○覃盈盈

中国人民银行南宁中心支行 广西南宁 530028

碳达峰、碳中和目标愿景的提出，既呈现了我国应对气候变化的大国担当，也为新时代全面开启绿色低碳发展新征程擘画了宏伟蓝图。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动，标志着我国碳排放治理进入新的阶段。但实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，与世界主要碳排放国家相比，我国2060年实现碳中和目标任务更为艰巨，亟需在碳减排途径、机制和政策选择上拓展思路。税收在国家治理中起基础性、支柱性、保障性作用，国务院2021年10月印发的《2030年前碳达峰行动方案》是继“双碳”目标提出后首次于制度层面确定的行动方案，其中强调要建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。国际货币基金组织呼吁中国将碳税和碳排放权交易作为减排、防治污染的优先政策选项，形成合理、影响深远的碳价格。目前碳税政策已在诸多发达国家和部分发展中国家实行并取得一定成效，但迄今为止我国尚未将碳税政策纳入国家碳减排措施，2018年实施的《中华人民共和国环境保护税法》仅对大气污染物、固体废弃物、水污染物、噪音等四类污染物征税，尚未将二氧化碳纳入征税范围。梳理国际社会碳税发展动态和实践经验，思考我国碳税制度的构建，是助力实现“双碳”目标的题中之义。

一、“双碳”目标下碳税开征的理论逻辑

（一）碳税的内涵和传统理论基础

碳税是一种以化石燃料中的含碳量或二氧化碳排放量为征收对象的环境税，其切入点是环境外部性问题的解决，思想起源是庇古税理论。英国经济学家庇古（Pigou）在外部性理论的基础上，认为可通过征税和补贴将外部成本内部化，从而增加社会福利。征收碳税，即对企业生产、家庭生活中二氧化碳排放的外部成本内部化，由此引导经济主体做出减少碳排放行为的决策。实践中各国推进碳税改革的另一个重要理论依据是环境税“双重红利”（Double Dividen）。实施环境税不但具有减少污染、改良生态环境、促进环境保护的“绿色红利”（第一重红利），还能够利用税收收入降低现有税制对劳动、资本形成的扭曲作用，进而促进就业、投资、经济增长等“蓝色红利”（第二重红利）。Pearce（1991）首次正式提出碳税和其他环境税一样具有促进环境保护和实现经济社会发展的“双重红利”。

（二）碳税是“双碳”目标下重要的碳定价政策工具

在碳达峰、碳中和目标背景下，碳税受到国际社会广泛关注，被视为有效的碳定价政策工具之一。碳税属于价格导向型工具，其设计机理是通过相对价格的改变来引导经济主体的行为，即设定税率进行碳价矫正，引导碳减排，因此，碳税的核心优势是价格确定性，便于企业作出科学的经营决策，排放者可定期按照税率、碳排放量权衡减排成本，规划下一步经营行动，对企业研发节能减排技术及促进清洁能源生产具有稳定的刺激作用。不过，通过价格影响碳排放量属于对减排目标的间接调控，因而难以对减排效果进行精准预测，减排总量具有不确定性。随着各国纷纷设定碳中和目标以及绿色金融浪潮席卷全球，将碳税与另一项碳定价工具——碳排放权交易（以下简称“碳交易”）结合起来的研究逐步增多。两者皆是依托市场机制实现碳减排目标的有效手段，最终都反映为对碳排放价格的确定，被统称为碳定价机制。但碳交易基于科斯定理和产权理论，属于数量导向型政策工具，设计原理核心是总量控制，即设定碳排放总量，创造出排放权的稀缺性，赋予其经济价值，由此在不同减排主体间形成市场，通过价格机制和市场在不同主体间分配、调整排放权，碳排放权价格由市场供求关系决定。由图1可知，碳税与碳交易具有各自优势，在不同场景发挥着不同作用。理论上，在信息全面、充分竞争的市场中，碳交易和碳税的减排效果并无差异，因而早期对两类政策的分析主要是替代性方案。然而，单一型政策是单一问题解决的思维，出于效率、公平、经济、成本等多方面现实问题的考量，源于不同理论和运作机制的环境政策工具搭配成为低碳减排制度创新的新思路——复合型碳定价政策。碳税与碳交易作为各有优缺、互为补充的碳定价工具，两种机制混合效果好于任何单一的机制（Pizer，2002；Mandell，2008）。

（三）碳税助力“双碳”目标实现的作用机理

在碳达峰、碳中和的目标导向下，由于我国已建设碳排放权交易市场，本文以碳税纳入复合型碳定价政策框架来探究碳税实现“双碳”目标的路径。碳税主要从两个层面发挥对碳减排的作用。

1.碳税政策自身对碳减排的作用机理。碳税减排效果从生产端、消费端的收入效应和替代效应起作用（如图2所示）。生产端：一方面对企业生产行为产生收入效应，征收碳税的实质是国家参与国民收入分配行为，是企业无偿地向国家转移利益，企业可支配收入减少，最终课税能源产品的产出水平下降；另一方面，对企业生产行为产生替代效应，征收碳税导致能源之间的成本和价格发生变化，课税能源价格相对其他生产要素提高，企业更偏好以资本、劳动等生产要素替代能源，进而将促进经济结构转型升级，同时高碳能源价格相对低碳能源价格提高，企业生产更偏好以低碳能源替代高碳能源，激励企业加大技术创新实现高碳能源绿色清洁化发展，从而实现能源结构转型。消费端：一方面对消费者行为产生收入效应，纳税人实际购买力下降，降低课税商品消费需求；另一方面对消费者行为产生替代效应，纳税人选择无税或低税商品替代。在生产端、消费端的共同作用下，碳税产生减排效果。

2.碳税对碳交易的协同作用机理。碳税对碳交易工具机制通过目标调控、成本控制、风险防范三个维度发挥协同作用，促进碳减排目标实现。

一是目标调控具有一致性和互补性。碳税和碳交易政策工具协同的源泉在于，设计的初衷均是为了碳减排，与“双碳”目标完全吻合。碳中和对碳净排放的目标具有确定性，而碳达峰对二氧化碳排放总量的具体峰值目标无明确规定，碳交易直接锚定总量控制目标，减排效果具有确定性，而碳税的减排效果不确定，属于间接调控，两者配合对碳排放量进行直接和间接的双重调控，碳税可有效减轻碳市场减排压力。此外，碳交易虽然对企业运用清洁能源、创新研发低碳技术有一定激励作用，但极易受经济周期影响而具有不稳定性，调整能源结构的作用一定程度上被削弱，而碳税能够更稳定地优化能源结构及产业升级，便于推动碳排放总量峰值下降的同时，助力碳中和目标的实现。

