刘 宏 冯 骞 赵恒园

近年来,由于经济结构转型升级及市场增长放缓,中国对外直接投资(OFDI)快速增长(郭周明,2019)。为了满足经济发展的技术需求,向美国、欧盟等发达国家投资是中国利用国际资源、获取外部技术的重要途径之一。然而,随着中国与发达国家的技术差距日益缩小,中国企业对发达国家的海外投资行为逐渐引起其警惕,并质疑中国OFDI的真实目的。发达国家知识产权保护意识逐渐增强,开始加大对其技术领域外资的限制力度,甚至出台有意针对中国的审查措施,以保护其在技术领域的领先优势,如美国《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)和欧盟《欧盟外资审查条例》(以下简称《条例》)等,这使得中国对其OFDI严重受阻。然而,从长远来看,美欧等发达国家和地区在高科技领域和世界消费市场占据绝对优势,未来仍是中国OFDI的重要目的地。因此,如何正确审视采取有效措施规避投资审查,以摆脱技术获取受制于人的困境,是当前中国企业OFDI亟需解决的问题。

当前中国所面临的外部形势和问题与20世纪的日本有相似之处——日本企业在美国OFDI也曾遭遇过针对性壁垒(詹政和王铁山,2008)。对于中国如何应对外资审查,已有研究从不同视角提出了丰富的对策,但鲜有学者通过剖析日本规避美国投资壁垒的经验,探究对中国企业规避外资审查的启示。文章从这一研究视角,分析和借鉴日本经验,并结合中国实际从政府和企业层面提出应对策略,对于当前外资审查加剧背景下,中国企业OFDI“另辟蹊径”以“突破困境”、实现顺利“走出去”具有重要意义。

一、发达国家外资安全审查机制——以美国和欧盟为例

(一)美国外资审查机制的特征与趋势

美国是全球首个实施外资安全审查的国家,早在1917年就颁布了《与敌国贸易法》,授予总统特殊状态下阻止敌国对美国并购的权力(李巍和赵莉,2019),并于1975年成立外资安全审查机构——美国外国投资委员会(CFIUS),后续出台系列相关法规,外资审查制度逐渐成熟。2017年特朗普上任以后,以保护主义理念先行,于2018年签订FIRRMA,扩大了CFIUS的审查范围和管辖权,自此之后美国对技术领域的外资审查趋严。美国外资审查机制主要有以下三个特征:

第一,对中国的审查具有明显的指向性。2007—2018年中国对美OFDI被审查案数量总体呈增长趋势;2012—2018年间,中国被审查案数量占比几乎均超过20%,2016年占比最高,达30%以上;2012—2020年,中国被审查案数量连续7年排名第一,连续2年排名第二(见表1),中国逐渐成为美国重点关注的对象。但中资占美国外资流入比重很低,最高的一年仅占3.92%(见表2);另外,中国并购美国关键技术的案件数量并不多,与排前两名的国家差距较大(见表3)。所以,中国既不是美国的主要投资来源国,也不是关键技术的主要并购国,可见近年来CIFUS对中国投资审查趋严带有明显的针对性,其根本目的是维护技术垄断地位,限制中国高技术产业的发展。

表1 2007—2020年CFIUS对中国投资审查状况

第二,对“国家安全”和“关键技术”监管范围广泛,但对其定义模糊。FIRRMA与美国历来法案一样,没有给出“国家安全”的确切概念,而是进一步增加了国家安全的考虑因素。FIRRMA对“关键技术”的定义范围扩大,引入“新兴和基础技术”概念,共涵盖27个受监管的产业,涉及航天、计算机、半导体、纳米、生物及金属等领域(刘青和王俊力,2021),均为高新技术产业。受监管领域虽然有明确的产业类别,但FIRRMA对“关键”一词的定义与“新兴和基础技术”的范围并没有明确界定。定义模糊的目的是保障CFIUS在行使审查权力时可以做出更偏向自身的解释,以最大限度地限制每一笔美国主观认为危害其国家安全的投资交易,全面维护美国的利益。

第三,多渠道、多领域管制,形成森严的限制体系。美国《出口管制改革法案》(ECRA)颁布了出口管制清单(实体清单),清单中包含美国认为可能威胁其国家安全的企业、研究机构等主体,严格限制其对美国管制商品的进口。近年来,中国的企业、大学和研究机构频繁地被美国列入实体清单。另外,ECRA中的“新兴和基础技术”与FIRRMA的“关键技术”管制范围一致,形成贸易与投资双重技术管制,美国多渠道防范其关键技术外流。除技术领域,美国还将管制范围延伸至金融领域。2020年,美国通过了《外国公司问责法案》,该法案深化了中美在证券监管方面的分歧,中资企业在美国面临被迫退市的压力(沈伟,2021)。美国森严的技术和金融管制体系阻碍了中国对美OFDI,本质是为了对中国企业造成多维打压以阻遏其发展。

