姜 春，李诗涵，胡 峰，程 龙

(1.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433；2.复旦大学经济学院，上海 200433；3.江苏省科学技术发展战略研究院，江苏 南京 210042；4.科学技术部科技人才中心，北京 100862)

0 引言

新型研发机构的作用常常被描述为帮助技术跨越 “死亡谷”，或作为填补基础研究与技术开发甚至产业化之间空白的参与者，而科技体制改革的 “试验田”是另外一个颇为常见的评价[1-3]。2015年，中央 《深化科技体制改革实施方案》提出构建更加高效的科研体系，尤其提到推动新型研发机构发展。此后， 《国家创新驱动发展战略纲要》 《 “十三五”国家科技创新规划》等纲领性文件将 “探索非营利性模式的社会化新型研发机构”规定放宽为 “培育面向市场的新型研发机构”。2019年国家部委出台指导新型研发机构发展的唯一专门文件 《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，从提升国家创新体系整体效能的战略高度全面放开新型研发机构身份限制，允许其注册为科技类民办非企业单位、事业单位和企业。这无疑吸引了地方政府的兴趣，新型研发机构建设呈现星火燎原之势。截至2021年8月底，省级层面已基本制定本域专项政策 (西藏自治区暂未制定)，足见地方对新型研发机构的重视程度。2019年底全国新型研发机构有2050家，2016—2020年新注册的机构数占到50.4%[4]，这种爆发式增长仍持续扩大。然而，从全国而言，绝大部分新型研发机构建设存在定位不清、模式不清、重复建设等问题[5]。各地大批建设时，更要认真思考新型研发机构是表面理解的 “新的研发机构”还是另有深意；是依附 (或游离)于企业、高校、科研院所等既有创新主体，还是作为国家创新体系中的第四类创新主体。新型研发机构是否只是 “新瓶装旧酒”，是否存在孰优孰劣，其中涉及一个重要的学术问题，即新型研发机构发展的制度基础。回答好新型研发机构发展的制度生成逻辑这一根本问题，是认识、研究、发展新型研发机构的基本前提。

基于上述分析，本文主要解决三个问题：①典型城市新型研发机构发展的制度差异和共性有哪些，如何理解政府支持新型研发机构的制度；②在逐渐形成新型研发机构新制度体系过程中，衍生出哪些新的困境；③未来政府支持新型研发机构的制度改革重点和路径是什么。

1 文献综述

为了重点把握研究脉络，本文对国内外重点期刊上刊载新型研发机构的文献进行采集和分析。参考既有文献[6]的做法，选取中国知网的CSSCI来源期刊数据库和Web of Science核心合集的SSCI数据库。中文数据采集以新型研发机构、新型科研机构、新型研发组织为篇名进行检索。类似地，英文数据采集以New R&D institute或者New R&D institution为标题进行检索。对检索到的文献逐一研读、筛选之后，采集到27篇中文文献、3篇英文文献。研究发现，新型研发机构相关文献最早在2013年出现，2015年后显著增加，这可能与2015年 《深化科技体制改革实施方案》首次提出 “推动新型研发机构”有关。相关文献刊载在12份重要期刊上，多为科技管理领域期刊，其中，中国科技论坛 (23.33%)、科技进步与对策 (20%)、科学管理研究 (16.67%)、科学学研究 (10%)4份期刊占到70%。

现有研究集中在以下三个方面：①现状研究。新型研发机构发展受到学者的持续关注：湖北新型研发机构在发展布局、政策与资金支持度、组织管理有效性、运行机制市场化、高层次人才供给方面不够理想[7]；江苏新型研发机构存在良好基础积累与未来发展空间、新兴领域集中与地区差异化、研发机构类型多元与功能交叉重叠三种矛盾[8]。按照机构类别进行研究，有学者认为事业单位、企业单位和社会服务机构三类机构在运行、绩效方面存在差异[9]。②模式与机制研究。参建主体视角，机构建设离不开政府参与，有大学-政府共建模式[10]、政府-发起单位双元模式[11]和 “省产研院”模式[3]等。创新结构视角，机构多主体参与塑造协同创新模式[12]，有合作建设模式、组织管理模式、合作研发模式和合作服务模式。协同模式在帮助机构构建微观协作和学术创业生态系统方面发挥重要作用，影响利益分配均衡性[13-14]。③评价研究。机构目标是服务产业升级或培育新兴产业，这决定了构建以科技经济紧密结合的评价机制[15]。从过程视角看，机构绩效评估基于资源依赖、社会影响两个维度，也有绩效动态灰色目标评价模型评价[16-17]。

