田磊 黄泳淇 白小可 陈晨

摘 要：新中国的央地关系经历过多次的调整与变化，大致由四个阶段构成，分别是新中国建立初期、社会主义道路探索时期、改革开放时期，以及社会主义建设的新时期。每个阶段的央地关系较上一阶段都有显著的差异。行政生态理论将生态学引入到公共管理领域，即通过行政系统外部的环境变化引发行政管理的变化。本文通过引入行政生态理论来解释、说明各个阶段央地关系产生差异的原因，进而梳理央地关系从新中国成立以来的历史演变。将中央与地方的关系纳入行政系统中，观察各阶段行政系统与行政生态环境的互动。并着眼于新时期，在既有的央地关系下研究如何优化行政生态环境，以中央“反腐倡廉”和浙江省“最多跑一次”改革为例，详细说明如何优化行政生态环境，从而为未来的央地关系乃至行政生态环境的走向提供借鉴意义。

关键词：央地关系;行政生态;反腐倡廉;“最多跑一次”改革

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.067

0 引言

行政生态理论下的央地关系演变，以央地关系演变为主线，以行政生态理论为视角，向我们展现了新中国成立以来央地关系演变的全过程。追溯历史的演进，回望历史上央地关系的演变，是为了更好地立足当下。央地关系是一个持久性的话题，也是能够反映一定时代下一个国家治理能力和治理体系的重要指标。解决了如何在既有的体系中，调动体系内外部共同的积极性，以实现政治系统内外部的良性循环的问题，就可以体现出良性央地关系的优势效应。此外，它还能以外循环促进内循环、以内循环带动外循环，使整个行政生态系统处于良性循环中，进而达到推动整个政治生态进步的目的。

1 行政生态与央地关系的内涵

1.1 行政生态理论

美国行政学家弗雷德·里格斯首次将生态学与公共行政相结合，并归结出了行政生态理论。里格斯定义行政生态理论为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响的情形”。同时里格斯将人类社会划分为三种形态，分别为：传统农业社会、传统农业向现代工业过渡的过渡社会、现代工业社会，并解释了三种行政模式及其相互关系。又将三种社会形态分别对应三种行政管理模式：融合型行政行为模式、棱柱型行政行为模式以及衍射型行政行为模式。由此可见，随着社会形态的不断演进，行政模式的分化和行政职能的分工会变得越来越明显。

通过总结，我们得到了分析行政生态要素的五个角度：经济要素、社会环境要素、沟通网络、符号系统和政治系统架构。这五个角度包含了导致不同模式差异的主要变量，也具体地把握了行政生态网络和行政管理行为的规律。

（1）经济要素。

里格斯的三种不同经济要素分别为“互惠-重配结构”（农业社会） 、“集市-有限市场结构”（过渡社会）以及“市场-企业结构”（现代工业社会）。里格斯所反映的经济要素，以市场的演变为主要衡量指标。作为行政生态的重要因素之一，市场的变化必然会影响行政环境的变化，导致行政管理行为的发生。

（2）社会环境要素。

在融合型与棱柱型行政行为模式中，以家庭为单位的社会组织结构仍占据主导地位，而在衍射型行政行为模式中，传统的以家庭为单位遭到破坏，社会组织发挥着更为广泛的作用。社会上的需求便成为构成行政生态环境的重要外部因素，也是影响整个国家治理结构的重要因素。

（3）沟通网络，符号系统，政治架构。

沟通网络是上传下达，符号系统是身份认同，而政治架构则是总体框架，即在政治架构下，通过沟通网络发挥符号系统的作用。

但行政生态理论也具有不可忽视的缺点——这五个角度不能涵盖所有的行政生态环境。并且其坚持价值中立，反而忽视了公共行政中“公共”二字的价值内涵。

尽管公共行政理论仍存在一些不足，但作为一个与生态学相结合的行政理论，它的独特之处就在于不仅能够反映出公共行政领域的开放性，还为我们认识行政行为提供了新思路。

1.2 央地关系

央地关系，是对具体的中央与地方间政府相互互动的抽象概括，这种关系或缓和，或紧张甚至是冲突。新中国的央地关系大致经历了四个历史变化时期。在某一具体的历史时期内，中央与地方的关系一直保持着一定的变化，下面通过四个重要维度来从整体上把握央地关系变化趋势。

（1）立法关系。

在缓和的央地关系中，地方的立法权力较大，并会积极行使该项权力，而在紧张的央地关系中，地方立法权会受到很大程度上的限制。立法关系是央地关系的重要维度之一，也是央地关系的重要风向标。