(二)欧盟外资审查机制现状和趋势

美国的外资审查机制已比较成熟,又加强了与盟国的信息分享,受其示范效应影响,欧盟、英国等紧跟其脚步,开始建立外资审查机制。欧盟的外资审查机制形成之前,各成员国外资政策不统一,呈现“碎片化”状态(赵蓓文,2020)。2017年德国通过《对外经济法》修订条例,成为欧洲首个收紧外资审查政策的国家。同年欧盟公布《欧盟外资审查条例(草案)》(以下简称《草案》),试图建立欧盟内部的统一规范。2018年德国再度修订法案,下调投资审查门槛,加大了审查力度。2017—2018年,英国先后颁布《国家安全和基础设施审查》绿皮书、《国家安全和投资》白皮书,提出构建审查机制的计划。受德英影响,法国、意大利等国纷纷跟进。在此背景下,2019年欧盟通过了《条例》,并于2020年11月实施。《条例》对所有成员国具有直接效力,是欧盟首个统一的外资审查规范,这意味着对中国的投资监管将更加严格。《条例》监管内容与美国相仿,主要涵盖关键基础设施、关键技术、关键供应、敏感信息获取、媒体自由和多元化。

表2 2010—2021年中国对美国OFDI流量占美国外资流入比重单位:%

表3 2010—2020年并购美国关键技术的国家及其案件数

2020年新冠疫情使全球生产供应受阻,贸易保护主义加剧,欧盟外资安全审查进一步收紧,出台了《有关外商直接投资(FDI)和资本自由流动、保护欧盟战略性资产收购指南》。该指南出台的目的是在《条例》生效之前监管外国对欧盟战略性资产和技术的并购,防止疫情下欧盟关键资产和技术外流。具体内容包括了对疫苗等医疗行业的投资监管,以维护欧盟自身医疗保护能力。欧盟外资审查对中欧双方的投资合作产生了不利影响,如中欧双边投资协定被单方面冻结,加剧了双方合作的阻力。

二、外资安全审查对中国企业OFDI的影响分析

(一)对中国企业OFDI的短期影响

1.对中国对美国OFDI的影响

美国逐渐收紧的外资审查政策给中国企业赴美投资带来较大阻碍,近几年投资规模呈现“断崖式”下跌。如图1所示,2010—2016年是中国对美国OFDI的上升期,2016年达到巅峰(169.8亿美元);以2017年特朗普上任为节点,中国对美OFDI规模开始大幅下降,2017年OFDI额仅为64.3亿美元,同比下降62%;2018—2020年三年的OFDI总额仅与2016年持平,为173.1亿美元。中国对美投资的急剧下降进一步恶化了两国间的经贸关系,使赴美投资企业利益严重受损。

从投资行业来看,中国对美OFDI领域较广,包括制造业、科学研究和技术服务业、信息和通信技术业等。2016年以前投资规模整体呈上升趋势。2017年以来,美国加强了对关键领域的投资限制,中国对美国以上关键行业的投资大幅下降,其中信息和通信技术行业的降幅非常明显(见图2),这与美国对中国通信企业的严格制裁有关。疫情暴发以来,美国继续加强对中国通信与数字产业的限制,使两国在技术领域的摩擦再度升级,未来中国对美国技术领域的投资形势不容乐观。

2.对中国对欧盟OFDI的影响

如图3所示,2010—2020年中国对欧盟①英国在2020年1月31日正式脱离欧盟。为保持可比性,本文2020年欧盟的OFDI数据也包含英国。OFDI整体呈波动状趋势。2017年《草案》颁发以后,欧盟外资审查收紧,2018年中国对欧盟OFDI额同比下降14%,2019—2020年投资规模有所回升。从投资国别分布来看,中国更加青睐于向欧洲经济与科技水平更为领先的国家投资,英、德、法、意仍然是最主要的投资目的国。其中,2020年中国对英国OFDI额为9.2亿美元,同比下降16%,较2017年下降56%。相比较而言,2017年以后中国对波兰的投资规模大幅增加,2018年、2019年两年均突破1亿美元,且波兰是“一带一路”沿线国家,由此预测随着《条例》的落地实施,中国对欧盟OFDI有向欧洲“一带一路”沿线国家转移的趋势。

