王凤珍

(莆田市涵江区环境应急与信息中心，福建 莆田 351100)

全面实施排污许可制度是近年国家深化环境治理、打好污染防治攻坚战的一项重要部署。当前我国以排污许可制度为核心的管理体系已基本形成，全国排污许可证管理信息平台(以下简称“信息平台”)基本建成，排污许可全覆盖已基本实现[1-2]。本文梳理以排污许可制度为核心的固定污染源制度体系的建立过程，结合笔者在排污许可证核发工作中的实际经验，分析总结排污许可制度在实施过程中存在的问题，并针对这些问题提出相应的对策建议，以推进在基层建立以排污许可证为核心的“一证式”管理模式，为不断发挥排污许可证的核心作用，促进企业按证排污、依法排污、自觉守法提供参考。

1 以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度体系的建立

1.1 以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度的建立

《环境保护法》《大气污染防治法》及《水污染防治法》等法律法规明确污染物要素排放实施排污许可管理。2015年，《生态文明体制改革总体方案》印发，要求完善污染物排放许可制度，禁止无证排污或不按证排污。党的十九届四中、五中全会均提出构建以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度体系，全面实行排污许可证。

1.2 固定污染源排污许可实现全覆盖

2016年，《控制污染物排放许可制实施方案》要求到2020年底，完成所有固定污染源的排污许可证核发工作，实现排污企业“一企一证”[3]。2018年，《排污许可管理办法(试行)》规定了排污许可证申请、核发、复核、执行、监管、执法的内容和流程。2019年，《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》发布，为固定污染源清理整顿、2020年排污许可发证和登记制定了任务时间表、分类处置办法、任务完成保障措施。截至2020年底，共计273.44万家固定污染源已纳入排污许可管理，其中大气污染物排放口172.9万个、水污染物排放口128.3万个，基本实现了固定污染源排污许可的全覆盖[1]。

1.3 排污许可证“一证式”管理模式的确立

2021年3月1日，《排污许可管理条例》开始施行。《条例》为规范制度、加强监管、强化责任提供了法律依据，全面实行排污许可制有了法律保障。排污许可制让企业从被动守法变为主动守法，环保部门从全面监管转变为分级监管，公众和媒体可以更好地监督企业排污行为。固定污染源排污许可全覆盖的实现和《排污许可管理条例》的实施，使排污许可“一证式”管理走进了新时代。

2 莆田市涵江区排污许可制度实施情况

莆田市涵江区位于福建省东南沿海、莆田市北部。作为莆田市的工业重区，涵江区工业经济较为发达，拥有莆田市唯一的国家级高新园区，另有莆田市新涵工业集中区、城北工业园区、板梁工业园区、滨海产业新区等市区级工业园。经过多年发展，涵江形成了以电子信息、食品加工、机械设备、鞋服为主导的产业集群，另有数量众多的中小型企业。

2017年，涵江区核发第一张造纸行业国版排污许可证。截至2021年底，涵江区共核发排污许可证129家，排污登记1426家，做到《固定污染源排污许可分类管理名录》(2019年版)规定的所有行业排污单位“应发尽发、应登尽登”，基本实现了排污许可全覆盖。

涵江区持排污许可证的企业共涉及行业30多个，大小规模不一。简化管理和重点管理的企业主要是制鞋业、电子信息、金属制品、纸制品制造等行业。登记管理企业主要是制鞋业、塑料制造业、金属制品、家具制造、服饰制造、电子信息、金属制品制造等行业。

3 涵江区排污许可制度实施存在的问题

3.1 环境影响评价制度和排污许可制度衔接不充分

环评制度已经发展三十多年，不同时期的环评及批复详略不一、水平不一、要求不一[4]。2016年根据原环保部的要求，在全区范围内开展了环保违法违规建设项目的环保备案工作，备案意见亦作为发放排污证的依据。早期的环评及环保备案文件内容简单，不能很好地支撑排污许可证的申请和核发。比如，1998年编制的电镀企业环评，原辅料缺失，生产工艺和产污环节描述简略，设施设备漏报，污染因子不明确，都为排污许可证的核发带来困难。

