宋能君　刘蔚琳　施雨

摘 要：基于结构化视角，可尝试从“纵向”“横向”“纵横交错”三个切面去观察刑事检察“案-件比”指标在实践中的运用。从上下级检察机关之间运行的“纵向”切面观察，采用同一“案-件比”测算公式不科学，应将基层院与市（分）院以上检察机关的测算公式加以区分;从同级检察机关间的“横向”切面观察，存在检察官认识不到位、能力有差异及客观案件类型差别等问题，通过更新理念、提升能力、细化指标等方式顺应检察工作需要;从对刑事司法体系影响的“纵横交错”切面观察，片面追求降低“案-件比”会弱化检察机关的对内监督，同时对侦查机关和审判机关带来影响，通过进一步加强内部监督和外部沟通协作一致来实现目标。

关键词：“案-件比”结构化视角 刑事检察 办案规律

一、问题的提出

目前，运用刑事检察“案-件比”指标促进案件办理质效提升的改革效果已初步显现，但这并不意味刑事“案-件比”指标的结构与功能已经全面完善。根据办案实践，刑事“案-件比”指标在运用中还存在一些问题。以重庆市检察机关为例，刑事“案-件比”指标的运用和发展在结构上存在差异，主要体现在三个方面：一是分院指标数值远高于基层院指标数值;二是38个基层检察院中，指标值最高与指标值最低的基层院相差0.5个点;三是不同类型案件间的指标值差异较大，走私类案件、破坏金融管理秩序类案件的“案-件比”普遍偏高，危害公共安全类案件普遍偏低。“案-件比”指标整体呈现出发展态势不平衡的特点，究其原因可归纳为两个方面：一方面与办案自身特点有关，另一方面与“多余件”有关。为有效解决“案-件比”指标在结构上的均衡性问题，我们认为需要从一些新的研究框架去观察、理解“案-件比”，也就是从结构性框架去分析、解读“案-件比”，从而更好地提出完善制度的建議。

二、刑事检察“案-件比”运行的结构分析

基于结构视角，可以尝试从三个切面去观察“案-件比”指标运行中的问题，即“案-件比”指标在上下级检察机关之间运行的“纵向”切面;“案-件比”指标在同级检察机关之间的“横向”切面;“案-件比”指标对刑事司法体系产生影响的“纵横交错”切面。

（一）纵向运行的问题

从纵向运行看，省市（分）县三级检察院用同一“案-件比”指标测算公式不科学。如重庆市检察机关5个分院的“案-件比”明显高于38个基层院。市（分）院“案-件比”自然高，一是因市（分）院办理的案件多属于重大、疑难、复杂案件，涉案人数多、犯罪事实多，常常需要跨区域调查取证，为保证案件质量，精准打击犯罪，退回补充侦查、延长审查起诉期限等情况相比基层院明显增加，用同一计算公式测算出的“案-件比”明显高于基层院。二是根据现有计算公式，结案时改变管辖的案件要从“案”中扣除，但改变管辖前已经延长审查起诉期限、退回补充侦查的案件，则无法通过报表直接扣除“件”。同一案件，扣除“案”却又不扣除“件”，逻辑上存在悖论。同时，因市（分）院案件复杂，结案时改变管辖前延长审查起诉期限、退回补充侦查案件明显多于基层院，基层院改变管辖往往不涉及延长审查起诉期限、退回补充侦查的情况，这一计算标准存在的逻辑问题对分院影响明显高于基层院。

综上实况带来如下影响：一是不利于省级院依据“案-件比”指标准确分析研判各市（分）院办案过程中存在的问题。二是不利于普通群众理解市（分）院“案-件比”高的原因，仅仅以市（分）院“案-件比”明显高于基层院，误认为市（分）院办案拖延。三是不利于市（分）院有效提升指标，可能会出现个别市（分）院因不愿退侦增加“件”，将本院管辖的共同犯罪案件中不能判处无期徒刑以上且需要退回补充侦查的犯罪嫌疑人，拆分成新案件，交由辖区院办理。目前实践中，时常以市（分）院及辖区院的整体“案-件比”指标进行分析，回避以单独市（分）院“案-件比”过高的情形，但不能准确反映两级院的办案效率。