图3 2010—2020年中国对欧盟OFDI总额

由表4可以看出,中国对欧盟投资案件数量在2010—2016年基本呈上升趋势,2017年以后出现一定程度的下降,整体走势与图3相似。虽然中国对欧盟投资的降幅不及美国,但仍是显著的。从细分行业数据来看,与对美国投资不同的是,中国对欧盟的投资主要集中于运输、能源和电信业,与受《条例》监管的敏感行业高度重合,说明欧盟对中国企业的投资审查也具有针对性。

表4 2010—2020年中国对欧盟投资案件数量变化情况单位:件

根据China Global Investment Tracker公布的问题交易数据,2017—2020年中国对欧盟投资被终止案件共26起,排前4位的国家分别是英国(5起)、德国(4起)、意大利(2起)和法国(2起),中国正是欧洲收紧外资审查的主要国家;从行业分布来看,排前4位的行业分别是金融(5起)、运输(4起)、电信(3起)和能源(3起),又与《条例》中规定的关键基础设施领域①关键基础设施领域包括能源、交通、供水、卫生、通信、媒体、数据处理和存储、金融等行业的敏感设施、土地和固定资产投资以及重要基础设施。重合。2020年中国因审查而失败的并购案仍与其敏感行业相关(见表5),未来中国对欧盟OFDI的形势也不容乐观。

(二)对中国企业OFDI的长期影响

外资安全审查加剧除了给中国企业带来投资规模急剧下降、重要领域进入受阻的短期影响外,还将带来一系列长期影响。

1.对中国OFDI企业技术进步的影响

主流研究已证实,OFDI的逆向技术溢出效应能促进母国企业技术进步。为寻求先进技术,我国OFDI的动机逐步由资源寻求型向技术获取型转变。中国对美欧的投资集中于电气、通信、运输和能源等技术密集型行业,对这些领域投资有利于充分发挥逆向技术溢出效应。但近年来美欧外资安全审查对技术领域外资流入严格限制,并有意指向中国,封锁了中国企业技术获取的路径,阻碍了中国企业技术进步。

2.在全球范围内引发投资审查“连锁反应”

美欧等发达国家收紧外资审查产生不良示范效应,多国“跟风式”地关注中国的OFDI是否威胁其国家安全,出台针对中国的外资限制政策,在全球引发了连锁反应。如澳大利亚实施FDI的国家安全测试,印度限制与其接壤国家的投资,韩国收紧对人工智能等领域FDI流入的审查等。自《条例》实施以来,欧盟其他成员国也开始防范其优势产业和关键资产外流,提高了对中国的警惕心,截至目前共有18个成员国实施外资审查机制。《条例》还规定各成员国需每年递交FDI报告、设立信息渠道联络点、定期参加专题会议等,将进一步刺激未建立外资审查机制的国家起草相关法规,扩大连锁反应。

表5 2020年因欧盟外资审查而失败的中国并购交易

3.疫情加剧对投资企业的负面冲击

疫情的蔓延加剧了贸易保护主义和各国在双向投资上的矛盾,美欧等国顺势收紧外资政策,如2021年德国继续扩大外资审查领域,纳入人工智能、半导体、自动驾驶和航空等行业。且疫情的发展表现出长期化趋势,会不断刺激美欧等发达国家的“敏感神经”。为巩固其科技和经济领先优势,将继续对中国施加遏制措施,投资企业所面临的风险和不确定性将再度加剧。

三、日本规避美国投资壁垒的经验

日本企业在20世纪80年代以后拓宽了走出去的步伐,也曾遭遇美国为其设置的投资壁垒,最终日本企业联合政府和组织机构,采取有效措施打破了美国的投资壁垒。中国OFDI的发展历程和外部形势与当时的日本有相似之处,其海外投资经验值得中国借鉴。日本在规避美国投资壁垒方面主要有以下四个方面的经验:

(一)树立良好的东道国形象,注重本土化经营,争取地方与民间的支持

日本企业在遭遇美国的投资限制时,首先主动采取多样化措施营造良好的东道国形象,如设立驻美代表机构,通过媒体等加强舆论阐释、塑造日本对美投资的主流意见,与美国当地智库、学者等非政府组织交流合作,为其赞助研究资金等。另外,日本企业注重在美国的本土化经营,聘用当地人才创造了就业岗位,在当地采购支出促进了地方增收;还深度融入美国本土生活,为当地学校等机构捐款、提供技术培训,以多种渠道争取到了地方政府与民间的支持。