二是成本控制的补充作用。政府实施成本方面，碳市场建设需要配套交易平台、清算结算体系等一系列基础设施建设，涉及总量确定、配额分配、排放量监测核算报告等事项，管理对象不仅有控排企业还有专业投资者、中介服务机构，涉及发改、金融、生态环境等多部门职能协调，实施成本高，因而主要覆盖碳排放量大企业；碳税实施成本相对低，无需复杂的市场产品和交易规则设计，因而可覆盖排放量较小的企业和个人。企业减排成本方面，市场主体多元化和行为复杂性使碳配额价格波动具有不确定性，企业无法对排放权交易的投资收益及减排成本进行精准评估，较难准确地制定减排计划；碳税简单直观地为企业提供价格信号，企业可据此清楚地预测减排成本，制定科学合理的最优生产经营方案。因此，碳税的引入可有效降低碳定价政策工具总的实施成本，并增加全社会总减排成本的确定性。

三是风险防范的补充作用。碳交易价格机制有效的关键在于有效引导碳配额从减排成本低的企业转移到减排成本高的企业，这种风险易受经济周期、市场结构、信息环境、政府干预等市场内外部条件影响，碳价过低或过高均会影响碳排放权在不同主体间的分配，导致价格机制丧失作用；而碳税的运行风险水平则重点受税务部门的征管、执法水平约束，该风险可通过培训强化税收人员工作能力降低。将碳税和碳交易有机结合，依托碳税运行风险可控的独特优势，可显著降低碳定价组合政策的总体运行风险。

二、“双碳”目标下我国开征碳税的现实基点

（一）我国实现“双碳”目标面临重大挑战

我国经济社会发展所处的发展阶段决定实现“双碳”目标压力极大。与发达国家“奢侈性排放为主”不同，我国是世界上最大的发展中国家，碳排放以“生存性排放”为主，整体处于工业化中后期阶段，打造发展新范式任重道远，新动能培育在宏观经济下行、稳增长保就业的环境中面临压力。从历史经验看，发展中国家迈向发达国家的过程中，以及工业化阶段，碳排放量和能源消费会持续增加，因此，我国在未来较长一段时间内碳排放需求将维持较高水平，实现碳排放与经济增长脱钩压力巨大。2021年我国GDP约为17.73万亿美元，人均GDP突破1.2万美元。世界银行、普华永道、高盛等多家机构都曾预测我国将在2030年成为全球第一大经济体，摩根士丹利2020年预测我国2030年人均GDP将达到1.78万美元。以2009—2019年世界GDP（国际元）增速3.5%为相对标准，在此期间欧盟国家增速1.6%属于低速型，美国增速2.3%为中低速，而我国为7.7%属于高速型但已进入中高速（小于7%）（胡鞍钢，2021）。因此，我国需要在经济增长保持较快、人均GDP相对低的水平下实现绿色低碳发展。

我国资源禀赋决定实现“双碳”目标压力较大。如图3所示，我国资源禀赋长期“一煤独大”，呈“富煤、贫油、少气”结构特征，2020年一次能源生产总量40.8亿吨标准煤，其中原煤占67.6%，原油6.8%，天然气6.0%。尽管近年来煤炭在能源消费总量中占比明显下降，但始终在55%以上。2021年我国能源消费总量52.4亿吨标准煤，比2020年增长5.2%，煤炭消费量增长4.6%，占能源消费总量的56%，石油和天然气对外依存度高，严重制约减排进程。短期内，风光电等清洁能源仍面临消纳、储能的问题，尚无法稳定供应电力。2021年多省市发生煤荒、电荒，再次表明了煤炭在我国能源系统中的主体地位。在保障我国能源安全和稳定供应上，短期内煤炭作为能源压舱石的地位难以替代，仍将发挥能源兜底的重要作用。

近年来，我国二氧化碳排放量逐年上升导致存量过高。根据BP《2021年世界能源统计年鉴》，2020年我国二氧化碳排放量达到98.99亿吨，占全球排放量的30.7%。欧美日等发达国家大多在1970—2013年已经实现了碳达峰，由碳达峰到碳中和过渡普遍需要40—70年的时间，日本较短也预留了37年，而我国从碳达峰到碳中和仅30年，碳排放具有峰值高、曲线陡、碳中和时间短等特点。作为一个制造业大国，同时资源禀赋又是富煤贫油少气的状况，这使得我国实现“双碳”目标时间更紧、幅度更大、任务异常艰巨，开拓新的碳减排思路极具必要性。

（二）单一的碳交易政策对减排贡献度有限

“双碳”目标下我国主要使用的碳定价工具是碳交易政策。2021年7月全国碳排放交易体系以发电行业为突破口正式启动，标志着碳交易建设从区域试点正式走向全国，据预测到2030年累计交易额或将超过1000亿元（常雨茂等，2021）。尽管全国碳市场的基本框架初步建立，但是仍存在发展瓶颈，制约其减排作用的发挥。首先，碳市场调控范围有限。全国交易系统在上线初期仅囊括电力行业2225家企业，践行“成熟一个行业，纳入一个行业”的碳市场扩容原则需要较长时间，大量行业和中小企业游离在碳排放权交易市场之外，极易产生碳泄露现象。其次，碳市场总量控制宽松，尚未设定阶段配额上限目标，总量确定方式“自下而上”不利于从整体层面控制碳排放。再次，有效的碳市场价格形成和调节机制尚未形成。2021年全国碳交易第一个履约周期排放配额累计成交量达1.79亿吨，累计成交额76.61亿元，成交均价42.85元/吨，最高达62.29元/吨①数据来源：Wind数据库。，但全国和区域试点市场过于依赖履约推动，履约期前后“潮汐”现象明显，碳价和市场活跃程度远低于同期欧美市场，影响了碳配额的投资价值，不利于资金规模扩大和市场活跃度提升。究其原因，主要在于总量管控较宽松和配额免费发放、金融化程度总体偏低、交易品种单一、专业投资群体不发达等。最后，碳市场硬约束效力不足。部分地方政府和市场主体控碳减排的内在动力严重不足，企业主要通过短期减产行为而非技术创新来实现长期减排，碳市场监管规则、披露要求等细则不明确，控排企业、机构数据弄虚作假等现象时有发生。在我国经济规模大、产业结构复杂的国情下，仅靠碳交易一种碳定价手段不足以对低碳转型提供充分激励。引入法律性强、约束力高的碳税作为碳排放权交易的有益补充，对碳交易难以覆盖的范围进行管控、防止碳市场价格信号失灵，并以碳税收入推动地方政府积极核查碳排放相关数据及监管缴税，通过转移支付激励地方推动节能减排和发展绿色产业，从而形成所有行业企业共同减排的良好局面。

