陈 龙

（贵州省农业信贷融资担保股份有限公司，贵州 铜仁 554300）

我国现行城市行政体制具有双面效应，既给城市带来发展空间，自身又受到行政区划的限制，特别是在功能布局设计上，暴露出一些缺陷及问题。城市行政区划属于城市治理和国家治理的重要内容，若是推进城市行政区划过程中调整不合理、处理不及时，在一定程度上会与城市发展预期目标相背离，无法充分发挥出城市治理效能。因此，应结合实践情况，理论联系实际，因地制宜、科学治理，化解城市治理困境，拓宽城市发展边界及空间。

一、我国城市行政区域调整的重要性和必要性

（一）提升城市经济地位的需要

在贵州省总体城镇布局架构中，省会城市处在“开”字形腹地，地理位置十分优越，在近些年的发展中，很容易受到用地条件的影响，制约了进一步的发展。由于省会城市中心城区的关键作用未曾有效发挥，导致其经济体量小、带动水平低，阻碍了区域经济快速发展。该城市中心度较低，无法充分发挥城市集聚规模效益，尤其是在多元化市场经济体制下，在融入区域经济竞争方面有所限制，随时会出现腹地被分割的状况。因此，应科学规划城市区域调整，优化集聚式发展方式，切实提高城市功能和地位。

（二）中心城区空间拓展的需要

我国城市区划调整符合城市快速发展背景，为缓解经济利益与空间约束矛盾的主要手段，不仅跳脱出行政区划的体制，扩充和拓宽发展空间，而且能够有效处理城乡及周围的关系，优化资源配置，不断满足中心城区空间拓展的需要，促进城市发展进程。贵州省省会城市中心城区面积小，用地情况十分紧张，需要根据实际情况，集中处理城市用地问题，科学规划相关土地政策，为打破现阶段的发展瓶颈，需要积极学习国内外先进的城市行政区划理念及经验，坚持“走出去、引进来”的工作方针，运用行政区划组合及调整手段，扩大中心城区规模，增加生态环境容量，提升环境自净能力，以更好地处理和解决生态环境问题，为城市发展争取更多的契机。

（三）缩小区域城乡差距的需要

在城镇化建设进程中，需要重点解决城市与乡村发展问题，优先发展工业和城市，扩大城区规模范围，使一部分农民转化为市民，增加市区经济体量，这是减小区域城乡发展差距的现实途径。《中华人民共和国城市规划法》中明确指出了全面缩小城乡差距的重要意义，尤其是地形条件复杂的地方，在实现城市化进程中困难重重，更应在保障农业生产率的基础上，进一步优化城市行政区划调整措施，改变城乡结构，集中缓解就业安置压力。该方案具有可行性、合理性。

（四）减轻行政区经济制约社会发展的需要

在行政区划的刚性约束下，行政区经济和经济区经济是两个相对应的概念。结合我国国情，各级行政区将发展经济作为硬性指标，过度追求利益最大化，必要时采取强有力的干预措施，有着显著的区域经济控制性特征。行政区划有了政府更多的监管和干预，阻隔经济横向联系，严重妨碍和制约整个区域经济发展。因此，应从行政区划调整入手，真正打破行政壁垒。同时，城市行政区划调整能消除地方保护色彩和形式主义，协调和简化地方政府的经济干预行为，这是降低行政管理成本的需要，也是为区域经济一体化构建良好环境的有效举措。最后，《关于发展壮大中心城市的若干意见》明确规定城市区划调整应赋予更多政治效能，彰显承东启西的通道作用，基于整个交通主轴线，极大地推进城市连片发展，所以区域发展定位，应满足行政区域的需要，结合扩大发展空间、提升经济总量等相应举措，促使贵州省在区域竞争中占据优势地位，其间结合实际情况，及时纠正和调整行政区划，使城市行政区划调整更具科学性和可靠性。

