孟 含

（兰州财经大学，甘肃 兰州 730030）

一、引言

当前，国有企业将治理重心放在防范化解重大风险上，而规范建设有利于企业发展的内部控制体系是规避国有企业重大风险的最佳途径。虽然国有企业在内控管理建设方面重视程度很高，但依然还存在很多不足。而党的十九大以来，中央巡视工作领导小组落实党中央要求，已开展三轮巡视，完成了对中管企业的全覆盖，取得明显成效。相比较其他监督方式，政治巡视具有特殊优势。从结果上看，巡视巡察能在短时间内，发现问题多、移送线索多、查处案件多、整改力度大、工作效率高。巡视监督与内部控制从内外两方面加强对企业权利运行的监督。对过往文献研究可知，巡视监督能够帮助提高国有企业的全要素生产率，推动其高质量发展。那么巡视监督与内部控制之间是否存在一定的逻辑关系呢？又如何通过巡视成果影响企业内部控制建设？文章通过梳理相关文献和整改报告，并应用因子分析法得出巡视监督视角下，影响企业内控有效性的主要成分，并结合样本企业整改措施提出相应内部控制体系优化策略。通过梳理整改报告可以看出，巡视组在反馈问题和提出意见阶段主要集于治理结构、思想意识、岗位权责、滥用权力等宏观层面。文章选择的样本企业为直接由中央管理的国有企业，在落实整改阶段，不仅关注宏观层面，大多数还能做到举一反三，主动从巡视意见中挖掘更深层次的问题，通过对其整改报告的研究，可以为其他国有企业提供改进思路，“由内联外”推动国有企业健康向前发展。

二、基于巡视整改报告的国有企业内部控制分析

1.样本选择和数据来源

党的十九大以来，中央巡视工作领导小组落实党中央要求，已开展三轮巡视，完成了对中管企业的全覆盖，取得明显成效。本文从十九届中央第三轮巡视的3 家中央单位和42 家中管企业中，选取42 家中管企业的巡视整改报告作为研究样本。选取的样本企业普遍单位体量大、业务类型广、巡视反馈问题透彻，具有研究价值和代表性。

2.变量设计及取数表

根据对中央巡视整改报告中反馈问题的整理，本文先将样本企业中存在的内控缺陷归纳定义为32 个具有代表性的问题并赋值，完成第一次降维。再结合COSO 内部控制框架，将32个问题整合为8 个要素因子（如表1）。结合选取变量表，使用SPASS26.0 软件汇总42 份整改报告相关数据，并通过因子分析对相关数据进行分析统计。

表1 选取变量表

3.研究分析

相关性分析：基于SPASS26.0 相关性分析得到表2，可以看出，八个因子之间具有一定相关性，但只有因子CF1 与因子CA1 之间呈现较显著正相关关系。即八个因子之间相互影响程度较小，有较少重叠信息，分类较为合理。

表2 八个因子的相关性矩阵

主成分分析：运用主成分分析方法，基于特征根＞1 的条件对8 个因子提取出三个公因子，并得出表3 的公因子总方差解释。根据总方差解释，可以看到三个公因子方差贡献率分别为：29.333%、16.314%、13.472%，累计贡献率达到59.119%，原则上可以代理八个因子的变量信息。通过观察表4 可知，影响第一主成分的主要包括第一因子和第七因子；影响第二主成分主的主要包括第三因子和第四因子；对第三主成分影响最大的主要是第二因子。

表3 八个公因子总方差解释

表4 八个因子的主成分分析

4.分析结论

通过相关性分析得出，样本企业有效组织架构及合理的权责划分与企业是否能够执行适当控制活动显著正相关，也就是，企业执行适当控制活动来降低风险需要良好的组织架构及有序的权责划分。

通过主成分分析，对样本企业内部控制形成影响的因素主要包括以下三个方面：一是组织架构设置不科学，权责划分不严密，党政企不分问题未得到解决，特别是对于党组织融入公司治理结构贯彻差强人意，使得企业规范与党的系列条例之间难以有机融合，加之如果不能对治理层级形成有效控制，易存在“内部人控制情况”，其通过影响企业政策制定，进而以符合规则的形式掩盖不当利益获取渠道，致使国有资产流失问题不能得到控制。且在企业日常管理中，不能通过选择有效的控制方法并执行控制活动来降低风险，以至企业内部政策制定及落实不到位，生产质量问题、资产管理问题、重大违规、“微腐败”等问题频发。二是缺乏符合组织目标要求的用人导向及策略，以至于选人用人质量不高，常出现“使命感不强”、重大资金、项目消极决策等问题，加之未能落实有效的激励和问责制度，导致监控管理不到位，主体责任层层衰减，对于内外监督提出的问题，常出现整改不利、敷衍整改甚至虚假整改的情况。三是治理层、管理层缺乏履行“勤勉尽责”的承诺，领导人员或是管理人员及其亲属或特定关系人利用职务便利，经商办企业并于集团企业业务往来、内部人控制产生的转移国有资产等问题难以规避，且企业内部以风险为导向的内控文化并未盛行，致使对重大风险的防范化解问题认识亏折，投资经营问题频发、带息负债和“两金”占用严重等问题迟迟未能解决。