（2）财税关系。

财税关系，即中央与地方如何分配既有的财政收入，如何形成财政支出。在缓和的央地关系中，地方掌握着较大的财政征收与使用权力。而在紧张的央地关系中，财税的大权往往是由中央政府掌控，地方只能掌握少部分。

（3）人事关系。

我国的人事关系始终坚持“党管干部”的基本原则。在这一原则下，地方的主要领导全部是由党来监督提名和任命。党从人事关系上把握着央地关系的演变，并保证央地关系的和谐、有序发展。

（4）事权关系。

我国到目前为止，在中央与地方职责同构的基础上，形成了中央与地方齐抓共管的局面，但对于具体事权的划分并没有明确的界定，这也使得事权关系成为反映央地关系的重要因素。

通过央地关系的四个维度把握整体趋势后，再围绕不同时期的变化趋势，利用行政生态理论来分析不同时期央地关系发生变化的原因，从而更好地把握未来央地关系的走向。

2 不同历史时期下的央地关系

2.1 新中國成立初期——以中央收权为主线

新中国成立初期，国家百废待兴，此时的中央政府以收权为主线。在经济上，我国处于崩溃状态，在社会层面，新中国的政权还未站稳脚跟，政治架构上来讲，新中国的制度设计虽已初见规模但未完全成熟，中央政府将权力收归中央则避免了行政权力的无序使用。

从行政生态理论出发，在新中国成立初期的特殊历史时期，有着特殊的经济、社会以及政治架构等条件，在这样特殊的行政条件下中央将权力逐渐回收并向中央靠拢，证明行政环境导致了新中国央地关系以中央收权为主。

2.2 社会主义道路探索时期——央地关系的曲折发展

这一时期央地关系处于混乱管理阶段，出现了所谓“一统就死、一死就放、一放就乱，一乱就收”的奇怪现象。李兰芝提出：“改革前的收放怪圈与省级政府的隐性扩权是理解改革期间央地关系变迁的前提。”

从里格斯行政生态的五种因素出发，分析得出此时的政治生态更多处于一种混沌无序的状态，由此导致了央地关系处于曲折发展时期，并呈现出所谓的“奇怪现象”。这一时期的央地关系处在徘徊甚至是停滞的状态，迫切需要通过改革来重组中央与地方的关系。

2.3 改革开放时期——探索与发展

在改革开放时期，央地关系由早期的放权到后来的收权，经历了不断地探索与调整，但央地关系在这一时期不同于前一时期的无序与反复，反而是得到极大发展。这一时期的行政行为——央地关系的调整，是对新的历史时期行政生态环境改变所做的响应。

整个探索与发展阶段，是问题大量涌现但能得到积极响应并解决的阶段，虽然经历了放权与收权，但却是非主动地塑造生态的主导者;虽然政府一直在适应外在环境的变化，不断通过输入与反馈机制来尽力厘清职责，但更多的是问题产生后不断地去解决问题，而并没有主动避免问题，“被动的反应”成为政府这一阶段的主要特征。

2.4 社会主义建设的新时期——央地关系的良性互动

党的十八大以来，中国特色社会主义事业迈入新阶段，面对央地关系的法治化、规则化以及事权分配体系等问题，中央坚持民主集中制的原则。在中央领导地方中央集权体制下赋予地方充分的自主权，使得中央与地方形成了良性的互动，从而提升了国家的治理能力水平，加快推进国家治理体系与国家治理能力的现代化。中国共产党在强化“党管干部”的基本原则上加强对各地方领导干部的监督，强力推进反腐倡廉打击贪污腐败行为实现对地方的监督与限制，将权力关进制度的笼子里。同时中央派出巡回小组加强对地方工作的指导，为地方政府合理有序地推进各项工作作出方向指引。

积极推动央地关系的法治化规范化，推进依法治国的基本战略保证“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，使得央地关系建立在法治规范的基础之上。法制化、规范化为前提积极主动推进央地关系的良性发展。

以新冠疫情为例，当中央面对疫情时，基于良性的央地关系，中央火速集中各地物资调往疫情前线，充分展现出中央政府的领导能力与地方政府的配合。“火神山”“雷神山”等方舱医院不分昼夜迅速施工，由中央统一指挥，各地积极响应的基本模式在抗疫之中发挥了强大的优势，这是社会主义制度的独特优势，是我们党、我们国家的独特优势。

从中央与地方两个角度来看，新时期的央地关系已经进入到了一种良性互动的阶段，中央虽然集权但地方并未丧失活力，地方虽然一直在充分地发挥着自主性，但从未挑战过中央的权威。如此良性的央地关系不仅打破了上一阶段央地关系的“怪圈”，同时也成功战胜了诸多挑战。