二、我国城市行政区划调整的现实困境

（一）责任功能定位弱化，城市居民身份认同错误

我国的城市行政区划调整，旨在空间定位和责任划分，其责任体系包括辖区内的空间管理权力及责任，也含有对辖区居民的服务责任及义务。如果行政区划调整后，城市未能及时为市民转换属地及身份，会直接影响到后续的责任功能定位。值得注意的是，若是对城市行政区划采取一系列优化措施，会出现“族裔飞地”效应，即在固定的行政区域内，存在着与其他居民不同的一小块区域，表现为不同的风俗民情、饮食习惯及文化背景等，其形成因素是多方面的，如历史、社会、经济、地域等，也是经济发展催生的产物。比如，在贵州省区域内，还有一些少数民族至今仍然保留着与现代化都市不同的身份认同，这会为管理带来诸多不便，不利于区域团结和政令统一。也就是说，在城市行政区划调整中，很容易产生“地域鸿沟”，除了社会、地域、语言、经济等因素外，发展不均衡、城市不合理扩张，也会加剧“地域鸿沟”。一些城市的发展管理部门为扩大城市规模，往往会将城市周边县（市）纳入城市中，此举虽然提升了整体经济实力，扩大了规模，但从居民角度而言，会产生很多不适应性，更多的则是担忧今后的生活规划。

（二）组织载体功能受阻，城市管理缺位

从国家发展大环境上考虑，城市行政区划调整是推进行政管理，在实际调整和处理过程中极易引发一些矛盾和问题，甚至制约城市管理及发展。“体制摩擦”问题产生的主要原因是城市行政区划管理缺陷，多为“市”与“市辖区”两者之间的体制摩擦。《中华人民共和国宪法》中确立了市辖区的概念及内涵，实施和执行一级行政建制也是我国城市的重要组成部分，在城市管理方面，负责城市部分工作。需要注意的是，市辖区与县和县级市的权力上，前者完整性不足，缺乏独立的管理系统，无法直接管辖和治理辖区范围内的各项事务，当前的县（市）改区工作，表明县和县级市不再具有管理职能和决策权力，而是上升到市一级，市辖区也是如此。这样一来，很容易出现职责同构的现象，市辖区的重大事项需要经过市一级审批，实际执行却是区一级主体，难免会产生“争利让责”的尴尬局面，使得城市区划无法提高城市管理效率，无法充分发挥政治效能，反而进一步掣肘城市管理。比如，“插花地”类型是特殊时期形成的经界不正或者是纵横交错的现象，主要有“飞地”和“犬牙”两种形式，这对城市管理带来滞后性影响，会浪费大量的人力物力，加剧城市管理难度升级。

（三）产权界定功能突出，城市发展受限

在城市发展过程中，行政区划是一种边界标志，也代表责任及权力边界，需要合理规划边界，注重辖区内资源的公平分配利用，实际行政区划中，无法优化所有资源，凝聚发展合力，使得城市产权界定问题尤为突出。其间受土地因素的影响，距离主城区较近的区域会优先发展，反之与主城区较远的区域发展缓慢，为追求更多的经济效益，城市发展部门会将污染系数大的产业转移或安置在偏远区域，在一定程度上进一步扩大了城乡差距。“假性城市化”现象在城市区划调整中比较常见，即为将规模的农村土地纳入城市体系中，大部分农村人口直接转为城镇人口，表面上城市化程度大幅度提高，但从本质上来说，未能给城市化发展及广大农民带来好处。尤其是当地农民，失去原有农民身份的优惠政策，若是市级财政补贴不及时，会引发一系列人口矛盾及问题。

（四）跨界公共事务治理面临困境，“行政区经济”现象突出

在我国区域经济一体化下，城市群不断发展壮大，城市群的形成与扩张，在一定程度上加大了跨界事务治理难度，各个城市之间的经济往来非常频繁和密切，期间会产生诸多跨界公共问题，如生态环境、土地资源浪费、水污染等，且这些问题在贵州省治理发展中比较突出。区域基础设施的统筹规划方面，若是公共服务落差较大，会加剧人力及资源成本，且会涉及多个行政主体的城市管理。而且“行政区经济”现象尤为突出，地方之间的竞争，除了市场机制外，还存在很多非市场因素，加剧异质性，逐渐演变为行政区域经济区的特殊耦合体，表现为地方政府的职能落后、行政手段不创新，政府部门过度干预经济活动，使其在发展中产生负面效应。