（三）开征碳税有助于维护国际气候竞争中的国家利益

在《巴黎协定》引领的全球气候治理格局下，为应对国际“碳泄漏”环境问题和纳入碳排放约束产生的国际贸易不公平竞争问题，部分发达国家将率先启动碳边境协调机制（CBAM）。欧盟2021年7月14日发布CBAM立法议案，决定自2023年起逐步引入CBAM，2026年起正式对欧盟进口的部分商品征收碳边境调节税，电力、钢铁、水泥、铝和化肥5个行业作为首批征税行业。2022年6月，欧洲议会通过关于建立碳边境调节机制草案的修正案，尽管延迟至2027年正式实施，但行业扩大至有机化学品、塑料、氢和氨，并将间接排放纳入核算体系。美国、加拿大等国也在考虑开征碳关税。CBAM的实施意味着未来我国的碳价格需要与国际保持一致，而短时间内仅依靠碳市场是难以在碳价格上与国际居于同一水平的。此外，作为全球贸易大国，CBAM一旦实施将对我国经贸形势、金融稳定产生重大影响，出口欧美商品的税收负担提高，降低我国在国际贸易格局中的竞争力，一部分碳税收入将流出，损害我国税收利益。我国2021年对欧盟出口额4720亿欧元，占我国出口总额15%和欧盟进口总额约25%。实施CBAM后，在不同的相对基准情景下，中国CBAM部门对欧盟出口额可能下降11%或13%（European Commission，2021）。在CBAM仅包括5个行业时，钢铁和铝行业年均支付的碳边境调节税将分别增长至26亿—28亿元人民币、20亿—23亿元人民币；如果CBAM纳入欧盟碳市场（EU-ETS）的所有行业，将影响约2757亿元的对欧盟出口额，占出口总额的12%（陈美安和谭秀杰，2021）。因此，有必要通过碳税机制建立清晰的碳定价路线图，利用WTO不得双重征税的原则、国际重复征收的碳税可相互抵扣，对欧美碳关税进行有效规避，为与欧美等就CBAM实施方案对话创造有利条件。

（四）我国现行税制亟须补充碳税的角色作用

税收政策在绿色低碳发展中具有强烈的信号导向作用，但目前仅依靠现有税收手段的“修补式”绿色低碳调整，无法满足实现“双碳”目标的政策需求。现行税制中，与减排相关的政策主要分为两类：一类是约束性税收政策，对减少化石能源使用的税种及有关政策，如对原油、天然气和煤炭计征资源税，对小汽车等开征车辆购置税，对成品油计征消费税等；另一类是激励性税收政策，有利于推动低碳技术发展和可再生能源使用的税收优惠政策，如对新能源汽车免征车辆购置税、增值税中针对合同能源管理项目的减免政策、企业所得税中针对节能设备投资额的抵免政策，等等（见表1）。但是，已有税收政策对碳排放的规范较为零散，未能形成促进碳减排的框架体系；大多数政策制定的初衷并非为直接调控碳排放，缺乏针对性，使得税收调节碳减排的政策目的难以明确，不能有效地将环境成本内部化。例如，资源税以各种应税自然资源为课税对象，主要调节资源级差收入水平，促进企业公平竞争并体现国有资源有偿使用，控制总的资源开采，反映资源使用成本。因此，有必要适时开征碳税，弥补当前“绿色税收”体系针对碳减排的不足。

表1 我国现行税制中部分涉碳政策

三、我国开征碳税具备的有利条件和面临难点

我国开征碳税具备一定的有利条件。首先，我国已对碳税作了积极酝酿和充分筹划：2005年国家能源领导小组成立，在碳税的筹备上投入了巨大的人力和物力；2010年财政部与发改委共同提出“中国碳税税制实施框架设计”方案，对我国碳税实施作出首次具体安排；2013年5月国务院立法工作计划明确碳税是今后需要完成的立法工作重点。其次，环境保护税、资源税和消费税构建的涉碳绿色税收体系不断完善，税务机关在长年实践中深入掌握了征管的技术和方法，积累了一定计量和检测经验，为碳税征收提供制度基础和技术可能。再次，绿色低碳发展理念已成为社会共识，社会公众的环境认知度和行为践行度都有较大提升，低碳消费的理念在社会范围内扎根，碳税开征的社会舆论氛围更加浓厚。尤其是我国向世界做出“30·60”目标的庄严承诺，表明我国的行动力量和决心。可以说，我国开征碳税正当其时。但是，碳税开征也面临着一系列难点。

（一）碳税开征在短期内产生经济负效应

碳税是一种“良性税”，并具有“惩戒性”“技术性”特征，因此碳税具有负经济效应的自动纠正机制（樊勇和张宏伟，2013），从长期看可以优化经济增长方式、提供经济增长的长足动力，但是在短期内容易产生经济负效应，这在国际上普遍得到共识。我国正处于世界百年变局叠加世纪疫情、“双循环”新发展格局构建的特殊时期，经济增长对能源产业的依赖度高，协调经济增长和碳减排的难度尤为突出。一是碳税对产业经济产生负效应。第二产业对碳的依存度高于第一、第三产业，碳税开征会使得第二产业尤其能源行业、重工业受到较大影响，三大产业的产业布局将被打破。从2019年我国分行业能源消耗情况来看，农林渔业消耗9018万吨标准煤，第二产业中黑色金属冶炼和压延加工最高达到65387万吨标准煤，其次是化学原料和化学制品制造业为58272万吨标准煤，第三产业中较突出的是交通运输、仓储和邮政业消耗43909万吨标准煤，批发和零售、住宿和餐饮业消耗13624万吨标准煤。极大的产业耗能差异使碳税的产业负效应集中于个别产业，极易对其造成冲击。二是碳税对区域经济产生负效应。我国幅员广大，能源结构和资源禀赋存在区域差异，重要支柱煤炭呈现“北富南贫、西多东少”的局面，基本流向呈“北煤南运、西煤东运”趋势，许多中西部大省如山西、陕西、内蒙古以及新疆，都是以煤炭为重要支柱成长起来的，2021年全国规模以上企业原煤产量407136万吨，而山西原煤产量达119316.2万吨，内蒙古原煤产量103896.1万吨，陕西原煤产量69993.8万吨，新疆原煤产量31991.9万吨。因此，碳税开征是对区域煤炭利益格局的重新调整，区域经济关系将发生变化，对煤炭高依存度地区造成影响。三是对出口贸易产生负效应。机电、纺织等许多碳敏感行业是我国外向型经济高速增长的重要支撑，例如我国机电产品2021年出口19860.4亿美元，同比增长29.1%，占外贸出口比重达到59%，其中家电、手机、计算机、集成电路、电子元件、汽车整车及零配件、机械基础件、电工器材等8类机电产品出口均超千亿美元，但这些行业基本都是对能源高度依赖的产品。如果缺乏科技进步作为发展内生动力，碳税会在一定时间内导致相关出口企业国际竞争力下降。