虽然《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2021年版)(以下简称《环评名录》)和《固定污染源排污许可分类管理名录》(2019年版)(以下简称《排污名录》)经过调整近年才开始实施，但是两者之间仍然存在衔接不充分的情况。比如，集成电路制造属于电子器件制造，在《环评名录》中为报告表项目，但《排污名录》规定“年使用10吨及以上溶剂型涂料(含稀释剂)”的集成电路制造企业才是简化管理，涵江区有10余家废水排放量较大且涉及镍、铜金属排放的集成电路制造企业因涂料使用量未达10吨，仅需排污登记。又如，废旧轮胎收集破碎项目《环评名录》中为报告表项目，《排污名录》则需重点管理，企业实际仅排放少量颗粒物。

3.2 排污单位主体责任意识不强

涵江区大部分企业属于中小微企业，管理水平粗放、环保意识薄弱。排污许可制度实施以来，排污单位存在诸多问题。一是排污单位的主体责任意识淡薄，没有将排污许可工作列为重要工作，在核发和登记阶段不积极主动，甚至不配合。二是企业存在一定技术障碍，在不依靠第三方的情况下，企业难以独立完成排污证的填报申领工作，自行填报的排污证质量不高。三是证后管理存在问题，排污证证后管理过程的台账记录、自行监测、信息公开、执行报告等要求不符合规定。

3.3 第三方服务机构水平参差不齐

一是本地区缺少规范化、规模化第三方服务机构。目前，技术力量强、具备一定规模、运作规范的环保第三方机构十分紧缺，没有示范性的第三方机构。二是缺少专业技术力量。第三方机构多存在人员年轻、流动性大、中高级环境类技术人员短缺的问题，排污许可相关技术规范多、更新快，技术人员需步步紧跟新技术、新指南。三是缺乏行业自律。部分第三方机构采取低价竞争、承诺拿证等手段恶性竞争，或没有提出符合技术规范、切实可行的污染防治方案，或没有告知企业做好排污证核发后要求的环境管理、自行监测、执行报告，不能引导企业发挥主体作用，忽略了核发排污许可证的本质和意义，伤害了企业的积极性，造成不良影响。

3.4 排污许可证核发工作质量亟待提高

排污许可证的核发质量不仅关系辖区内固定污染源的底数是否清晰，还关系到总量控制、环境统计、排污税征收、污染源监测、事中事后执法监管的准确性。全区排污许可证的核发审核和排污登记表的填报指导由2个人完成，除此之外，他们还需完成有环评审批、排污权核定、环境统计等工作。排污许可审核人员需要掌握最新的环保法律法规、污染物排放标准、监测标准、排污许可核发技术规范、污染源核算方法、行业污染物治理可行技术、数据分析评价等系统、全面的专业知识[5-7]，才能确保核发质量。在人员紧、时间紧、任务重、涉及面广、技术要求高等情况下，排污证核发工作质量可能存在一些短板。

3.5 证后监管有待加强

随着固定污染源排污许可核发工作全覆盖工作的基本完成，排污许可工作重心逐步由核发和质量审核转向证后执法监管。目前排污许可制度处于初期发展阶段，在工作规程、管理体系、执法指南等方面均存在不少薄弱之处，而《排污许可管理条例》自2021年3月才开始实施，初始阶段的证后执法缺乏法律支撑。环境执法人员未接受排污许可技术性培训、前期未参与排污许可审核、缺乏排污许可执法相关经验，基层普遍存在执法人员少、执法相关工作任务重等情况，这导致排污许可证后监管能力不足。