三、基于政治巡视报告的国有企业内部控制优化策略

1.以结构改善为核心夯实控制基础

一是“一岗双责”，搭建制衡高效的治理结构。唐大鹏（2018）认为，党组织在董事会及管理层中“双向进入、交叉任职”程度越高，巡视组的威慑效应越强。党组织作为我国独特的公司治理机构，通过“双向进入、交叉任职”介入公司治理，提高了信息传递的效率效果，并通过党管干部进一步加强巡视威慑力量。因此，中管企业应带头贯彻“一岗双责”，探索业务工作和党风廉政建设携手共进策略。在公司治理中，理清不同治理主体之间的权责功能，厘清权力界限，坚决落实“三重一大”集体决策制度，企业发展战略要通过党组前置程序来把握方向、敦促落实，用行动践行党中央重大决策部署落实到位、上级组织工作要求落实到位、企业发展战略落实到位，确保企业规范与党系列条例之间有机融合。对于治理层和管理层的成员结构也要实时关注，及时进行调整。还需在干部绩效评价中加入内控评价与审核结果的参考部分，给予高度关注并落实成为晋升的重要参考，以此激发企业不断完善内部控制的内生动力，渐渐形成自主控制、自我优化的良好导向。二是“主责主业”，依靠改革契机完善组织架构。借力国企改革三年行动，围绕企业总体战略和应承担国有经济的功能定位，聚焦主责主业，着力构建具有中国特色社会主义风采的现代企业制度。对于部门岗位的设置应遵循制衡有术、精简高效的原则，通过编制澈底澄清的岗位说明书，并基于企业自身情况不断改进与组织架构相适应的关键岗位轮岗、分事行权、专项审计等控制制度。明晰划分各部门各岗位权责，确保权责匹配、不相容岗位分离。三是“选贤用能”，不断强化内部控制应用能力。要以培养政治素质过硬、业务能力突出的人才为目标，加强干部和人才队伍建设。坚持把党管干部原则与市场标准选拔人才相结合，对于非党员职工，要引领和教育，努力形成听党话、跟党走的良好氛围。同时，要将内部控制责任明确到每一位员工，纳入到单位考核和个人绩效考评之中，将以风险管理为主的内控文化氛围营造融入企业日常活动之中，有序拓展内部控制设置和实施本领。

2.改进内控系统

当前国有企业内控和风险管理已渐趋完善，但仍需根据实际情况及时查缺补漏。对于对内控系统，应聚焦重点，对反复发生的问题找准主要原因，落实“一针见血”的制约机制，对规章制度明令禁止的活动必须态度坚决。首先要不断扩展内部控制对象，并建立内部审计与巡视等外部监督体系通力合作模式，信息共享，结果共用，全方位加固权力运行机制。其次根据企业组织结构，分为决策和执行两个层级。对决策层的控制应与党委会协调配合，从预防性控制、授权审批控制两方面防止权力集中带来的一系列问题；对于执行层，要将权力控制程序有机嵌入业务活动中，如运用信息系统搭建集采平台等高效的控制制度等。再次，深化落实系统观念，以运营、合规和报告为主线整合控制体系，并通过持续评价及时反馈内部控制缺陷，对内部控制系统形成动态管理。

3.联动外部推力

相较于其他外部监督，政治巡视能够发挥其特有的威慑效应，国有企业开展巡视监督，企业党组收到巡视组反馈的巡视意见后，会当即采取相关行动践行主体责任，对于强化国有企业政治导向，助推国有企业自我净化、自我提升意义重大。因此，依靠巡视全覆盖统筹联动，以巡视为主导联动各方形成监督合力，进一步强化内控建设的外部推力。这需要做到以下三点：首先巡视中要给予企业内控足够关注，并将内部控制建设作为评估整改效果的有效依据，通过对落实不利集团企业点名批评等，威慑企业不断优化内控体系。其次要提高党政领导班子责任考核评价与内控挂钩程度，激发企业自主优化动力，对违反廉洁纪律、基层“微腐败”等问题严肃处理，持续推动内控整改落实。最后应加强内外联动，通过召开联席会议等方式，共享巡视整改和各类监督成果，不断创新外部监督合作方式和相应压力传导机制。