（二）碳税开征面临一定的社会因素制约

碳税的双重红利分别指向环境利益和劳动者利益，二者均属于社会性规制的核心利益范畴。碳税开征受到社会公众对政府运用碳税政策作为应对气候变化手段的认同、对自身在应对气候变化上的责任、可能增加自身税收负担的理解等多方面的因素影响。开征碳税会对社会福利产生一定的负面效应，碳税产生收入分配效应表现为直接效应和间接效应，前者是居民生活直接承担的碳税税负，后者是生产者通过提高商品价格方式将含碳产品的碳税成本转嫁给消费者的部分。2019年我国居民生活能耗61709万吨标准煤，按行业分能源消费量位居第二，碳税开征必然直接提高居民生活成本。此外，不同收入群体的生活和消费方式差异大。煤炭等高碳化石燃料与太阳能、风能等新型清洁能源相比是较为廉价的能源，自然而然地与居民收入水平挂钩，由于碳税征收的最终落脚点是煤炭、成品油、天然气等化石燃料，低收入阶层恩格尔系数较高，对生活必需品及一些高碳产品支出比重大于高收入家庭，低收入家庭将承受更多的税负转嫁。

（三）碳税开征面临与其他政策的协调

碳税设计涉及与碳交易政策、财税政策等多元工具的整体协调，需要对可能产生的摩擦全盘考量，有效减少潜在冲突，否则将无法获得碳减排的预期效果，甚至对我国经济社会多方面产生负面影响。第一，碳税与碳交易作为碳定价机制的两大支柱，分别指向总量调控与价格调控，理论上两种政策具有互补性，但实际运用中在核心设计、机制运行和减排效果等方面绝非环境政策工具的简单算术累加，需要对其关联性和契合度进行制度设计。第二，碳税与其他税收政策的关系需要理顺。一方面，我国已有资源税、消费税等涉碳税收，碳税开征可能出现职能重合，需要与其他税种进行良好的协调与衔接。另一方面，我国近年来大力推进减税降费改革，“十三五”以来的六年期间累计减税降费超过8.6万亿元，2021年新增1.1万亿元，2022年实行大规模增值税留抵退税成为稳定宏观经济大盘的关键性举措。在结构性减税的背景下，碳税如何确保与整体税制改革目标一致，保持我国宏观税负的整体稳定，是必须面临的问题。

（四）碳税开征面临征管成本和技术条件制约

碳税课征事项涉及庞大的碳排放税源管理，以及征收环节、计税依据等内容，是一个专业性强且由各种连续的要素相扣而成的税收事项，特别是需要精准检测、统计二氧化碳排放量浓度，要求具备碳捕捉等技术条件，存在一定的成本支出和较高技术性要求。此外，社会碳成本的确定直接关系到整体税收负担的轻重选择，社会碳成本取决于气候条件、地区状况和温室气体浓度等诸多因素，合理给碳定价有赖于科学的测算评估和充分的数据积累。因此，碳税的税制设计直接关系碳税征管能否具有较高的效率。

四、国际碳税总体发展趋势及政策实践

（一）碳税发展趋势

1.碳税政策的版图持续扩大。伴随《京都议定书》《巴黎协定》的陆续出台，碳税逐渐被各经济体所重视和运用。根据世界银行《2022年碳定价发展现状与未来趋势》，截至2022年4月，全球已实施碳定价机制68种，覆盖全球温室气体总排放量约23%，其中包括36项碳税制度。芬兰是碳税开征的先锋，于1990年引入碳税。目前碳税主要在发达经济体和一些发展中经济体施行。单一型碳税政策模式有新加坡、南非、智利、哥伦比亚、阿根廷，也有越来越多国家采取碳税与碳交易并轨施行的方式，主要有欧盟、英国、加拿大、日本等。2021年以来最新碳税项目动态包括：卢森堡根据《2021年预算法》规定，从2021年开始征收碳税；荷兰根据《2021年税改计划》，从2021年起实施新的碳税；乌拉圭2022年起开征碳税。

2.碳税的目标和功能定位出现转变。早在20世纪90年代碳税开征之初，各国主要基于财税目的，通过征收碳税等环境税来降低劳动、资本的税负，实现税负转移。《京都议定书》增大各国碳减排压力，特别是碳交易机制的引入，欧盟国家通过渐进方式实现了从单一碳税政策向复合碳定价政策的转型，碳税逐渐成为碳交易的补充。匈牙利、丹麦、瑞典、法国、新西兰等国均将2050年实现“碳中和”等目标纳入本国法律框架，通过同时实施碳税、碳交易机制保障碳排放目标的实现。

表2 主要经济体碳定价机制发展进程

3.各经济体碳税推进范围和进程受到政治、经济等因素影响。大多数经济体都把碳税作为全国性税种推行，如芬兰、日本、丹麦等，但也有国家因国内政治体制、资源禀赋、产业发展水平等复杂因素，直接作为全国性税种推行存在诸多困难，仅在局部地区开征碳税。例如，美国仅在圆石市、旧金山湾区九个县等地区开征了地方碳税，全国范围内仍以碳交易市场为主。加拿大联邦碳税机制落地经历了复杂过程，尽管联邦政府1988年就首次做出温室气体减排承诺，但各省份无法就碳减排责任分配达成一致。对此问题，加拿大联邦与各省政府间经历多番博弈协调，一是先以地方试点方式推进碳税，如不列颠哥伦比亚省2008年优先开征地方性碳税，联邦碳税2019年4月起才得以正式开征；二是由各省选择实施碳税或碳交易机制。法国2009年起计划实施碳税，但早期方案因豁免对象过多、对企业补贴措施等税制设计不合理遭到多方反对而失败。总体来看，不同利益群体对碳税的不同态度会在一定程度上阻碍其实施。

4.不确定性事件冲击下部分经济体碳税政策放缓实施。新冠肺炎疫情蔓延、俄乌冲突等对全球经济造成冲击，推动石油、天然气等能源价格大幅攀升，为了帮助经济恢复，各国采取碳税缓和措施确保经济稳定。一些地区推迟了计划中的碳税价格上调。例如，不列颠哥伦比亚省原定于2021年4月1日将碳税税率从每吨二氧化碳当量40加元提高至50加元的计划推迟1年实施，实际仅上调至45加元。一些国家放宽了税收优惠，挪威曾在2020年起取消某些工业加工用液化石油气和天然气的碳税豁免，但受疫情影响，同年4月恢复其税收豁免。不列颠哥伦比亚省增加并扩大了气候行动税收抵免，为居民提供收入支持。墨西哥宣布对汽油和柴油免征碳税。

（二）碳税制度框架设计

1.碳税立法模式。理论上碳税可以作为一个独立型税种出现，如挪威1991年开征碳税，范围涵盖矿物油、汽油和天然气等。目前实施碳税的国家，碳税主要在能源消费税、环境税等现有税种中以一个税目形式出现，如芬兰的碳税作为能源消费税的单独子目征收，英国的气候变化税征收对象为液化石油气、天然气、煤炭及焦炭、电力。独立型税种模式有利于明确释放减排信号、直接彰显政策意图，但会增加税制结构的复杂性，强化纳税人税收负担加重的直观感受，面临更大的社会阻力。融入型设税模式虽然弱化了减排信号，但同时也弱化了推进碳税的社会成本和阻力，成为国际主流方式。