(二)建立了成熟的OFDI政策支持体系和协调应对机制

日本为OFDI企业建立了一套成熟的政策支持体系和协调应对机制,提升了企业的风险规避能力。在投资引导与援助方面,日本建立了“政府—企业—行业协会”一体化的OFDI支持体系,体系内分工明确,政府与行业协会负责与东道国政府沟通,企业以政府开发援助为先导,采取“抱团式”投资,日本国际协力机构(JICA)负责企业的援助工作。在金融与财政支持方面,建立日本进出口银行、国际协力银行和海外贸易开发协会为企业提供融资担保(高鹏飞等,2019);设置投资风险准备金,出台延期纳税、税收抵免等法规,减轻企业的税收压力;放宽金融机构设立海外分支的限制,使其紧跟企业OFDI的步伐,提供“跟进式”服务保障。在信息咨询与法律维护方面,设立经产省、贸易振兴会等组织,为企业提供专业化服务。在风险应对方面,建立“官产学”(政府、产业界、学界)协调应对机制(戴龙,2011),通过国内民间诉讼和政府谈判两条路径调解不同类型的摩擦与争端。

(三)跨国企业先掌握国内价值链再构建国际竞争新优势

日本国内知名的大型跨国企业如丰田、索尼等都经历了由内向国际化到外向国际化的发展过程。首先以大型企业为主导占据生产、研发的关键环节,打造品牌形象并实现生产销售网络一体化,形成成熟的国内价值链,然后利用企业的国内品牌口碑、资金和生产销售网络优势,向国际化延伸,逐渐攀升至全球价值链的高端位置,获得更高的地位和话语权。日本“先内后外”的海外融合与渗透战略,不同于政府大力推动企业“走出去”的粗犷模式,更易博得东道国的好感以规避投资风险,也能够获得更高的投资收益。

(四)及时调整对外开放策略,多种开放模式并行

20世纪70年代以后,日本在外面临石油危机、贸易摩擦频起的不利环境,向内面临资源匮乏、内需不足的复杂局势,以出口为导向的“贸易立国”战略不再可行。日本及时调整对外开放战略,由“贸易立国”转向“投资立国”,以“技术立国”和“内需主导”并重。在对外开放模式上,日本实行自主开放(国家战略特区试点开放)、制度型开放(签署经济伙伴关系协定、自由贸易协定和双边投资协定)和区域性开放(太平洋地区开放合作、东亚地区“雁行模式”)并行策略(武芳,2016),规避了被美国单独牵制的风险,实现了对外开放的“多点开花”。

四、中国应对外资安全审查的策略

以美欧为首的发达经济体对中国企业的投资安全审查趋严,并具有“高科技、战略性”导向(廖凡,2019),这已成为既定事实。加之疫情影响,全球各国各自为营,保护主义进一步加剧,安全审查表现出长期化和系统化趋势,这将给中国OFDI带来更深远的挑战。中美关系已从“互补合作”转至“全面竞争”(房裕和田泽,2020),中欧的热度合作也被“降温”。但不可否认发达国家仍是先进技术的主要来源,对于当前中国的科技发展具有重要推动作用。中国应正确审视与研判,借鉴日本经验的可取之处,主动采取合理措施予以应对。

(一)加强政府沟通和舆论阐释,淡化东道国敌对思维

美欧等发达经济体外资审查加剧产生了不良示范效应,不少国家“跟风”出台限制措施,难免产生对中国OFDI的误解。中国政府应与组织机构联合,进一步加强与东道国的沟通,增强政治互信,推动双边投资协定谈判与落地。双边投资协定可以先围绕东道国非敏感领域建立,在取得信任的基础上逐步拓宽投资领域。中国企业可以借鉴日本加强国际公关的做法,通过在东道国召开新闻发布会、学术研讨会等多种途径加强对中国投资的舆论阐释,积极与非政府组织开展多样化合作,赢得地方政府和行业协会的支持,淡化东道国对中国企业的警惕心和敌对思维。例如,可以围绕如下两方面主导舆论:一是中国OFDI给东道国带来了切实的经济效益,如增加就业岗位与居民收入等;二是中国并非为了“买空”欧洲,双方在产品分工和价值链具有强互补性,深入合作可以实现互利共赢。

