梁雪飞

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、分税制改革下的中央政府

1994年分税制改革以来，以税收收入占GDP比重衡量的宏观税负水平自1996年起持续上升，目前维持在18.8%左右的水平上。1994年分税制改革实施以来的税收收入持续高速增长，难以用一般的经济规律来解释，因为这一时期中国不存在因为重大历史事件而引致政府支出需求激增的现象，也没有发生以增税为主要目的的重大税制改革。因此，学术界把中国式划分税制中普遍存在的税收收入长期大于GDP增长的情况称为“中国税收增长之谜”。

1994年的财政分税收入制度改革是以中央人民政府作为国家主导、以中央集权性具体财政收入改革为主要突出特点的一项具体财政收入制度改革设计。中央政府在决定实施国家税收征管中，通过厘清各自与其分属的税种、各个纳税收入、各个征管机构之间的征管关系，规范、集中了对国家税收的征管立法权、确定了各项重要税款的税收优惠适用权。2012年正式启动的“营改增”制度改革则进一步把原免征营业税的税务信息资源共享征管制度范围全部重新划归入新的企业国税征管体制之下。这些不断投入和加快推进的关于跨境中央税务征管部门集权管理制度的整体改革，不仅极大地促进了地方国税主管部门对其征管能力的体制建设与征管工作效率的提高，而且压缩了我国地方各级政府“税收征管空间”，约束了其他国家的各级政府在我国跨境业务税收收入市场上的各种横向市场竞争的违法行为，提高了实际征收税率的市场均衡化管理程度，促进了跨境税收收入的市场稳定性和经济的可持续发展。

二、分税制改革下的地方政府

（一）地方政府债务风险的扩大

在实施了分税制改革之后，中央和地方政府的财力和事权不相互匹配，这就是导致地方政府负债能力增强和风险性扩大的一个重要原因。如果我国仍然继续推进现行的单一分税制度，不作任何调节，那么我们可以预料到的一个发展趋势就是：由于当前地方政府对支出负担责任范围的增加和扩大未能够得到其他地区相应的财力保障，因而地方政府的财务赤字风险会继续上升。中央应因时根据地方的特点来修正中央和地方财政的分权管理制度，适度偿还税收于地方，同时要完善中央和地方政府债务风险中长期的绩效管理，并且要通过各种制度性的安排来促进中央和地方政府、地方政府管理者的管理手段，并使其成为中国地方政府债务风险的一种利益和损失的共担主体。

（二）土地财政的出现

1994年分税制经济改革的过程本质上就是一个地方财政中央集权的经济改革发展过程，彻底改变了当时我国中央和其他地方各级政府的中央财务和财政资力平均分配的管理格局，中央财政年度预算财务收入的盈余比例也有了显著提高，1994年以后提高至55.2%，1999年以后基本保持在50%以上，极大地改善了当时我国中央政府管理地方财政的困难处境。当时中央和其他地方的中央财政收支却由“盈余剪刀”逐渐演变成“赤字剪刀”，为了不断改善自身的行政财务状况，地方人民政府通过土地使用出让金收入追求地方资本使用利益的具体行动方式发生了重大变化，原因之一就是在1994年土地分税管理制度改革后，土地使用出让金全部被中央划归给了地方，与其他地方政府共有。随后房地产的深入市场化经营管理体制制度改革以及当前我国城市工业化、城市化工程建设大进程的快速推动，为地方人民政府对城市卖地的征税增收减费工作开展提供了有利条件，继而逐步形成“征地+卖地+收税收费+抵押+再征地”的新型城市土地使用财务管理工作模式。