2.征收范围和征税环节。各国碳税的征收范围一般经历了从窄税基向宽税基的过程，如芬兰开征之初仅包含除运输燃料以外的化石燃料，目前已涵盖柴油、汽油、航空汽油、重质燃料油、轻质燃油等运输燃料以及甲基叔丁基醚、乙基叔丁基醚等诸多有机化合物。征税环节的实施模式有三种：第一种是只在化石燃料生产端征收，如加拿大魁北克省、冰岛，这种模式税收征管便利，社会阻力较小，但短期内易对生产者产生负经济效应，同时价格信号可能传导失效，不利于全社会普及低碳减排观念；第二种是只在化石燃料消费端征收，如波兰、英国、挪威、丹麦、加拿大不列颠哥伦比亚省，该模式符合税收公平原则，也有利于培育社会节能减排意识，但税源分散较难管控，且更容易对消费者产生收入分配负效应；第三种是在生产端消费端同时征税，如荷兰的纳税人全面覆盖生产商、经销商、进口商和消费者。

3.税率设置。各国普遍将碳税税率设置在较低水平，渐进式逐步提高，并根据消费者价格指数等因素进行调整。例如，2007年日本碳税（被称为环境税）实施时税率2400日元/吨碳，2010年因在东京的建筑业、工业开始并轨运行碳交易导致企业负担加大，于是2011年进行税制改革大幅下调税率至289日元/吨碳，并分三阶段逐步提高税率。尽管碳税税率呈现逐步上升趋势，但大多数国家的设定水平仍难达碳定价高级别委员会（High-level Commission on Carbon Prices）预计的实现《巴黎协定》温控目标的碳价水平：2020年前至少达到40—80美元/吨CO2，2030年前至少达到50—100美元/吨CO2。根据世界银行报告显示，截至2021年4月碳价格高于40美元的全球碳定价机制仅9个，即瑞典、芬兰、挪威、瑞士、列支敦士登、法国、卢森堡的碳价格（另外2个是欧盟和瑞士碳配额价格）。各国碳税税率水平差异很大，世界银行统计显示，截至2021年4月1日，波兰税率最低，仅为每吨二氧化碳当量0.08美元，瑞士为各国最高，税率为每吨二氧化碳当量137.24美元，西欧与北欧发达国家碳税税率普遍较高。此外，有的国家还对不同行业和征税对象设置差异税率（如图4所示），如芬兰对柴油、交通燃料制定高于其他化石燃料的税率。

4.税收优惠政策。各国均制定相应的税收优惠政策，减少碳税给纳税人带来的压力，力求在税收机制引导节能减排与市场机制引导资源配置两者之间做好平衡。一是税收优惠形式包括对特定行业或企业减免税基、税率优惠、设置碳排放量免征点等。二是主要用于减少碳税对企业或居民的负面影响，或是鼓励碳减排技术创新和清洁能源使用，从而有效保护特定行业的产业竞争力，避免对居民生活过大冲击，并激励技术创新（见表3）。三是税收优惠措施呈现逐渐收紧趋势并及时调整税收优惠力度。挪威、瑞典曾在20世纪90年代对能源密集型行业实行大量的税收豁免政策以保护行业竞争力，导致碳减排效果不佳受到诟病。为确保碳税目标和碳减排目标保持一致，包括挪威、瑞典在内的国家税收优惠措施呈现逐渐收紧趋势。但是，疫情暴发、经济状况下行也会放宽原本收紧的税收优惠。

表3 部分国家碳税税收优惠政策

5.碳税收入。碳税收入具有公共财政属性，因此多数国家将碳税收入纳入一般预算统筹管理使用，但也有少数国家对碳税收入专项管理用于绿色低碳领域，例如日本。不过，荷兰早期将碳税收入列为环境保护专项资金遭到反对，被认为专款专用破坏了预算统一性。碳税收入用途有以下三种：一是用于促进碳减排，如德国用于支持发展再生能源项目，促进了新型环保节能产业发展，并因此创造了很多就业机会；二是通过税收返还补贴受影响的企业或者群体，如丹麦居民缴纳的碳税主要用于电力供热系统和公共天然气补贴，企业缴纳的碳税用于对节能投资的补贴；三是配合税收中性改革，给予其他领域减税支撑，减少扭曲性税收，如欧盟1992年建议将引入再循环机制作为碳税收入的使用方式，加拿大的不列颠哥伦比亚省、芬兰都引入碳税并将其与降低企业和个人所得税相关联。各国通过税收收入的合理分配，有效发挥碳税的“双重红利”作用，确保纳税人宏观税负稳定。

6.计税依据。基于碳税实施成本和计量技术要求的考虑，大多数国家按化石燃料的含碳量、发热量计征碳税，技术相对简单，但精准度有所欠缺，且仅鼓励减少含碳燃料的消耗，对低碳技术发展的激励作用有限。波兰、捷克等个别国家直接对二氧化碳排放量计征碳税，这种方式能更精确、直接地反映排放量，激励碳减排动力，但对碳排放计量要求高。

（三）碳税与碳交易的政策协调

各经济体出于对实施目的、政治阻力、实施成本、金融市场发育程度等多因素考量，两类政策的组合有所不同，欧美大多数国家实行的是“碳交易为主+碳税为辅”的组合模式，日本等个别国家实行“碳税为主+碳交易为辅”的组合模式。实现两类政策的国家对碳税的改革都注重机制的互补协调。

1.管控范围的适度分离和重合。一般来说，碳交易重点管控固定排放的大型设施，碳税则规制移动、分散、小型的排放源，覆盖范围更广。加拿大阿尔伯塔省2017年起对交通运输和供暖燃料（柴油、汽油、天然气和丙烷）征收碳税，管控中小企业和个人的温室气体排放（2020年起以联邦碳税替代），而对大型工业控排企业执行碳交易。欧盟EU-ETS覆盖排放较高的电力和大型工业部门，而碳税则涵盖小工业部门、居民部门和汽车燃料等小型排放源。新开征碳税的国家倾向于减少两个机制下征收范围重合，例如法国、葡萄牙引入碳税时范围与EUETS没有交叉，卢森堡引入碳税主要补充EU-ETS未覆盖的交通、航运和建筑行业的部门主体。原先已开征碳税的国家也对EU-ETS部门实行不同程度的碳税免除，如冰岛、挪威、丹麦、瑞典都对EU-ETS覆盖的企业不同程度地豁免。碳税和碳交易也可同时覆盖同一部门，近年来基于低碳减排目标，一些国家开始对部分高碳排放行业同时双重管控，如挪威、冰岛、丹麦。挪威由于早已将大量经济部门纳入碳税范围，因此在2005年EU-ETS启动后的第一阶段仅纳入10%的二氧化碳排放量，主要来自加工工业，而油气为主的一些其他行业被排除。从2008年第二阶段起，造纸、油气等缴纳碳税的行业被要求进入EU-ETS，2012年起国内航空业也开始同时受规制。

