陈洁琼 周鲁耀

（1.浙江省委党校，杭州 310000；2.浙江工商大学，杭州 310018）

内容提要:“基础设施奇迹”是“中国经济奇迹”的重要组成部分。分税制改革之后，地方政府成为基础设施的主要供给主体，而功能类国有企业则成为地方政府完成投资和建设任务的重要组织工具。在多重制度约束条件下，功能类国有企业契合了地方政府对建设绩效和发展资金的诉求，成为地方政府大规模城市建设的组织载体与融资工具。而功能类国有企业“政府身份”和“企业身份”之间的张力也会造成职权和责任的错位，这又成为地方政府在“扩权”与“避责”间的平衡点。功能类国有企业凭借政企双重身份叠加的效率优势和资源优势，在推动基础设施建设“跨越式”发展中发挥着重要作用，但多重身份和权责异构问题一直没有得到根本解决。在新一轮基础设施建设中，既要发挥功能类国有企业的效能优势，也要注意防范其治理风险。

2021年12月，中央经济工作会议明确提出，2022年的经济工作要“稳字当头、稳中求进”，并将“适度超前进行基础设施建设”作为一项稳定宏观经济的重要举措。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议又再次强调，“全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系”。在过去几十年间，地方政府在面临财政约束的条件下，借助城投、交投等功能类国有企业实施项目融资和工程建设，实现了中国城市基础设施的“跨越式”发展，创造了“中国基础设施奇迹”，但也给地方治理和国家治理埋下了诸多风险隐患。……