(二)谙熟安全审查条例,注重投资策略灵活多变

只有谙熟投资监管条例的细节与动向,才能做好跨境投资指南和风险规避预案,推动交易顺利完成。政府应继续强化专业部门的职责,及时对接东道国负责部门;企业可聘请律师等人才与东道国监管部门预先进行非正式沟通,早做审查申报筹备。对外投资过程中注重策略的灵活多变,以有效规避审查。在投资主体上,应鼓励民营企业对发达国家投资,或组建国有企业—民营企业联合体形式投资,淡化发达国家对国有企业的警惕。在投资方式上,可以优先考虑绿地或合资经营方式,尽量避免直接并购,也可以采取“渗透式”策略,即先以敏感度较低的参股形式投资目标企业,再通过签订战略合作协议等逐步提高在目标企业的话语权,最后视实际情况决定是否控股,要特别注意各国审查条例规定的控股比例门槛。在行业选择上,美欧等发达经济体虽对关键技术等领域加强了审查力度,但对于房地产、零售、医疗和教育等行业仍持开放态度,企业可以转投以上行业,剥离敏感资产,避开敏感地带。

(三)健全OFDI配套政策体系,提升投资风险应对能力

中国的OFDI政策体系仍需进一步完善,以适应企业投资面临的外部新形势。在金融支持方面,可以借鉴日本金融机构的经验,统筹政策银行与商业银行的职能,鼓励多类金融机构与企业共同出海,完善境外金融服务网络布局,并增强对中小企业的扶持力度。在保险体系方面,需进一步完善OFDI信用保险品种,重点建设民营企业的保险政策和工具。目前,中国尚未形成系统的OFDI风险防控体系,应尽快建立适合自身的协调应对机制,充分发挥学术界对OFDI前沿规则的跟踪研究优势,为企业规避投资壁垒提供理论支撑。另外,政府应尽快将OFDI立法提上议案,完善中国的外资审查法规作为潜在反制手段。

(四)把握疫情下新机遇,强化双方利益纽带

疫情使得发达国家的零售、餐饮、交通运输和娱乐等多个行业萎靡不振,中国企业可以抓住此机遇,转投其恢复待建的产业,实现本土化经营。如并购一类品牌知名度高、市场渠道成熟的消费服务企业(胡子南,2021),既能提供资金和人力帮助东道国企业走出困境,又能获取其市场、客户等优势资源。另外,中国应把握共同抗疫契机,与发达国家开展医疗领域的技术合作,加强援助,强化双方的利益纽带和依存度,进一步消除它们对中国的敌对思维,为后续开展投资合作做铺垫。

(五)开展第三方科技合作,优化外资优惠政策

中国需构建新的国际科技合作关系,以摆脱美欧等国的技术制约。美欧虽在高科技领域具有绝对优势,但其他国家在某些特定技术上的优势也足以成为中国新的合作对象。借鉴日本经验,在国际化进程中继续坚持自主开放(自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点)、制度型合作(双边投资协定、自由贸易协定)和开放式区域合作(“一带一路”倡议、RCEP等)并行,通过精雕细琢“一带一路”合作、走实走深RCEP合作、积极推动CPTPP和DEPA合作等争取更多的技术合作机遇,抵制美欧等发达经济体的联合封锁。另外,对发达国家OFDI路径虽已受限,但进口和FDI路径仍可以实现技术溢出,中国需进一步优化外资优惠政策,放宽市场准入。一方面,吸引FDI、外资研发中心融入国内创新体系,对国内企业产生示范与倒逼效应,促进技术升级;另一方面,通过放宽市场准入,减弱美欧等发达经济体的顾虑,加深其与中国的利益联系,为企业后续的OFDI创造更有利的外部条件。

(六)攻坚核心技术,提高科技硬实力

发达国家是先进技术的重要来源,因此中国的OFDI策略需增加韧性与灵活性,“另辟蹊径”来规避投资壁垒。但以上策略只能“治标”,唯有提高自身的科技创新水平与硬实力才能“治本”,彻底摆脱受制于人的困境。中国应为这个长期目标持续努力。政府应以解决制约科技创新发展的问题为导向,搭建创新合作平台,引导企业与学研部门落实基础研究与前沿技术攻坚计划,疏通创新激励、成果保障等机制改革中的堵点,激发创新主体的活力。企业应继续加大研发投入,对内要加强与研究能力突出的学研部门合作,组成创新联合体突破技术瓶颈,促进生产过程与新兴技术、要素融合;对外要善用多国创新资源,吸引国际科技顶尖人才,主动融入创新网络,实现创新实力提升。