新型研发机构以科技经济紧密结合为目标，实现了科学技术化与技术科学化的相互促进，是对巴斯德象限理论 (Pasteur’s Quadrant)的超越，推动新巴斯德象限理论新突破。新型研发机构链接 “政产学研金用”多元主体，利益关系更加错综复杂，一定程度上也丰富了协同治理理论。新型研发机构类似一种开放式创新平台，注重自身与外部各类组织形态建立深度合作关系，是开放式创新理论的新实践。综上，既有文献开展了富有价值的探索性研究，为进一步研究奠定了重要基础。然而，现有研究存在两点不足：研究主题多集中在新型研发机构建设过程、模式选择争论，鲜有关注机构发展的制度基础，对于其成长背后的制度创新内涵缺乏系统探讨。新型研发机构是否有效解决了原有难题，以及是否衍生出更大的隐患等均有待深入研究。研究对象多集中在单案例研究，缺乏区域比较，鲜有重点关注新型研发机构建设特色鲜明、速度领先和成效显著的城市。

基于上述理由，本文选取在发展新型研发机构具有突出表现的深圳、北京、南京、上海四个重要城市，基于比较研究的视角，从政策目标、工具、执行、效果四个维度探究政府支持新型研发机构的特殊制度，进一步对制度体系形成过程中衍生的新困境进行分析，并指出未来制度的改革路径。本文的研究有助于撇开单个机构或地区发展的各种细节和偶然因素，把握发展主线，更准确地理解政府支持新型研发机构发展的制度基础，丰富新型研发机构的制度理论研究，同时也为新型研发机构可持续发展提供实践启发和思考。

2 研究设计

2.1 案例选择

样本案例选择深圳、北京、南京、上海四个城市的主要原因是：1996年，深圳率先创建了全国第一家新型研发机构——深圳清华大学研究院，揭开了新型研发机构建设的序幕，并探索出较为成熟、富有成效的发展路径；2005年，北京市政府和科技部联合出资成立北京生命科学研究所，深刻影响着北京对建设国际一流新型研发机构的重视；2017年，南京开展 “两落地、一融合” (科技成果项目落地、新型研发机构落地，校地融合发展)工程，短短三年取得显著成绩，其典型经验做法获得国务院第五次大督查通报表扬；2020年，上海把支持新型研发机构发展纳入 《上海市推进科技创新中心建设条例》，在全国较早探索以地方立法形式建设新型研发机构。

2.2 数据来源

本研究的数据来源于三个方面：一是四个城市的 “人民政府公报”数据库。该数据库收录了政府及其职能部门文件，政策资料完整、获取方便。二是科技主管部门 (统称市科委)、财政局、发改委、公安局、人社局、国资委、金融监管局等与科技创新政策相关的委办局网站。网站的信息量丰富，涵盖了政策、会议、调研、活动、项目、政协提案等信息。三是2020年5月—2021年8月，我们对这四个城市的科技部门、新型研发机构、运营公司、高校科技团队进行了调研访谈，形成了丰富的数据、报告、座谈会资料。对于前两个数据渠道，以关键词 “新型研发机构、新型科研机构、新型研发组织”检索。经过数据清洗，得到相关政策83项。政策文本涉及条例、计划、意见等12种政策类型，统计结果见表1。

2.3 研究框架

经过长足发展，公共政策的比较研究已从 “政策目标-政策工具”二维框架演变为 “政策目标-政策工具-政策执行”三维框架[18]。

政策目标是政策制定者对政策客体设置的政策预期。Ergas[19]提出任务-扩散二分法分析框架。Flanagan等[20]在重新定义科技创新政策组合时，把政策目标划成五类。彭纪生等[21]开发政策量化标准手册，以技术创新政策为对象，把政策目标分为六类。政策目标因政策对象不同而变化，本文将政策目标分为升级传统科研机构和培育创新主体两类。

政策工具是政策的载体，政策工具的选择构成政策制定的一部分，科技创新政策既强调间接工具也强调直接工具，既关注需求侧工具也关注供给侧工具[22-23]。本文将政策工具归纳为机构认定、科技计划申报、财政资助、进口设备免税、科研人员收益、职称评审、安居生活、评价与奖励八个方面，分析政策工具是否具有支持性。