2.建立碳价格的互补机制。税率与碳配额价格都是不同形式碳价格的体现，许多国家在碳税与碳配额价格之间建立起联动机制，税率参照碳配额价格设置。2013年欧盟排放权交易的第三阶段分配配额的方法以拍卖为主，价格机制尤为重要，例如高税率和低碳交易价格会导致EU-ETS部门向非EU-ETS部门转移。这使欧盟国家意识到有必要将碳交易价格和碳税税率对应起来，使两项政策共同创造一个全面的碳价格信号。例如，拉脱维亚将未被EU-ETS覆盖行业的碳税税率调整到更为接近碳配额价格的水平；葡萄牙将碳税税率与前一年欧盟碳市场的平均碳配额价格挂钩，2020年税率从13美元增加到26美元，随着碳配额价格波动翻了一番。

当市场碳价长期低迷时，碳价偏离政策初衷从而无法实现对碳减排的引导作用，意味着碳交易体系可能面临失效，由此第二种方式应运而生——地板碳价机制。英国在2013年首先对电力公司启动该机制，只要碳交易价格低于地板碳价，就加征排放价格支持机制税来弥补差额，2016—2021年，英国地板碳价设定为18英镑/吨。得益于地板碳价的设计，英国煤电发电量从2013年的123.58TWh骤减至2018年的15.97TWh，煤电厂效益逐渐降低而停止运营，截至2018年底只有6个还在运作的煤电厂，二氧化碳排放量连续6年下降，达到1888年以来历史最低水平。法国、德国也在计划引入该机制。

价格互补机制的第三种方式，即允许企业进行碳配额与碳税之间的交易，并用于冲抵其减排义务或纳税义务。例如，缴纳碳税的企业可从碳市场购入碳配额来冲抵应纳税款，缴纳碳税的企业也可多缴纳高于应纳税额的税款，折算为“排放抵免额”销售给受碳交易规制的企业抵免减排义务。实践中这一交易形式还没有国家（地区）使用，但却有类似应用，2014年墨西哥开征碳税时允许企业用国内CDM项目产生的碳信用来冲抵其碳税义务，以更好地推动国内碳市场的建立和减排项目的发展。

3.实行灵活的碳定价政策体系。这种典型做法主要由加拿大采用，联邦政府为了减小地方阻力对各省实施灵活的碳定价机制，在《温室气体污染定价法》的基准约束下，各省碳定价政策有三个选择方案：各省立法征收每吨至少10加元的碳税；各省立法制定总量管制和交易制度，并确保减少相当于实施碳税而减少的排放量；实施联邦政府碳定价后备方案（Federal Carbon Pricing Backstop）。各国的实践证明碳交易和碳税搭配存在良好的协调互补关系，由此可发挥强化政策效果的功效。

（四）经验启示

碳税是国际上实现碳达峰、碳中和行之有效的重要政策选项。虽然各国碳税的政策选择、开征方式具体设计有区别，但在设计理念、改革方向、配合机制上体现出共性，中国碳税可以参考其建设思路，对关键问题进行探索。

1.遵循循序渐进原则是碳税平稳推进的基本思路。从引入碳税的经验看，大多都具有循序推进的特征，分阶段、分步骤地制定柔性的缓和式策略，并灵活把握推进节奏，以不同形式减小对经济社会的冲击，有效规避政治阻力。大多数国家在引入碳税前较长时间就宣告相关计划，给予企业充裕的时间进行生产工艺改进和生产原料转换，在不承担税负的情况下主动调整能源消费结构；并采取征税范围逐步扩大，税率从低到高动态调整等做法。美国、加拿大、墨西哥采取地方性碳税政策，试点优先推进，有效减小对区域经济的负面效应。通过循序渐进引入碳税，提高公众对碳税政策的认可度，深化其导向作用，并确保企业在过渡期内得以迅速调整，保持了国际竞争力和国内经济增长趋势稳定。

2.有效弥补对经济社会的负面效应是碳税改革成功的关键所在。碳税的税收中性指对经济社会的负面效应为零，但碳税是对国民收入的再分配，难以自动达到税收中性，新的税收负担不可避免使经济主体受到一些不利影响，如能源密集行业的国际竞争力受到负面冲击，低收入群体的生活也会受到不利影响。先行经济体的经验是通过税制设计与缓解和补偿机制来配套实现税收中性，充分体现各类利益相关者的诉求，给予企业一定的免征额、优惠税率，或者建立税收收入返还机制补偿受碳税影响较大的企业或居民。此外，碳税实施需要结合税收中性改革，虽然各国对碳税收入的使用侧重点不同，如英国、芬兰用于减少企业为员工缴纳的社会保障税，德国、瑞典和荷兰用于降低所得税负担，但是共同的目标是改善环境和支持就业等福利。可见，各国对碳税实施的重点聚焦于税收中性，确保宏观税负总体稳定，从而有效弥补其对经济社会的负面效应并发挥碳税的“双重红利”作用。

3.充分考量税收征管能力是碳税政策得以有效落实的重要条件。开征碳税需要合理控制税收征管成本和考虑技术难度，各国结合技术、经济、征管条件等因素作出不同的税制安排，主要差别体现在立法模式和征管范围、征收环节、计税依据等方面。在前期，主要遵循简易征收原则，普遍选择成本小、技术难度低的方式，例如在税种设置上多以融入式为主，以减少税制的复杂性，在征管环节上先从生产端开始逐步扩大到消费端，由于二氧化碳排放检测技术有限、测算设备费用高昂且操作难度大，计税依据则多根据含碳量计征，等等。不难看出，各国碳税的税制设计都注重提高碳税征管效率，减小征管成本，确保能够高效、稳定、简便地筹集税收。

4.统筹碳税与碳交易政策的兼容互补性。国际实践证明，碳税协同碳交易机制能够取得较明显的碳减排效果。例如，芬兰在1990—1998年，碳税有效抑制约7%的二氧化碳排放量，引入碳交易机制后，2008—2018年碳排放量年均增长率为-2.5%，2019年比2018年下降8.2%；法国引入碳税五年之后获得良好的碳减排成效，2019年碳排放量比2018年下降2.6%；日本2008—2018年碳排放量实现了年均-1.1%增长率，2019年比2018年减少3.5%。政策有成效的关键在于碳税税制改革时注意与碳交易机制有效衔接，包括：不断修正碳配额价格和碳税税率间的对应关系，共同形成全面的价格信号；补充碳排放权交易未涉及的管控范围；允许地方享有碳定价机制的自主选择权。在碳达峰、碳中和目标下，构建碳税与碳交易的复合政策组合将是国际社会的主流趋势之一，在这一框架下，碳税设计要全面考量对碳交易市场和相关主体的影响，以发挥两种政策的协同效应，确保碳减排效果最大化。