（二）横向运行的问题

从横向运行看，存在有的检察院及检察官对指标的认识孤立化、不尊重办案规律，特别是在办案中不能真正领会、执行“案-件比”指标等情况。此外，现有的测算方式，还无法自动测算认罪认罚、涉市场主体等特殊类型案件以及检察官个人的“案-件比”。问题的具体表现如下：

1.理念尚需更新，认识还需到位。一是工作“求极致”的理念未深入人心。有的检察官对“案-件比”认识不到位，没有深刻认识到减少不必要的“件”不仅是提升办案效率，更体现的是“为民司法”的理念。二是对“案-件比”认识孤立化。为片面追求“案-件比”降低，将一些不符合起诉条件该退回补充侦查的案件也不退回补充侦查了。忽视了“案-件比”并非一个孤立指标，它可以与其他指标共同评价办案质效，共同推动实现“有质量的效率和有效率的质量”的办案目标。三是有的办案人员责任心不足，在填录延长审查期限、退回补充侦查等影响“案-件比”指标准确性的关键数据时，仍存在错填案卡导致“件”虚增的情况。四是存在“办简不办难，求快不求精”的认识弊病。不同的案件类型产生的“多余件”数量不同。例如危险驾驶案、盗窃案等简单案件的“案-件比”趋于“1：1”，而集资诈骗案、非法吸收公众存款案等案件“案-件比”高。有的检察官倾向办理“简单案件”，排斥办理“复杂案件”。

2.引导侦查尚需加强，自行侦查质量还需提高。一是提前介入比例低或效果不佳。2020年重庆全市提前介入案件数仅占受理数的1.58%，引导侦查取证比例较低，提升侦查机关诉前侦查质量上发挥作用不足。二是自行补充侦查职能发挥不充分。2020年重庆全市自行补充侦查案件占受理审查中起诉案件的3.27%，自行补充侦查适用比例较低。三是（不）捕后诉前阶段引导侦查不力。对捕后提出继续侦查取证意见数同比上升132.1%，占同期逮捕数的35%。但对不捕后开展不捕说理，同比下降14.7%，占同期不捕数的73.73%。四是补充侦查运用存在不规范。2020年在重庆全市开展的二次退回补充侦查案件专项评查反映出有的案件存在无必要、无可行性、无针对性和无跟进的退回补充侦查四种情况。

3.指标公式尚需优化，指标计算还需细化。目前通过抓取报表数据测算“案-件比”，涉及8张报表37项数据。通过抓取报表，仅能计算出以“院”为单位的“案-件比”，若涉及专项工作，或检察官个人“案-件比”测算，则存在问题。一是专项工作“案-件比”问题。目前，统计报表虽然能够抓取部分专项工作基本数据，如涉黑恶犯罪案件、涉疫情案件等，但只能体现该专项工作的基本情况，无法对专项工作“案-件比”的所有业务活动进行抓取。同时，目前报表尚未对最新开展的专项工作，如“反诈”“断卡”专项工作单独设立对应的报表。二是检察官“案-件比”问题。如前述，“案-件比”一般以“院”为单位进行测算，对检察官个人，无相应报表抓取，导致“案-件比”测算困难。

（三）纵、横交叉运行问题

从纵、横交叉运行看，刑事检察“案-件比”对检察机关内外也产生了一定影响。片面追求降低“案-件比”，对内，可能会导致案管部门的三大监管弱化;对外，可能会导致刑检部门办理的不起诉案件增加、侦查机关复议复核案件上升，可能会存在为了减少退回补充侦查而导致起诉质量隐患，法院增加延期审理的情况等。

