功能于一身，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。截至2022 年，全国31 个省、市、自治区共有163 个综合保税区，非陆地边疆地区有138 个，平均每个省、市、自治区有6.273 个；陆地边疆有25 个，占全国的15.337%，平均每个省、市、自治区有2.777 个。

（三）援助政策

新时期以来，对口援助主要形成了三种形式。一是对口支援。1979 年，中央召开全国边防工作会议，首次提出对口支援的概念，制定了东部发达省市对口支援民族八省区的方案。②《国务院批转关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要的通知》，《中华人民共和国国务院公报》1983 年第2 期。1984 年，中央召开第二次西藏工作座谈会，开启了对口援藏工作。1996年，中央召开了新疆稳定专题工作会议，开启了对口援疆工作。2010 年，开启对口援青工作；2014 年，开启对口支援四川云南甘肃省藏区工作。

二是对口帮扶政策。在对口支援政策的基础上，实施东西部对口扶贫协作，作为扶贫减贫的主要形式。1996 年，《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（中发〔1996〕12 号）提出组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困省、自治区，促进东西部优势互补，组织富裕县和贫困县结成对子，进行经济合作，开展干部交流，动员富裕县的企业到西部贫困县去，利用人才、技术、信息、市场、管理、资金等各种优势，在互利互惠的基础上与贫困县共同开发当地资源。③《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，法邦网，https://code.fabao365.com/law_26828_1.html。

三是对口合作制度。2016 年，《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发〔2016〕62 号）提出建立对口合作机制，开展互派干部挂职交流和定向培训，通过市场化合作方式积极吸引项目和投资在东北地区落地，支持东北装备制造优势与东部地区需求有效对接，增强东北产业核心竞争力。④国务院：《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发〔2016〕62 号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/16/content_5133102.htm。

在对口援助政策空间分布中，非陆地边疆涉及区域政策的有5 省次，平均每个省拥有0.227 个对口援助政策；陆地边疆涉及的有15 省次，平均每个省拥有1.250 个对口援助政策。

四、进一步完善边疆经济治理的政策展望

由于边疆地区在发展经济过程中承担着无法通过市场价格补偿的潜在成本，导致过度强调市场机制的传统经济学无法正确认识发展边疆经济的必要性。边疆地区经济发展外部性极强，不仅影响当地个体的福利水平，而且影响到整个国家利益。未来，经济学研究亟须结合国际环境以及边疆地区复杂的政治生态，重新审视边疆地区发展问题，结合中国国情思考边疆经济治理问题。

（一）构建科学评估边疆外部性的方法体系

边疆地区生产担负着难以补偿的成本，具体可表示为：

即使边疆地区与非边疆地区在生产过程中采取相同的技术，两个地区实际生产成本也存在差异，其原因主要在于边疆地区额外产生因国家安全、民族团结、能源供给和生态环境等因素发生的成本，这部分成本一些能够通过市场反映出来，可以由政府转移支付补偿，另一部分则难以反映出来。最终造成边疆地区实际生产成本高于非边疆地区。如果边疆地区负的隐性成本长期不能得到补偿，那么边疆地区在区域竞争中就会长期处于劣势地位。在传统的经济学中，存在各主体之间同质性假定。在评估边疆问题时，常规经济学方法应当谨慎使用，在对边疆外部性进行系统性分析后，重新进行调整。

（二）出台戍边补偿方案

正是由于边疆外部性的存在，边疆地区经济成本长期难以得到补偿。长期以来，忽视边疆地区的补偿，引起边疆地区的企业、人才和劳动力流失，最终导致边疆外部性的“匮乏”，产生的后果：一是以边疆地区名义设置的贸易壁垒逐渐增加，严重影响到内地省市参与全球价值链构建，打击了中国国际贸易发展；二是边疆地区的社会稳定、民族团结是一道无形的防线，这道防线在反分裂斗争、反恐怖主义、抵制周边国家思想渗透方面都有着重要的意义。经济发展水平长期滞后，导致边疆内地区域差距扩大，居民个体收入差距扩大，影响边疆各族民众的生产积极性，不利于无形防线的巩固。因此，应出台戍边补偿方案，对边疆地区直接从事经营活动的经济主体进行“减负”。