三、我国城市行政区划调整的优化思路及建议

（一）创新区域协调发展机制

区域协调机制是一种以市场公平竞争将城市行政区划调整为两端的有效方式，使之成为一个连续统一体，区域协调机制的基本类型如下页图1所示。贵州省应根据我国各种形势及政策，从实际情况出发，准确定位行政区划调整助推区域协同的切入点，坚定支持贵州省省会城市做优做强，依托其改革发展路径，致力于创建一套长久高效的区域协调机制，推动城市群发展，着力解决区域经济分化和发展不均衡的矛盾及问题。根据不同区域的发展实际情况，坚持因地制宜和分类指导，及时总结和分析各区域发展面临的现实难题，采取更具针对性的改进策略，注重系统思维和区域视角。对于市辖区面积较大、中心城区强度大的城市，应进一步优化空间结构，逐渐推动规模收缩，以结构设计优化方式，深化行政区划和行政体制的创新改革。针对中小城市应制定科学合理的措施，突出并强调空间与体制的结合，切忌打造“单一城”，应朝着“城市群”方向迈进，从“单一层级改革”朝着“结构体系优化”的方向转变。此外，还要兼顾我国城市的两端，在保持梯级格局的基础上，在城市群系统中充分发挥良性互补联动优势，进而推进形成城市行政区域划中的区域协调发展新格局。

图1 区域协调机制的基本类型

（二）以城市行政区划调整和分区治理为调控手段

贵州省省会城市发展过程中，应结合实际情况，将行政区划作为一种调控手段应用，结合分区治理措施，协调人口集聚和经济产出问题。也就是说，应根据本地城市的基本条件，以及自然、人文及社会等因素，推进城市空间治理结构的优化，丰富并提升相应的内涵功能，进而发挥城市自然资源的优势，集成人力资本积累和基础设施升级，最大化地优化配置，赋予更多功能定位及效用，保障城市整体效率不断提升。由于城市市辖区竞争激烈，切忌一味地注重经济发展和就业增长，而是应兼顾城市发展短期利益和长远利益，通过政策调整的方式，使辖区竞争保持在合理程度。

（三）整合产业体系、基础设施和公共服务设施

我国城市行政区划调整是一把“双刃剑”，在贵州省省会城市中体现得较为明显，因该市竞争力总体不强，从同城化视角来看，需要摆脱对行政区划的限制，充分认知其积极作用，整合当地的自然条件及地理优势，根据其历史文化渊源，为区域合作创造有利条件，最大化地提升经济联系程度。贵州省在原有的发展基础上，将产业体系、基础设施及公共服务设施等进行充分的整合，彻底打破行政区域边界的冲击和影响，利用该地大环境因素，切实体现各地优势。例如，贵州省省会城市在城市区划工作中，实施的调整措施具体为撤销若干县设区，其间推进同城化，定位市区发展轴线，逐步建立起一套丰富完善的网络化城镇体系。经过长期的推广实施，经过数据分析和调研，表明贵州省省会城市的整体竞争力大幅提升，通过采取安置就业、扩大社会岗位等一系列举措，很好地解决了城乡矛盾及问题，也为今后的发展奠定了扎实基础。因此，应科学划定城市发展边界，在对城市空间的处理上，并不是城市规模越大越好，而是综合分析辖区面积、人口数量等要素，在满足经济发展基础上逐步提升扩张性，使有限资源不再拘泥于城市中心，而是转移到中小城市和乡村地区，实现区域协调发展的目标。

总之，我国城市区划调整在积极推进地方社会经济发展的过程中，也会引发一些负面效应，对此应立足于当地实际情况，探索新的发展策略和管理布局，积极发挥区域优势，形成区域协调发展的良好格局。