3 新时期央地关系下的良性政治生态

对于新时期下的良性政治生态，其主要思考分为两个角度：净化和优化两条主线。两者之间不存在先后之别，也不存在主次之分。无论是净化还是优化，都是政府积极主动改变政治生态的表现，是政府主动对政治生态改变做出的回应。

下面以浙江省“最多跑一次” 改革与中央“反腐倡廉”为例，分别讨论两种致力于建立和完善良性生态系统的基本路径。

3.1 净化行政环境——反腐倡廉

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党风廉政建设和反腐败斗争，向人民交出了满意的答卷。国家统计局问卷调查显示，人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度由2012年75%增长至2016年92.9%。反腐工作取得重大进展，让党员干部形成“不敢腐不想腐”的思想意识。在《坚决打赢反腐败这场正义之战——党的十八大以来反腐败斗争成就述评》报告中显示“查处腐败大案要案毫不手软，形成强大震慑效应。”

党的十九大以后，党中央继续加大反腐倡廉力度，就反腐倡廉发出了八大信号，全面推进反腐工作。而反腐工作中取得的巨大成就，为行政生态的净化提供了基础和保障。行政生态的净化不仅肃清了整个行政生态环境，而且为行政环境的优化提供了有利条件。中央重拳出击，严厉打击贪污、腐败行为，就是基于良好的央地关系基础之上，在保障中央有能力对贪污、腐败行为予以打击的前提下，各地方积极响应，全面配合，使得反贪污、腐败行为取得历史性的进展。

3.2 优化行政生态——“最多跑一次” 改革

2016年浙江省政府最初提出的“最多跑一次” 改革是对“一窗受理、集成服务、一次办结”服务模式的创新，以实现百姓办事最多只跑一次的目标。2018年11月30日，浙江省第十三届人大常委会第七次会议第三次全体会议审议通过了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，规定自2019年1月1日起正式施行。该规定对“行政服务中心的法律地位”“重复提交材料，转嫁责任证明，办事时间长”“信息孤岛”等群众反映强烈的改革难点、痛点问题，在立法层面予以破除。同时还专门设置了“容错免责”条款。

浙江省“最多跑一次”改革贯彻落实了以人民为中心的发展理念，营造了良好的政治生态环境，为广大人民群众的工作生活提供了便利。同时“最多跑一次” 改革坚持简政放权的基本思路，推进“负面清单”制度，减少政府的不必要干预，真正地实现了将权力还给人民。解决了企业与人民办事“最后一公里”问题，建立了更加健全的行政服务体系，提升了政府办事效率和服务水平。

从上而下的中央“反腐倡廉”净化生态环境行动与地方政府主动出击的“最多跑一次” 优化行政环境的行动，共同构成了在新时期良性央地关系下，致力于营造良好行政生态环境的有效行动，为未来的央地关系与行政生态提供了借鉴意义。在此基础上推动政治系统内外的良性互动，实现输入——反馈——再输入——再反馈的良性循环，使得中央在保证集权的同时，地方也能保有活力，从而缔造良性的政治生态环境，为解决央地矛盾提供方案。

4 总结

本文通过详细介绍行政生态理论，并对行政生态理论进行剖析，将影响行政生态环境的因素划分为经济因素、社会因素、沟通网络、符号系统以及政治架构五个角度，以此来分析新中国成立以来的行政生态环境。针对央地关系这一恒久的矛盾，将央地关系划分为立法关系、财税关系、人事关系、与事权关系四个维度来观察央地关系的发展与演变。将新中国划分为四个主要时期，分别分析新中国成立初期、社会主义道路探索时期、改革开放时期以及新时期下的央地关系，并通过这四个时期所反映的央地关系来探讨四个时期的行政生态环境，再反过来从行政生态的角度，为四个时期下的央地关系提供合理解释。最后，根据新时期央地关系良性互动下改善行政生态的例子，说明政府位于行政生态内部能够对外部的生态环境产生有利的影响。在此基础上，希望能为央地关系的走向以及整个行政生态系统内外部环境的改善提供有力的借鉴与指导。

参考文献

[1]彭文贤.行政生态学[M].台北：三民书局，1988：19.

[2]西方行政学说史[M].北京：国家行政学院出版社，2011：156.

[3]胡鞍钢.中国政治经济史[M].北京：清华大学出版社，2008：250.

[4]王继岗.以“最多跑一次”改革提升群众获得感幸福感[N].光明日报，2018126.

[5]方向禹，许舜达.浙江省深化“最多跑一次”改革：持續发力打破“信息孤岛”[N].新华日报，201858.