1.刑事“案-件比”运行中的内部问题。一是对案管监管的影响。适用以“案-件比”为核心的案件质量评价指标目的在于提升办案质效，同样，案管部门履行办案程序监管、实体监管、数据监管三大监管职能的目的也是为了通过强化内部监督，提高办案质效。“案-件比”的适用与三大监管应当是相辅相成的，实践中，极个别院出现二者间“你强我弱”的现象，对于办案片面追求办案效率，该延期不延期、该退侦不退侦的问题， 有的案管部门不愿监督、不敢监督，以及监督不到位。二是对办案节奏的影响。目前实践中，在办案任务较重的压力下，有的检察官对于犯罪嫌疑人被羈押的案件，会加快办案节奏，而对于对嫌疑人未被羁押的案件，会以取保候审、监视居住等强制措施期间都可以审查为由，就不注重对办案节奏的把握，实质上影响办案效率。

2.刑事“案-件比”运行中的外部问题。检察机关对“案-件比”的适用影响贯穿刑事诉讼整个过程。如果片面追求降低“案-件比”，可能会带来侦查机关、法院产生某些“应急”反应。一是片面追求降低“案-件比”可能给侦查机关办案带来的影响，一方面，有的办案人员片面追求办案效率，导致制作法律文书释法说理不足，与侦查人员沟通不到位，可能引起不起诉复议复核案件增加。另一方面，为片面追求减少退回补充侦查次数，个别院对一次退回补充侦查后重新报送的案件，对侦查机关未能全面补充收集退回补充侦查提纲中证据的，不愿意收案，给公安机关侦查工作带来压力。二是片面追求降低“案-件比”可能给审判工作带来的影响。有的办案人员为片面追求办案效率，对于有的案件未全面查清，应当延长审查起诉期限或者退回补充侦查而不延长审查起诉期限、不退回补充侦查就先行移送法院，移送后又不得不通过建议延期审理来解决案件质量隐患，这种做法，减少了必要的“件”，但增加了延期审理的“件”，同时又影响了法院的审理期限。

三、刑事检察“案-件比”的结构性优化

（一）纵向运行机制优化

通过“案-件比”指标的正确运行，倒逼检察官把每一个办案环节做到极致，减少不必要的“件”，目的是提升人民群众对司法的获得感、满足感、安全感。需要注意的是“案-件比”最理想的状态是1：1，但并不是无底线地追求更低，也要符合司法办案的客观规律，挤压的是“多余”的“件”，而不是“必要”的“件”。省级院在制定“案-件比”指标的考核时，应当遵循客观司法规律，对“案-件比”指标较高的基层检察院建立说理机制，有合理理由导致“案-件比”指标在当年数值较高的，可以在考评中尽量降低负面评价。同时，对“案-件比”指标计算公式进一步优化，如对市（分）院计算“案-件比”时，可以增设报表项，在扣除结案时改变管辖案件的“案”时，一并扣除该“案”产生的“件”;又如增设不同类型案件“案-件比”，单设重大案件“案-件比”等等。最后，对外公布“案-件比”时，宜采用市（分）院及辖区院整体“案-件比”的方式予以公布，以减少普通群众单纯以数据判断市（分）院办案质效的情况。

（二）横向运行机制优化

1.准确理解“案-件比”内涵，增强责任意识。一是强化求极致的工作理念，提升办案质效。思想是行动的先导，只有解决思想认识上的问题，才能根本降低“案-件比”。检察官要在办案中牢固树立求极致的理念，以人民为中心开展工作，把每一个诉讼环节的工作做到极致，节约司法资源，减少不必要的“件”。二是强化责任意识，确保案卡数据的准确。以“案-件比”为核心的检察机关案件质量主要评价指标涉及的案卡出现错填、漏填时，会导致测算的指标数值与真实案件质效情况不符的情况，会影响领导决策。检察官要提高责任意识，重视案卡数据填录;建立健全案管部门与办案部门重要业务数据常态化核对机制，数据填录核查、通报机制等，确保数据准确。三是树立“求精”意识，合理区分繁简案件。当“案-件比”以检察官为单位进行评价时，必须从起点上做到公平公正，合理区分复杂案件和简单案件，不能一味将二者合并测算、比较，充分实现“简对简”“繁对繁”比较方式。合理适用认罪认罚从宽制度，特别是对于复杂案件，要有“求精”意识，不能盲目地缩减流程、避免程序回流来实现“案-件比”为 1：1的目的。