表1 新型研发机构政策类型分布

政策执行具有复杂性，也存在歧义和冲突。为了完成执行者的目标，执行过程有可能产生与原始目标间的偏差。通过回顾经合组织 (OECD)科学决策模型，Henriques等[24]提出科学决策模型是通过构建以结构、参与者和功能的中心，促进政策循环落实到一线。本文对政策执行从四个方面进行分析：执行层级，关注政府职能部门条条分割；联合执行，关注政府职能部门横向块块分割；协调执行，关注其他参与者或者政府自身对政策执行阻滞的协调情况；执行制度化，关注政策执行的职责是否制度化。

政策能不能产生效果及其效果强度，越来越受到学者的关注[25]。吕芳[26]在开展中西方公共服务外包的比较研究中，就以包括政策效果在内的改革目标、策略、工具、效应四个维度分析了制度逻辑。

基于上述分析，本文构建政策目标—政策工具—政策执行—政策效果四维框架 (见图1)，对四个典型城市政府支持新型研发机构的制度进行比较。首先，对政府支持新型研发机构的制度特征进行研究，着重回答政府支持新型研发机构的制度创新体现在哪里。其次，对这一特殊制度产生的交替换位效应进行研究。最后，提出未来改革的方向和着力点。

图1 政策目标—政策工具—政策执行—政策效果四维框架

3 政府支持新型研发机构的制度特征

3.1 政策目标：升级传统科研机构还是培育新创新主体

新型研发机构究竟是科研院所的延续升级还是另起炉灶？本文认为两者的概念、特征存在显著区别，两者产生的历史背景和现实情境也不同。即使在现实制度下，两者的角色和作用也已被明确规定和区分。因此，政府的政策目标明晰，主要是培育新创新主体而非对传统科研机构的升级或完善。

科研院所即 “传统”科研机构，一般是指1999年进行的 “转制院所”改革涉及的机构，甚至更早时期的政府所属科研院所这一类机构，是一个历史概念。本质上，科研院所的研究范畴是指国有背景的科研机构。科研院所既面向市场也面向政府，现代科研院所仅仅是指生产创新性的公共知识产品的科研院所，即主要 “销售”给政府才能换取收益的机构。新型研发机构与科研院所相比， “新”主要表现在五个方面：①机构建设模式新，建设主体多元化，多是由社会多方利益主体共同出资，而非政府独资为主；②管理运作机制新，坚持市场化导向，市场决定新型研发机构的生死存亡；③科研主攻方向新，更具前瞻性，瞄准国际前沿，也从事基础研究；④创新组织方式新，缩短技术研发到产业化的时间，打通成果研发与转化环节；⑤创新融资渠道新，科技金融深度融合，新型研发机构可以设立孵化基金，具有融资功能。这些特征为新型研发机构独有特质，是科研院所远不能及的。

科研机构与新型研发机构的历史背景也不同。科研机构 (转制前)由十多个产业部门主导，研发能力和协作问题突出，五路科研大军互不通气、各自为政，研发与生产脱节，经费使用效益低下[27-28]。1999年，国务院办公厅、科技部等部门对国家经贸委管辖的十个国家局所属科研机构进行改革。以市场化为导向，科研机构自主选择改革方式。至今，转制科研院所仍有问题。治理上，部分机构受到科技部门、业务主管部门、所属企业的多头管理，运行与管理机制效率不高[29]；能力上，引人用人机制不够灵活，高层次人才缺乏，成果转化与激励不够完善，创新能力与服务能力不强[29]。现阶段，中国自主创新能力不够强，原创性科技成果缺乏，不少领域技术依赖严重，顶尖人才和团队匮乏，科研成果市场化不足。政府大胆进行制度变革，另起炉灶，重新打造一支新生科技创新力量，推动研发、孵化、转化一体化发展。新型研发机构在顶层制度设计上被纳入国家创新体系中统筹考虑和推动部署。

现实制度安排下，新型研发机构被视为新的创新力量 (角色)。2016年深圳市委市政府制定 《关于促进科技创新的若干措施》，提出科研机构法人治理结构改革目标是构建高效的科研体系，单独规定设高水平大学和新型研发机构。可见，深圳对两类机构是区别对待的。 《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》文件提出，科研机构建设是服务 “深化科技体制改革，推动科技成果转化条例”，而新型研发机构是服务 “制定实施国际科技创新中心建设战略行动计划”，支持八大战略领域的新型研发机构发展。2021年南京 “1号文” 《关于新发展阶段全面建设创新名城的若干政策措施》提出，新型研发机构的目标是 “打造特色产业创新集群”。前三次的 “1号文”已要求南京38家公益性科研院所按照新型研发机构的制度机制进行根本性转变。上海 《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定 (试行)》第二条就提到，新型研发机构有别于传统科研事业单位。 《上海市推进科技创新中心建设条例》 (2020)的 “创新主体”部分，独立对科研院所、新型研发机构进行规定 (第十三条、第十四条)。