（三）增强边疆地区地方政府经济治理能力

新时期以来，国家对边疆地区政策和财政资金转移日益增多。在这样的背景下，如何运用政策和使用资金，使国家政策和资金支持带来的经济与社会收益最大化，主要考验的是地方政府的经济治理能力。在国家密集政策之下，可能会产生“政策诅咒”，即获得国家政策资源可能让经济发展得更为缓慢。原因在于：第一，国家大规模转移支付可能促进了采掘和能源等原材料工业的发展，这些产业加工链短，中间产品比例高，最终消费品比例低，可能会影响其他制造业的发展；第二，边疆地区法制建设滞后，产权制度和市场规则都有待于进一步完善，大量国家政策资源的进入可能会诱使“机会主义”行为及寻租活动的产生，造成财政资源的漏出。例如2010 年，国家边境县级市霍尔果斯设立经济特区，推行企业所得税“五减五免”的优惠政策，主要是为了推动边境贸易，促进新疆经济发展。然而，吸引来的主要是内地的影视文化公司，2011 年到2018 年，该类企业注册数多达1600 多个，根据这些企业的营业额，国家每年约流失40 亿税收，这里成为“避税天堂”。①《霍尔果斯：不是“逃税天堂”而是实干家“福地”》，人民网，http://industry.people.com.cn/n1/2018/1010/c413883-30333419.html。因此，为了保证国家政策实施的效率，在边疆治理中，地方政府治理是重要的一环。主要方式有两种：一是创新构建政府服务的“正面清单”制度，严格落实国务院出台的相关市场准入的“负面清单”制度，共同驱动边疆地区政府由管理型政府向服务型政府转变；二是在东西互助合作和对口支援过程中，除了资金和技术的支援，还要对边疆地方政府“经济治理理念”的支援，增加“治理援疆”。

（四）培育边疆地区内生增长动力

历史经验表明，一个国家或地区只有具备内生增长动力才能实现经济可持续增长或者长期繁荣。一般来说，内生动力形成主要有两种道路：一是完全来自于自身经济系统，如经济增长所需要的资本、技术等完全由内部积累衍生而来；二是在借助外部资本、技术等支持的基础上，与自身经济系统相结合，从而衍生出长期内生增长动力。这两种培育内生增长动力道路的区别主要在于，对于一个发展中国家或经济发展水平较为落后的区域来说，完全借助自身经济系统获得长期内生动力往往需要长时间的资本、知识等要素积累，有利于经济增长的制度变迁也往往十分漫长，而通过依赖外部支持可以迅速积累起经济持续、快速增长所需的原始资本，大大缩短国家或地区实现振兴的时间。

对于边疆地区来说，与沿海发达地区相比，经济发展长期滞后，资金、技术、人才等关键经济要素十分匮乏，市场体制机制并不完善，治理水平也相对落后，很难在短期内突破贫困陷阱、形成可持续增长的内生动力。因此，边疆地区的发展，短期内必然要依靠中国中央政府等外部力量的推动，以促使边疆地区尽快形成内生可持续增长动力，这样边疆地区才能实现持续的发展，避免由于外部支持的消失而重新陷入落后的情况。为加快培育边疆地区内生增长动力，一方面应以完善对口援助政策为重点，加快边疆地区承接沿海产业转移的力度，加强中央政府对边疆地区基础设施等硬环境投资的力度，打好“外功”；另一方面，充分发挥边疆地区比较优势、主观能动性和艰苦奋斗的精神，通过借助“外功”培育优势特色产业和加强城市群、都市圈建设等培育内生增长动力，做好“内力”。