4 对策建议

4.1 加强排污许可制度与环评制度的衔接融合

一是进一步完善《环评名录》和《排污名录》。结合省市大气、水、土壤重点监管名单，合理确定项目的环评类别和排污证类别，使分类管理标准尽量统一。二是统一环评与排污许可表单。推动形成环评和排污证使用一套标准、一套表单、一个平台、一套数据，形成环评管准入、许可管排污的环境管理体系[8]，简化申报流程。目前，报告表的编制已基本实现和排污许可表单统一，应进一步推动报告书项目与排污许可表单内容统一。三是不断修订完善相关的标准和技术规范、填报系统。根据实际执行情况进一步优化、简化技术规范、指南和填报系统，更加合理地确认填报内容、格式、台账内容、执行报告等要求，更好地服务中小企业发展，并为事中事后监管提供科学保障。

4.2 落实排污单位的主体责任

全面实施排污许可制度是新形势下深化生态环境保护工作的重要举措，排污许可制度将污染物排放治理的责任回归到企业本身。排污单位应尽快熟悉排污许可制度，从思想、技术、管理上主动紧跟步伐。一是规范建立环境管理制度。持证单位应对排污口规范化设置并树立标志牌，设置可供采用监测的平台。二是落实自行监测方案。持证单位应按照排污许可证的规定开展自行监测，并保存原始监测记录，没有监测能力的可以委托第三方监测公司开展监测。三是建立环境管理台账记录制度。持证单位应按照行业技术规范规定的格式、排污证要求的内容和频次要求，如实记录基础信息、主要设施运行情况、污染物监测情况、排放量等信息。四是及时、准确、完整地上传执行报告。持证单位应当按信息平台对污染物排放浓度、排放量、落实环境管理要求等提交年度、季度、月度执行报告。五是信息公开要求。持证单位应在信息平台上如实公开企业基本情况、污染物排放浓度等信息。

4.3 规范第三方服务市场

出台加强排污许可第三方技术机构管理的文件，规范第三方技术机构管理。可在信息平台设置第三方信息公开模块，加强信用信息公示，依法依规实施奖惩。生态环境部门在定期开展排污许可证质量复核工作中，发现因第三方技术机构原因出现严重质量问题的，应在信用信息模块予以公开。

4.4 提高排污许可核发质量

一是核发工作人员应提升自身业务能力和专业知识水平，积极参加上级生态环境部门组织的各项技术培训，及时主动学习新发布的法律法规、技术规范、排放标准等。此外，核发人员须以实事求是、认真负责、公平公正的态度处理核发中的各项争议。二是建立联合审查制度，水、大气、总量、固体废物等有关科室，环境监测部门、环境执法部门派专业人员参加联合审查会，结合各自领域专业工作对申请材料相关部分提出意见和合理要求。三是落实固定污染源排污许可“双百”任务目标。“双百”是指自2021年起3年内排污许可证质量审核率100%，1年内执行报告审核率100%。严格落实上级生态环境部门核查、同地区兄弟生态环境部门交叉核查发现的质量问题，引导排污单位自查自纠，建立自检制度。四是推进排污许可证核发现场审核工作。必要情况下，对申请材料中存在疑问的，排污许可证审批部门可组织相关部门人员、技术专家前往现场开展审核，从源头把控排污许可证核发质量。

4.5 加强排污许可证后执法监管

一是加强执法人员队伍建设。定期开展排污许可证后管理培训，学习相关法律法规，加强依证监管意识和能力。重点学习证后企业环境管理要求，学习如何通过现场检测、核查台账、查阅执行报告等手段督促排污单位按证排污。二是建立以排污许可证为核心的日常执法监管体系。按照不同行业编制操作性强的日常执法监督程序、指南等，更好指导基层执法。三是提升排污证后监管信息化水平，将排污许可数据与在线监控数据、移动执法系统数据相衔接，实现自动预警、自动计算总量等功能，提升证后监管能力。四是按照《排污许可管理条例》，加大排污许可证的证后执法工作，打击各类排污许可违法行为，公开执法信息。五是加强宣传，及时曝光一批典型违法案例，有效督促企事业单位增强持证排污、按证排污意识。