五、我国碳税开征的政策设计

我国碳税开征要以“双碳”目标为行动指南，以新发展理念为指导，充分利用税收经济手段，强化税收生态职能和社会公共服务职能，推出精准的、切实可行的政策组合，探索构建独具中国特色的碳税政策设计，赋能新时代我国经济高质量发展的绿色根基。

（一）明确总体思路，制定碳税开征路线图

碳税开征将是一项关乎经济社会方方面面的系统工程，其引入要遵循循序渐进的总体思路，平稳过渡、灵活施策。碳税作为碳达峰、碳中和“1+N”政策体系的重要元素，要充分体现相关顶层设计文件中的“防范风险”重要原则，强化底线思维，稳妥处理减污降碳与产业链供应链安全、能源安全、民众生活的关系，主动权衡、应对绿色低碳转型可能伴随的经济社会风险，防止过度反应。实施碳税政策的关键是“稳”字，应坚持稳中求进的总基调和方法论，“稳”的核心是安全降碳，不能一味地、一刀切地强调去煤化、去煤电化，既杜绝“碳冲锋”又防止“运动式”减碳的工作思维，实现“经济强”与“生态美”共生共荣共进，确保政策力度适宜、行稳致远。具体改革步骤上，有必要延续我国其他多数税种走过的路子：从试点到推广再到全国实施，以熨平改革的风险与不确定性，使之更好地嵌入市场、嵌入社会。率先选取能源消耗较大、碳排放强度较大但经济发展水平较高的省市作为试点，或是选择具备坚实试点基础的绿色金融改革创新试验区，发挥其较完善的制度安排、基础设施优势，同时锁定在一些影响较小的行业和特定排放行为上，形成可复制、可推广的经验，在碳税试点政策体系完善的基础上适时推向全国。

（二）加强顶层设计，提高碳税制度效率

碳税立法模式和税制要素设计直接关系碳税的行政效率。一是采取融入式的立法模式。我国《环境保护税法》最初方案对于二氧化碳排放课税有专章规定，表明碳税融入式立法模式已经过前期理论论证和立法技术考量，在实体要素和程序规则上亦得以兼容（刘琦，2022）。2018年环境保护税开征以来逐步形成了一套操作性强的配套制度，搭建起生态环境部门与税务部门的征管协作机制，为增加碳税税目奠定制度和社会基石。因此，为了降低碳税立法的复杂性和提高征管的便利性，使碳税与现行税收体系更好衔接，建议将二氧化碳置于环境保护税种下的一个税目。二是选择由简到难的征收方式。立足于我国的能源结构，先对碳排放密度高的产品征税，再逐渐扩大到其他相关产品。由于碳排放来源于固定端的生产经营排放和日常生活排放，以及移动端的交通运输排放，而我国城镇化推进使得生活类与交通类能耗快速增长，所以，在先启动对企业的征税后，要逐步将征收对象扩展至个人层面。出于征管便捷的考虑，可先在化石能源的生产环节征收，为避免税负叠加，相应地对征收的资源税进行减免，待进一步厘定碳足迹和强度后，转至价值链末端即消费环节征收，通过将价格信号传导给消费者，抑制居民群体的过度碳消费行为，促进全社会形成绿色低碳的意识和生活方式。在征收环节设置上不应“一刀切”，对于税源较分散、技术和管理水平未跟上的碳排放行为，选择在生产环节征收，如非集中供应的生活取暖、燃气所产生的碳排放，在能源消耗的生产加工环节根据单位能源平均产生的碳排放量征收。对于税源较集中、碳排放量测定简易的碳排放行为，可在消费环节征收，如交通运输行业以消费者交易工具的里程数为基础，根据同类交通工具里程数所产生的碳排放量均值，确定当期碳排放量。同时，有必要重新规划调整现行消费税税目。我国居民收入水平大幅度提高背景下奢侈品门槛不断提高，寻常小汽车等大众消费成为必需品，可适时将此类必需品从消费税目中剔除，纳入碳税征收，对这类商品从对高收入群体和高档消费行为的制约目的转为促进低碳减排。计税依据方面，按照我国现有技术水平，以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量计征，同时由于氟化气体温室效应远大于二氧化碳，最高可达到同等条件下的22800倍，可借鉴冰岛、丹麦做法对氟化气体根据其温室变暖潜能值换算成温室效应的二氧化碳排放量计征碳税。

（三）保持碳税政策动态精准，平衡好整体与局部关系

鉴于碳税开征对不同群体的影响具有非均衡性，所以政策关注碳减排总体效果的同时，又要充分考虑制度正义性与社会公平，既在全局上谋绿色发展之势，又在关键处落子，缩小政策单元，精准施策，以体现不同利益主体的需求，增强不同区域、行业发展的平衡性、协调性和可持续性。首先，科学设置碳税税率。总体上税率设定从低起步，留给企业充足的缓冲调整时间，待调整经营策略、适应能力增强时再渐进提高，与居民消费指数等因素挂钩进行动态调整，并在提高税率前采取预报制度。差别化税率有利于改善产业格局和缩小区域差异，更具有政策协调和经济调节的弹性，我国地区资源禀赋和产业结构差异大，应在不同的地区、行业间体现结构税率的差异化诉求。东部地区第三产业发达，高新技术企业和低耗能低污染企业多，减排成本较低；中西部地区经济发展水平相对落后，高耗能高污染企业多，减排成本较高。因此，中西部地区的碳税税率设定在较低水平，避免地区差距进一步扩大，帮助能源依赖性强、能耗较高的地区顺利实现向低碳经济平稳过渡。在不同的行业之间，根据能源价格弹性和能源效率水平实行差异税率，保护符合产业政策的高耗能产业的竞争力以及居民生活性碳使用。其次，由于税收优惠对弥补碳税的经济负效应作用明显，是决定其能否控制在合理范围内的关键，因此要优化配套税收优惠措施设计。优惠政策要充分体现国家对经济的调控方向：一方面，对关系国家贸易安全等处于重要地位的能源密集行业如机电、纺织等，实行低税率或税收返还优惠，保护产业国际竞争力；对农林渔业等关系国计民生行业、满足居民基本生活需求层面的生活性用碳及天然气排放的二氧化碳进行税收免征。另一方面，对采用清洁能源、碳封存碳捕获等技术生产，对油母页岩、石煤、粉煤灰等仍有碳排放功能但却被弃置的能源垃圾进行回收利用的行为，或是对能源密集型企业签订自愿减排协议并完成目标的，给予税收优惠。由此，既保护企业竞争力和保障民生，又引导经济发展方式从规模速度型逐渐向质量效率型转变，精准滴灌推动绿色低碳发展。