3.2 政策工具：政府参与竞争还是调动社会力量

典型城市的政策工具选择思路、政府参与方式和政策工具使用，既存在差异也有共性。无论政策工具为谁服务，均以市场化为导向发展新型研发机构。既然依靠竞争市场发展新型研发机构，那么政府参与投资的必要性在哪里？此外，还要探讨政府实施的政策工具种类和支持性。研究发现，地方政府在政策工具安排上更多是体现调动社会力量而非参与市场竞争。

(1)以市场为导向发展新型研发机构的必然性。历次的科技体制改革都试图促进科技与经济融合，但传统科研机构政事不分、事企不分，科技与经济 “两张皮”问题未明显改善。2014年之后， 《政府购买服务管理办法 (暂行)》 《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》实施，政府部门开始建立政府购买公共服务与事业单位改革的衔接机制。从成效看，这些转制为科技型企业的社会公益类科研机构仍转制不彻底，未彻底面向市场，创办和发展企业面临 “事企不分” “产权不明晰”等障碍[29]，地区的产业自主创新能力面临挑战。上海、深圳等城市 《第十四个五年规划和二〇三五年远景纲要》提出本区发展新动能和核心技术 “卡脖子”问题突出，特别是关键零部件、基础软件等依然受制于人。这就要求必须贴合市场需求发展新型研发机构，解决企业的创新难题。

(2)政府参与新型研发机构投资有其必要性。由表2可见，四个城市的政府均不同程度参与了新型研发机构的组建。政府参与投资的原因有两个：一是市场存在缺陷。新型研发机构面临创新风险高但又不得不做、投资金额高但市场资本谨慎、资本周期回报率不确定但未来前景广阔的矛盾。发展新型研发机构会打破原有创新生态体系，甚至是利益关系的彻底重塑，这种根本性的改变是市场力量难以调和的。二是政府自身诉求。各地纷纷面临产业转型困难、自主创新能力不强的难题，而新型研发机构的成效让地方看到这类机构在构建支撑新兴产业壮大方面的作用。当然，政府也希望通过介入及时感知机构成长的制度性问题。

表2 四个城市各类新型研发机构组建形态的政府参与程度

(3)政府实施的政策工具是支持性的。政府参与市场竞争，会利用行政权力影响市场主体的平等性。但从实际行为看，地方政府通过创新性制度既规避了新型研发机构体制回流问题，也抑制了政府权力对市场的侵蚀。深圳、北京、上海事业单位类新型研发机构均不定机构规格，不核定人员编制。南京财政参股企业性质新型研发机构，建立政府股权激励机制。上海探索功能型平台的财政投入 “退坡”机制。

政府调动社会力量采用以下形式：一是协议资助。深圳清华大学研究院等知名机构均是政府以合同协议形式参与建设。南京新型研发机构是科研团队持大股，政府、社会资本也必须持有一定比例股份，并成立市区两级培育体系，给予相应的资助奖励。与此类似，上海功能型平台以企业法人方式运行，但定位于非营利性，采取政府主导、多方参与的合同式管理。这种合同资助方式，使各方力量被有效地转化为创新动力。二是直接培育。深圳为了在数学、量子科学、人工智能等战略领域布局，全额资助基础研究机构，建立非营利性法人单位或非法人研究机构。北京在全球招揽战略性科技创新领军人才团队，定点全额稳定资助。根据国家实验室战略任务需要，上海成立高水平新型研发机构 (事业单位)，给予长期稳定支持。三是灵活特色服务。深圳基础研究机构实行财政事前无偿资助、事后补助、成立科研基金等。上海对事业单位机构实行 “机构式预算资助+负面清单”。南京企业性质新型研发机构虽无法享受进口设备免税优惠，但在评价与奖励方面激励性强。

3.3 政策执行：临时性手段还是常态化制度

文本形态下公共政策转化为现实情境的政策目标的过程并不是一个直线模式[30]，从政策目标到政策执行充满各种变数。如图2所示，从四个城市的政策执行分析结果看，新型研发机构政策执行已从一项临时性手段变成常态化制度稳定下来。