（三）地方政府形成税收偏好

1.地方政府对增值税的偏好。增值税主要是指向销售的货物或者提供经过加工、维修修配的劳务和向进口货物的单位和个人就自己所实现的增值总额而征收的税种。在推行分税制度改革以前，1992年地方政府获得了全国企业缴纳增值税的总数占比高达83.25%。1994年分税制度改革后，增值税基本上是各级中央和地方之间按75∶25的比例共享。由于缴纳的增值税具备较为稳定和范围更广泛的税种特点，地方政府为了获取更多的分享税率，所以想方设法地增加增值税的税基。一方面，增值税由国家中央得大头这一优惠政策安排，在一定的程度上遏制了当时地方政府的投融资冲动与直接干涉企业自身的经济利益冲动，地方政府由以往主要是关心经济增长的速度与规模转变为在一定程度上更多地注重自身的经济效益。另一方面，地方财政必须从税收中获取财政收入的持续增长支撑点，以此来维持地方财政的可持续发展。

2.地方政府对营业税的偏好。营业税是对在中国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。新税制改革下，营业税的绝大部分收入作为固定收入，从1992年开始地方各级政府对于营业税的分配比例维持在85%以上，并且很多时候甚至都在90%以上。营业税作为地方政府极为重要的税源，其收入占地方政府的财政总额一直维持在26%～35%的水平。金融保险行业、建筑安装行业、交通运输部门和服务业这四个行业是营业税的主要收入来源，这四个行业的资金投入以及产出对地方政府财政的贡献很大，这无疑成了地方各级政府想不断维持的税收偏好。

（四）地方政府财政自主权的变化

改革开放以来，中国在经济领域中逐步摆脱了计划经济体制，并经历了较为明显的财政管理权下放的过程。这段时期，地方政府获得了许多在改革开放前所没有的财政管理权力。与计划经济时期统收统支的财政管理体制相比，地方政府拥有了一定的预算制定权和财政自主性。1994年分税制改革以前，中国的财政体制所采用的是“包干制”，这一制度将政府的财政收入分为三类：中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，从中可以明显看出的是，地方政府在这种制度设计的框架之下会主动参与到社会管理当中以便于增加本地政府的经济收入。而1994年分税制改革却打破了这一现象，通过这次发生在经济领域的改革，中央政府成功地获得了之前转移到地方政府手中的大部分财政权力。相应的，地方政府的财政收入就变化为两个部分：本级政府财政净收入和来自中央政府的转移支付，这一改革使得地方政府的财政自主权得到了明显的收缩。这一改革使地方政府失去了对所管理乡镇内企业收入的实际控制权，并转而去寻找能增加经济收入的其他增长点和领域。地方政府也会相应地改变公共物品的支出结构，将发展重心放在优先确保政府运转和基础设施建设上，并通过此举来达到吸引外来投资和促进经济增长的目的，而其他的外溢性比较高或者不作为政治晋升的发展领域则得到了弱化或忽略。从中可以看出，分税制改革所带来的不仅仅是中央政府和地方政府财权和事权的重新划分，更重要的是由此引发的地方政府财政自主权的变化，并进一步影响了地方政府的发展目标和具体行为。

（五）地方政府基础设施投资偏好的变化

相较于西方国家，甚至是最为发达的英国和美国，中国拥有全世界里程数最大、设施最完善、铁路公路线路最多、设施最全面的基础设施建设，这一直受到全世界各国学者的关注和研究。其中一个很流行的观点就是中国在转型改革期间存在的政治锦标赛晋升激励模型，正是这一业绩上的推动激励，直接影响甚至让地方政府不惜余力加大对于基础设施的投资，以此来换取更多的政治利益和晋升。但他们同时也忽略了一个重要的问题，地方政府向中央政府负责的责任体系并没有发生实质性的改变，但是中国基础设施的增量，尤其是铁路公路方面却取得了飞速的变化，在考虑了这一情况之后，之前学者所采取的政治锦标赛模型显得就有些局限。因而，财政激励假说被引入解释地方政府基础设施投资偏好的原因当中。具体来看，1994年分税制改革之后，中央获得了更集中的财政收入和财政权力，因而地方政府就会增加更多的财政压力来应对本辖区内的财政支出和上级考核。此刻，合理的投资可以帮助地方政府减轻财政压力，那么，基础社会的修建投资成了地方政府的不二选择。而且基础设施的投资能带来大量的财政收入和招商引资的机会，能很大程度上帮助地方政府缓解财政压力。因此，在分税制改革之下，地方政府的财政压力越大，其就越有动力通过基础设施建设来招商引资，从而达到缓解财政压力的目的。