（四）秉持税收中性原则，统筹碳税收入分权和使用

碳税收入分权和使用直接关系税收管理的公平性、科学性和可持续性。一是建议将碳税定位为央地共享税。一方面，二氧化碳排放的负外部效应会外溢至排放地区之外，“双碳”目标的贯彻落实关系全国性公共品的创造和维护，碳税又可能导致产业经济、区域经济及收入分配格局变化，因此，将碳税纳入由中央财政统一管理，有利于在全国范围内统筹碳税的执行方向。另一方面，碳税课征与碳排放测算依赖于各地税务机关和生态环境部门的密切协作，地方政府更为熟悉当地企业类型和能源生产消费状况，在管理上信息更加对称，因此，地方适度分享碳税收入有利于调动地方政府碳减排的积极性、发挥职能优势和充实地方基本财力，这点可参考我国环境保护税作为地方税的设计思路。二是发挥碳税调节收入再分配和产业结构优化的作用。碳税收入应体现“取之于民，用之于民”的税收中性理念，同时分配给政府、企业和居民，除了支持我国可再生能源及低碳、零碳和负碳技术的发展，还要以补贴、转移支付等方式返还给相关企业和民众，降低短期内可能造成的企业生产成本和物价上升的消极影响。特别是对转型阵痛更明显的传统煤炭富集且经济发展水平较低的地区，可通过设立“碳中和”基金对这些地区和群体进行倾斜，在保证减排效果的同时减轻碳税的负面影响，充分发挥碳税的“双重红利”效应。三是碳税要配合当前减税降费乃至整体财税体制改革设计。将碳税收入纳入一般公共预算后，有利于统筹考虑财政的基本盘，从而为精准减税降费释放空间。征收碳税的同时减少对资本、劳动等扭曲性税收带给企业和居民的负担，例如针对企业采用相应调低增值税、企业所得税或企业保险费负担的方式来保持税收中性，针对居民可以调整个人所得税率等降低碳税带来的冲击，保持宏观税负基本稳定。

（五）加强协同联动，构建复合型碳定价政策框架

碳税与碳交易的政策组合实质上是发挥财税、金融政策的联动效应，发挥政府“有形的手”和市场“无形的手”对碳减排的宏观调控功能，在制度设计上须具有适配性和前瞻性，通过合理配合有效减少功能冲突，提高调控的效率性和公平性。一是明确碳税功能定位。我国作为全球温室气体排放大国，在碳达峰阶段，最紧迫的任务是实现碳排放总量下降，并开展低碳技术创新与成果转化。鉴于碳交易的降碳逻辑是设置排放总量上限且已经成为我国碳减排起步阶段实施的重要手段，而碳税优势是确定具体的排放价格，从而有效激励企业对清洁技术和新能源开发等技术创新进行投资，因此在目前阶段，碳税应定位为碳排放权交易的补充，我国更适合“碳市场为主、碳税为辅”的碳定价政策组合。二是明确规制范围。在初期采取碳交易和碳税管控不同的排放源的国际主流做法，在八大重点行业的控排企业以外，再根据不同行业的降碳成本、碳排放总量、技术发展、创新驱动等方面的差异，探索行业更适合通过总量机制控制还是主要通过价格机制促进低碳技术创新。后期实施有偿分配之后，根据“双碳”目标进度和行业碳减排情况引入适度重合，并给予一定的碳税减免。三是构建统一的碳价格协调与价格发现机制。碳交易价格可反映一定时期的外部成本，因此碳税税率的设置应参考碳市场价格并尽可能保持相对统一，税率设置需要考虑碳排放配额的初始分配方式，当前碳排放配额以免费分配为主，应将企业超额碳排放量所对应的碳价格平均分摊到其全部碳排放量之上，以此形成更加真实可比的碳价格；未来碳排放配额有偿分配的实施将为碳税和碳排放权交易之间的价格比较奠定基础。此外，设置碳价基准，当碳市场价格低于基准线时通过加征碳税来弥补差额，以此维持碳排放的最低价格，矫正市场失灵和碳价格的波动性，为我国碳排放权交易市场提供价格支撑。四是在既定碳减排目标约束下实行灵活的碳定价政策。为提高复合型碳定价政策的灵活性和企业接受度，赋予符合一定条件的控排主体在碳交易和碳税间自主选择权，建立碳交易和碳税的相互转化机制，设定转换比例，碳税可以按照相应比例转换成碳交易费用，被纳入配额管理范围的企业可以将碳交易费用按照相应比例转换成碳税。例如，缴纳碳税的企业如果参与自愿减排交易CCER，可对企业购入的碳排放量予以免税。通过调整对象适度分离或重合、价格联动、灵活的碳定价等扬长避短形成组合制度，实现“1+1＞2”的政策效果。

（六）夯实碳税开征的社会基础，完善相关配套措施

一是做好宣传舆论造势。在引入碳税之前，要通过对公众及企业普及相关知识，在全社会形成“碳税利民”的认知，强调个体社会责任，深入了解碳中和与碳税政策的深远意义，以及对自身福利的正向影响。二是加强企业能源统计管理能力。碳税的征收依据，生产型企业是能源的生产加工量，消费型企业是能源消耗数据，或者是碳排放量，按照我国税收征管模式，这些都需要通过企业自主申报获得。但我国许多企业能源统计的管理能力基础薄弱，尤其是碳税将面临更多生产规模小、账簿设置不全的零散税源。因此，要加强指导企业规范能源统计工作，单独设立能源明细账，建立产品全生命周期碳足迹追踪评价体系，完善产品碳记录，为准确核算产品碳强度提供数据支撑，从而建立准确可靠的碳税申报和核实制度。三是协同共治提高碳税征管能力。税务部门内部要深化多税种监管联动，深入挖掘碳税与增值税、资源税、消费税等税种间的内在逻辑关系，通过其他关联税种申报和发票开具信息与碳税纳税人申报信息关联比对，形成链条式的环环相扣的碳税精准监管机制。税务部门还有必要与发改委、生态环境、行业协会等多部门间建立一套完整的协调机制，拓展畅通多行业能源生产消耗、碳排放等信息获取渠道，结合碳市场建设中碳排放数据监测、核查、报告、共享和信息化建设，强化碳排放监测基础设施共建，加强监测技术、数据资源的共同开发利用，搭建起一套针对企业、咨询机构、检测检验机构、核查技术服务机构的强化监督管理体系，建立可持续性第三方核查制度。四是完善我国“碳标签”管理机制。借鉴英、美等“碳标签”机制的有关经验，对各行业在生产、运输等过程中的碳排放量进行统计，并通过“碳标签”形式标示，据此估算各行业的消费侧碳排放量及其对应的碳税数量，加强专业机构的精准测算，为全面、合理把控碳税的征收力度提供数据经验支撑。