图2 新型研发机构政策执行的制度化过程

(1)高位推动。地方政府均高位推动，确保政策真实性执行。深圳市委、市政府联合发文 《关于促进科技创新的若干措施》，提出支持各类主体创办的新型研发机构。此后，以深圳市政府名义制定的三个文件继续加以强调。国务院发布的 《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》中提出，北京要推广北京生命科学研究所等管理模式。此后，北京市政府专门制定了 《支持建设世界一流新型研发机构实施办法 (试行)》。南京市委、市政府连续四年出台创新名城1号文，均提出推动新型研发机构发展。南京市委办公厅、市政府办公厅连续两次出台、修订 《关于新型研发机构的建设管理办法》。国务院发布 《上海系统推进全面创新改革试验 加快建设具有全球影响力科技创新中心方案的通知》，提出上海建设具有全球影响力科技创新中心的四大任务之一是建设关键共性技术研发和转化平台，要求探索新型产业技术研发组织。上海市还以人大立法修订 《上海市推进科技创新中心建设条例》，在第十四条中明确提出支持新型研发机构发展。

(2)多属性治理。政策工具的多样化会不可避免地产生政策执行的孤岛现象 (合作困境)。多属性治理通过横向部门间合作，克服 “块块”分割问题，实现有效性执行。在新型研发机构的人、财、物方面，深圳市财政委员会、市科委平行部门联合出台 《关于加强新型科研机构使用市科技研发资金人员相关经费管理的意见 (试行)》 《新设基础研究机构建设管理办法 (试行)》。北京建设世界一流新型研发机构需要调动的执行部门更多，包括市教委、市科委、市公安局、市民政局、市人社局、市住建委、市规划委等多个委办局协同办公。南京新型研发机构政策按牵头部门计算就有七个。上海仅 《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定》这一项政策就由六个职能部门联合制定。

(3)自主化调试。公共政策落实到一定的场域，需要政策细化、调整、再落实的过程。四个城市采用的调试途径有专题座谈会、调研、专家建议 (人大提议、政协提案)，主要领导多次实地调研新型研发机构的情况。深圳在2017—2020年政协提案中有14项涉及新型研发机构，人大建议涉及6项。北京市委书记蔡奇、市科委主任许强等主要领导和主管领导多次实地专题调研新型研发机构情况。南京市委书记张敬华在每个月的月度企业座谈会上都首先召开新型研发机构企业家座谈会。2018—2021年上海关于新型研发机构的政协提案有7项，2021年人大建议有3项。通过这种自主化调试，有助于查找问题，逐步完善制度，提高政策适应性。

(4)职责制度化。以上政策执行的目的是把政策执行职责上升为行政部门内部制度，将临时性措施内化为政府日常性职责。深圳市科委的机构职责第四条规定了 “统筹国家重点实验室、省实验室、诺贝尔奖实验室、基础研究机构等创新平台建设”。北京市科委机构职能里新增第三条 “负责新型研发机构的筹建、管理及服务”，其内设机构科研机构管理处增加拟订促进新型研发机构改革发展的政策举措并组织实施，科技信息处负责联系服务相关领域新型研发机构。南京市科委负责新型研发机构落地，推进校地融合发展，其内设机构科技成果处是成立新型研发机构推进办公室。上海市科委的基地建设处、综合发展处新增负责促进新型研发机构创新发展。

3.4 政策效果：重数量指标还是质量效益贡献

培育新创新主体的政策目标，仅代表努力方向，并不意味新型研发机构取得了相应成效。通过对四个城市改革效果的差异性、分类型机构发展效果、机构成效与科技评价体制改革方向的一致性三个方面的研究，本文认为既有制度更多关注新型研发机构的质量效益贡献，而非传统的数量规模指标。

(1)政策评价重点紧扣新型研发机构的初始目标。深圳考核基础研究机构，注重平台建设、人才引进、学科建设、国际合作及重大创新成果；经省认定的新型研发机构突出研发能力，考核注重创新效益 (成果转化收益、创业孵化和服务社会等)。北京世界一流新型研发机构的考核突出对科研投入、成果质量、成果转化、原创价值、实际贡献、人才集聚培养六个维度。上海高水平新型研发机构的考核注重基础和应用基础研究；考核功能型平台侧重共性技术攻关与服务、成果转化、人才引进、企业孵化、带动产业发展等。南京新型研发机构建设紧扣技术研发、孵化科技企业、转化科技成果、集聚高端人才四个目标。