（六）分税制改革下乡镇政府的财政变化

在1994年分税制改革的具体举措中，中央政府要按“两税”增量1∶0.3的比例返还资金给地方政府，不仅如此，而且剩余的财政，县级政府财政还要对乡级政府再次进行一次分成，这无疑就导致乡镇政府出现了财政收入的巨大赤字。分税制改革前，乡镇政府还拥有较多的财政收入供其维持运行和发展，而分税制改革后乡镇财政收入出现了大幅度的下降。分税制改革实行以后，乡镇企业不但要交国税还要交地税，税收负担倍增。这就导致经济不发达的县、乡两级政府出现了财政收入明显下降的局面，税收成本增加了，税源的不确定性也增加了，而财政支出却呈刚性增长。

三、分税制改革下中央与地方的事权划分

中国在1994年进行的分税制财政管理体制的改革，初步调整规范了中央和地方的财政关系。但是，当时的改革内容主要是从收入划分入手，基本没有涉及中央和地方事权的具体划分。实际上，事权划分并没有财政划分那么容易，没有清晰的事权划分体系，就不可能有完整规范的政府间财政关系的处理。事权划分问题，不仅仅是中央政府和地方政府职能划分的问题，它与财权、财力的分配有着十分密切的关系。在传统的计划经济时期，中国总体上实行的是一种集中统一的财政管理体制，从本质上看，事权、财权都从属于中央，但即使是如此集中的体制，它同时也强调重视“统一领导、分级管理”的原则体系，并适当调整注意发挥地方政府的积极性。1994年分税制改革之后，中央政府按照一种“事权与财权相结合”的原则进行了分税制财政管理体制的改革，进一步加强规范了中央政府和地方政府的财政关系。

在1994年的分税制改革中，中央政府采取的是一种与地方政府协商的方式，直接保证了最终通过的方案容易得到实施。此外，中央政府对于税收返还基数确定的让步问题，此次的改革方案同时也具有选择的灵活性。与传统的财政包干制比较而言，1994年及后续的改革基本上确立起了市场经济体制下政府间财政关系的基本框架和内容，从而推动了地区间公共服务的均等化。1994年之后，所得税分享改革、出口退税中央和地方税收负担比例的调整变化、证券交易印花税中央和地方分享比例的调整处理等，都具体体现了落实“事权与财权相结合”原则，同时也是分税制财政管理体制改革进一步完善的重要举措。

结语

综上所述，1994年分税制改革确定了中央财政的主导地位，这其中涵盖了中央财政收入占财政收入总额比重的提升，中央政府通过此次分税制改革保证了自身在财政收入及其增长中的优势地位，同时确立了中央政府在国家税务系统的主导核心地位，也促进了国家财政收入的合理增长。在上交数额和返还比例固定的情况下，地方政府的财政收入越多，其可支配的财政收入也就越多。但同时分税制改革也存在着一些难题。为此，中央政府应深化分税制改革。一要以一种合理规范的规则体系调整中央与地方的财政关系，同时重视政策的稳固性与连续不间断性，从而让中央政府和地方政府在清晰、稳定、可协调的规则下减少做出机会主义选择的行为。二要继续不断调整中央政府与地方各级政府之间的权力关系和利益关系，合理将事权、财力、财权等在中央政府和地方政府之间做出科学准确的划分，使得中央政府与地方政府在相互影响和制约的条件约束下实现双赢。