2.加强引导侦查，提升自行补充侦查质效。一是强化提前介入，通过引导侦查取证，更好地引导侦查人员搜集、固定、完善证据，提升侦查质效，减少不必要的退回补充侦查、延长审查起诉期限。二是在逮捕阶段进行认罪认罚教育，该退赔及早退赔，减少在审查起诉阶段因退赔影响办案进程。三是发挥“捕诉一体”制度优势，对捕后诉前的案件加强跟踪引导。四是强化补充侦查引导力度，细化退回补充侦查提纲，积极与侦查人员加强沟通，提高补充侦查质量，减少退回补充侦查、延长审查起诉期限。五是强化自行补充侦查力度，减少不必要的退回补充侦查。对于短时间内易搜集到证据的案件，一般不再退回补充侦查，减少不必要的“件”。

3.实时升级报表，顺应检察工作需求。随着检察工作多元化需求，目前报表对特殊类案件、专项检察工作、检察官个人的案件质量评价指标均无法通过报表直接计算，如涉企案件的“案-件比”、涉疫情案件的“案-件比”等。通过技术方式实时升级报表，提高测算指标的便捷性以便更好地发挥案件质量评价指标的作用。

4.充分发挥业绩考核指挥棒的作用，倒逼检察官提升业务素能。一是将“案-件比”纳入考核，倒逼各级检察院提升办案质效，减少不必要的延长审查起诉期限、退回补充侦查，多措并举减少不必要的“件”，有效降低“案-件比”，提高办案质效。二是进一步扩大自行补充侦查、提前介入案件的适用范围，提升自身引导侦查的能力。三是强化培训。加强对办案检察官引导侦查能力的培训，提升退回补充侦查提纲制作水平及沟通、说理能力等。

（三）纵横交叉运行机制优化

1.强化案管监管。案管部门应充分将流程监控、质量评查、数据监管等三大监管职能与以“案-件比”为核心的案件质量评价指标结合起来。一是加强数据监管，提高数据准确性。案管部门、刑检部门的统计人员均应将“日常巡逻”与“定期分析”相结合，对影响以“案-件比”为核心的案件质量评价指标的报表数据进行日常巡逻和定期开展业务数据分析工作，对可能存在异常变化的指标数据保持高度敏锐并做好相关记录。二是加强流程管理、案件质量评查。将数据监管工作中发现的数据异常问题通过开展流程监控和案件质量评查等工作查找问题、剖析原因、督促整改，采用整体性、系统性的理念，将“案-件比”指标与其他质量、效率、效果指标综合运用。三是针对嫌疑人未被羁押的案件，在取保候审、监视居住等强制措施期间办理案件，为避免办案期限过长，可以每月计算审结率，提示检察官加快办案节奏。

2.强化外部沟通协作。一是加强与侦查机关的沟通协作。一方面强化沟通协作，通过跟踪反馈、联席会议、情况通报、同堂培训等方式，进一步对证明标准、补充侦查方向等方面协商一致，另一方面，强化法律监督，通过采用纠正违法、检察建议等方式提升侦查工作质效。同时，认真做好释法说理，有效减少不诉案件复议、复核数。二是加强与法院的沟通协作。健全完善沟通交流机制，建立健全定期联席會议机制，推动协调联络形成常态。以法检双方互派挂职、联合培训的方式增进了解，推动实现办案质量、效率、效果的全面提升。