(2)实践突出分类别的评价。一方面，侧重基础和应用基础研究的新型研发机构注重成果导向，采用 “里程碑式”考核。北京智源人工智能研究院研发的 “悟道2.0”，达到1.75万亿参数，成为世界最大的万亿模型，接近图灵测试，在世界公认的九项Benchmark上获得第一。上海在代表世界科技前沿发展方向上建设了十余家高水平新型研发机构，其中，期智研究院成立初期汇聚了四位院士、二十多位知名学者和数名青年人才，在前沿研究方向产出十余篇高水平论文。另一方面，上海对技术研发和成果转化的新型研发机构注重效益导向，特别是对孵化育成科技企业的贡献。深圳市经省认定的新型研发机构有42家，孵化3035家科技企业，占全省的66.5%。南京市新型研发机构有409家，孵化和引进企业8914家，其中280家成长为高新技术企业，新型研发机构营业收入有115.6亿元。

(3)新型研发机构成效与科技评价体制改革方向保持一致。无论是哪个城市建设新型研发机构，建设何种类型的新型研发机构，都以应用研究为起点，或向前以应用研究触发基础研究，或向后推进技术创新；以服务产业化为终点，基础研究类机构注重战略性前沿基础对产业的引领作用，技术研发类机构注重对产业共性 “卡脖子”技术的突破；以集聚和培育高层次人才为纽带。新型研发机构在某种意义上已经成为地方政府引进和留住海内外科学家和科技管理人才的重要平台，如南京新型研发机构已集聚了5名诺贝尔奖和1名图灵奖得主、111名中外籍院士。上述三个共性特征体现了对新型研发机构评价既注重分类评价，又注重从重数量、重过程向重质量、重结果、重效益转变，这与建立以创新质量和贡献为导向的绩效评价体系一致。从这个角度来说，可以将新型研发机构理解为科技评价体制改革的 “试验田”，起到了积极探索作用。

4 政府支持新型研发机构制度的交替换位效应

公共政策的出台存在交替换位效应，即新政策解决了某个特定问题，却不可避免地引起其他问题[31]。新型研发机构在获得良好效果的同时，制度创新交替换位效应却无法回避。政策目标致力于培育新创新主体 (第四类创新主体)，但面临新型研发机构的法律主体地位问题。政策工具为了充分调动社会力量，政策和政府行为表现过强，出现新型研发机构市场化发展能力羸弱问题。政策执行上，政府急于将新制度加以稳固，却力不从心，暴露出科技治理能力现代化问题。

4.1 政策目标：新型研发机构的法律主体地位问题

(1)独立法人机构的争议。国科发政〔2019〕313号的第一条明确规定新型研发机构是独立法人机构，这一点在地方出现争议。深圳 《关于加强新型科研机构使用市科技研发资金人员相关经费管理的意见 (试行)》规定，新型研发机构是科技类民办非企业单位或事业单位，但在之后的 《深圳市新设基础研究机构建设管理办法 (试行)》中提到基础研究机构也可设立为非法人研究机构。南京 《关于新型研发机构的建设管理办法》指出，新型研发机构是独立法人组织，但最新的政策 《关于推动新型研发机构高质量发展的管理服务办法》限定其为独立法人企业。上海 《促进新型研发机构创新发展的若干规定 (试行)》定义新型研发机构为独立法人机构，但2021年8月 《修改 〈上海市优秀科技创新人才培育计划管理办法〉等16件行政规范性文件》把新型研发机构规定为法人或非法人组织。

(2)申报注册困境。法律上对新型研发机构法人身份没有限制，但地方政策因机构性质不同而有所差异。机构注册面临 “左右为难”困境。2021年国家部委发布的 《 “十四五”期间支持科技创新进口税收政策管理办法》规定，事业单位和民办非企业单位性质的新型研发机构可享受科技创新进口税收政策，但企业类新型研发机构不在列。上海功能型平台虽是民办非企业，但因有财政资金支持，需按照 《事业单位国有资产管理暂行办法》 (2019) “国有资产保值增值”职责管理，且机构缺乏承担国家科技计划渠道。为了打政策 “擦边球”，机构多采取 “多块牌子、一套班子”运营。

上述问题的根源是，新型研发机构的法律地位有待明确。表1表明四个城市的政策多是部门规范性文件，鲜有政府规章和地方性法规条例。随着各地的不断建立、发展，缺乏适用范围更广、力度更强的上位法对机构身份进行明确。即使国务院在 《 “十三五”国家科技创新规划》提到创新主体包括企业、科研机构、高校、新型研发机构，但是新型研发机构在创新主体体系中处于游离、依附状态，还未能在法律上获得与其他三类创新主体相对应的性质、职能、组织架构、法律权利义务关系和认定标准等。也正因为法律地位未明确，导致地方政府的发展理念与思路差异大，独立法人机构备受争议，优惠政策千变万化，机构的发展在很大程度上受到地方主政领导更替和治理观念的影响，政策稳定性和持续性不强。

4.2 政策工具：新型研发机构的市场化发展能力问题

(1)财政支持仍是机构主要收入。北京建设世界一流新型研发机构突出财政资金稳定支持，导致新型研发机构很大程度上只对政府负责。南京建设企业类新型研发机构，为了吸引社会资本，政府不得不投入更多的财政资金引导刺激，累计投入148.47亿元，导致一些新型研发机构设立的动机不明。2020年南京新型研发机构纳税额为1.34亿元，当年区 (园区)投入19.35亿元，纳税额与政府投入的比例仅为6.9%。上海各类 (备案)新型研发机构多是政府主导、财政资金外部输血为主， “项目化” “机构式资助”等财政支持形式虽然创新，但机构实际主要还是依靠政府资助。全国来看，多数省市并没有把新型研发机构财政资金纳入年度财政预算，仅是临时性资助方案，缺乏资助稳定性。

(2)直接融资困难助推了上述问题。各地推崇民办非企业性质的新型研发机构，但这类机构的非营利性特征导致社会资本观望居多。天使投资、风险投资、创业投资的尽职调查时间较长，审查条件苛刻，新型研发机构难以获得足够资金。有些新型研发机构大部分固定资产由财政购置或者租赁使用，存在轻资产的特征，难以满足银行风控要求，其贷款融资渠道经常受阻。南京出台多项鼓励社会资本的政策，天使基金自主基金规模达80.72亿元，但基金实用比仅为12.1%。全国来看，这一情况更不乐观，96.7%的新型研发机构没有获得风险投资基金[4]。

(3)产品市场开拓和运作能力问题。第一，虽然政策已经规定事业单位和民办非企业性质的新型研发机构体制机制灵活、市场化导向，但付诸实践时政府为了规避风险，仍然按照老办法管理，新型研发机构获得的市场优势受限，还面临行政约束和市场风险。第二，产品因未有效贴合市场需求带来落地困难。一方面，高校教师主导的新型研发机构多偏向基础理论研究，没有专业的商务团队开展市场调研指导产品研发，研发项目虽然技术创新性较强，但市场应用场景缺乏，市场规模较小；另一方面，社会资本主导的新型研发机构研发方向偏向热门市场，投机性较强。热门市场往往较为饱和，机构短期内又没有实质性的技术创新，产品缺乏竞争力。第三，缺乏运营管理经验。大部分人才团队从高校院所走向市场，存在着身份转换的不适应。新型研发机构运营管理有其自身规律，科学家常常身兼数职，不仅承担公司管理、技术开发，还要面对市场，承担科技成果转化、孵化引进企业的要求。一些地方政府 (如南京)为了解决专家型负责人不懂市场、不善经营的问题，为机构招引职业经理人，机构聘请职业经理人的比例达到83.4%，但实际上符合懂技术、懂市场、跨界、会运营的职业经理人仍然较少，未能有效解决该问题。

4.3 政策执行：政府科技治理能力现代化问题

(1)政策科学性、协同性不足。新型研发机构相关政策科学性不足的重要体现之一是各地新型研发机构建设与科技部的指导文件精神不契合，各地新型研发机构的发展存在功能泛化、模糊现象。南京新型研发机构的建设重点是强化科技孵化功能、衍生科技企业，这与 《关于促进新型研发机构发展的指导意见》中明确的聚焦科学研究、技术创新和研发服务，避免功能定位泛化，防止向其他领域扩张要求有冲突。新型研发机构虽有宏观指导政策，但过于笼统，缺乏与之相配套的操作细则。虽然上海在 “科改25条”政策甚至地方条例中多次明确促进新型研发机构发展，但是在具体指导高水平新型研发机构、企业类机构等方面缺乏可操作的机构认定、引导和评估办法，特别是一定数量的企业类机构还没有被政府主管部门认定，难以享受政策优惠。此外，既有政策目的还停留在如何搭建新型研发机构制度架构，即解决本地从 “无”到 “有”的问题，还未关注从 “有”到 “好”的问题，多元主体的合理利益没得到应有重视，影响了机构良好运行。新型研发机构还未充分考虑到 “研发代工”之外，高校期望新型研发机构反哺学科建设，甚至对支撑 “一流学科”的作用。既有政策也缺乏运营公司与科研平台之间的利益共享和补偿机制，影响了新型研发机构的可持续发展。

(2)行政指标方式推进。建设新型研发机构普遍受到地方政府重视，新型研发机构在某种程度上已经成为区域科技资源集聚程度的风向标。四个城市通过直接或间接方式设定了新型研发机构的建设数量指标。个别城市建立全市新型研发机构建设情况的月度、季度通报制度，对所辖区的签约机构数、注册率、注册资金到位率、财政资金投入完成率进行排名。在行政压力情形下，一些地方项目的前期调研和规划不够，园区急于做增量，教授团队调研不充分就匆匆上马。另外，项目落地后续配套服务跟不上。一些地方和园区在工作中侧重于 “引”，少数地方和园区扶持资金到位不及时、不足额，精准性管理及市场辅导不到位、不紧密。实践表明，这种行为往往会适得其反。有些地区新型研发机构孵化与引进企业中有近一半是外部引入的企业 (48.72%)，不少高企是各园区外地招引的高企注册在新型研发机构而已，与其本身没有直接关系，如南京开展的专项资金财政政策评价报告 (2020)关注到后续跟踪服务不足的问题。

5 政府支持新型研发机构的制度走向

新型研发机构有别于企业、高校、科研院所等创新主体，是一支重要的新兴科研力量，是国家 (区域)创新体系的新组成，受到国家和地方的重视。从国科发政〔2019〕313号文颁布至今虽然仅有三年时间，但是各地新型研发机构的实践已经进行了较早探索，并积累了一定经验与问题。比较深圳、北京、南京、上海四个重要城市的实践后可以发现，现阶段各地新型研发机构发展的制度支撑体系是为解决本地现阶段产业升级转型和科技创新的特殊问题而进行的本土创新，还未从更高视野、更为根本的宏观制度上予以确立、衔接，一定程度上影响了新型研发机构的健康可持续发展。在今后的制度改革中需要注意以下几个方面：

第一，明确新型研发机构的法律地位。将新型研发机构纳入国家创新体系中统筹考虑和推动，明确其在国家创新体系中的功能定位 (建议收窄，防止泛化)。完善 《科技进步法》，赋予新型研发机构独立运作地位，确立法律权利义务关系和破产清算制度。参考英国、日本法定机构改革的经验，推进社会法人组织相关立法。完善 《民法总则》 《社会组织登记管理条例》，补充有关民办非企业法治的配套政策。完善 《事业单位国有资产管理暂行办法 (2019)》 《企业国有资产监督管理暂行条例 (2019)》，建立健全事业单位和国有资本参与民办非企业两类新型研发机构国有资产管理办法，特别是国有资产保值增值制度、退出机制和股权收益制度。鼓励地方在立法方面先行探索，明确多元化参与权责，把新的体制机制探索经验以制度条例予以确立、规范。

第二，明确市场化发展导向。市场化导向是新型研发机构的鲜明特征，坚持这一导向才能感知前沿科技战略发展趋势、产业转型升级短板、企业技术创新需求。完善政府财政资金退坡制度，不搞大水漫灌，也不搞洪旱断流，形成财政资金资助的可持续、精准化政策体系。将先前十多年探索的知识产权质押融资试点经验推广至新型研发机构领域，发挥地方国有银行撬动作用，完善风险共担机制，建立符合新型研发机构发展需求的特色融资机制。政府、新型研发机构联盟、高校合作开展市场化能力培训课程体系，通过理论研讨、实践对话、案例教学等多种方式，帮助领创教授提高市场意识和综合素质。关注新型研发机构收入来源结构，平衡财政项目获取、大型企业技术研发支持与对中小微企业的服务绩效，促进市场公平发展。

第三，提高政府科技治理现代化能力，重点是加快政府职能从研发管理向创新服务转变。高校与新型研发机构建立 “互聘互认”机制试点，将 “兼聘兼薪”工作成果认定为兼聘人员在原单位的科研贡献，纳入高校对个人职称评价、绩效考核。允许经验丰富的高级管理人员 (特别是职业经理人等)流动到高校，合作开设稀缺性人才培养课程，促进高校创新创业能力提升和培养新型研发机构所需的专业人才。既要完善多方利益主体的风险共担机制，也要充分考虑各方合理利益诉求，建立利益补偿直接或间接机制，促进 “政产学研金介用”合作更加务实、紧密和可持续。把握政府干预的有限、有为、有效，结合下辖市区实际情况，稳妥推进新型研发机构建设，合理设定预期目标，摒弃地方对下级部门推进新型研发机构建设的数量排名。规范项目合理性、科学性、可行性论证，完善财务审计，建立新型研发机构建设项目黑名单制度，对盲目建设造成资源浪费的予以惩戒。明确新型研发机构备案遴选条件，规范工作流程，对机构自主孵化企业和外来引进企业孵化进行区别考核。