潘申彪 陈淇

（浙江工业大学）

一、引言

2018年下半年以来，广东、江苏、上海等发达省市纷纷出台科技创新政策升级版，旨在进一步推进以科技创新为核心的全面创新，优化科技创新资源配置，激发创新主体的活力和自主创新能力，完善区域创新生态，推动经济高质量发展。广东的“科技创新12条”，着眼于科技体制机制改革的全面深化，有效激发全社会创新创业活力，以实现“在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”。上海的“科技改革25条”围绕着建设具有全球影响力的科技创新中心这一目标，从打通科技创新和经济社会发展的通道、激发和调动“人”的创造活力和动力、处理好政府和市场的关系等方面做出了系统谋划。江苏的科技新政围绕科技体制机制改革推动高质量发展的提出了30条政策措施。这些陆续出台的科技新政，不仅反映了各发达省市创新发展的新思维、新动向，也反映了即将推动落实的新任务、新模式，为浙江深化推进落实“科技新政50条”，提供有价值的借鉴参考。

二、文本语义网络分析与文本筛选

（一）社会网络分析与文本语义分析法

社会网络分析法通过分析网络中相关行为者之间的关联，或通过这些关联传递的信息、资源、责任和权力等来分析行为者之间的相互影响。利用社会网络分析的基本思路，通过对政策文本进行分词处理和词频分析处理，能够挖掘政策文本中隐含的关键信息，在此基础上再利用语义网络分析将这些关键信息串联并结构化、可视化，有利于更好地把握政策体系间的深层关系，分析政策体系各构成部分对政策目标的影响和作用，为改进政策有效供给、提升政策效果提供依据。

本文运用文本语义网络分析法，对广东、上海、江苏、浙江四省市科技创新政策进行社会网络分析，通过可视化语义网络图展示了四省市科技创新政策制定者、政策实施对象、协同部门之间的关系，比较浙江与三省市在科技政策供给及推进实施中存在的差距与不足，为完善有关政策供给和实施举措，推动科技新政落地和出成效提供改进思路。

（二）政策文本筛选

本文以2018年7月到2020年12月期间粤苏沪浙“科技新政”的核心政策文件为基础，并以到2020年底前各省市出台实施、与科技创新密切相关的地方性法规与政府规章、省市政府或其办公厅发布的规范性文件和省级有关部门发布的规范性文件等作为分析对象，包括条例、规定、意见、办法、细则、规划、方案、通知等不同政策类型文本。在认真梳理和研读后，筛选出创新政策文本131份，并按类型进行归类比较其效力，如下表1所示。政策文本资料主要来源于四省市的人民政府公报、省（市）人民政府官网、发展和改革委员会、科技厅（科委）等有关部门的官网。

表1 2018-2020粤苏沪浙三省一市科技部门出台政策情况

三、四省市创新政策文本语义网络分析

（一）四省市创新政策供给情况

根据表1，从出台科技创新政策文件数量上看，四省市出台的创新政策文件平均为32.3个。除江苏（26个）外，其余省份政策文件数都在均值附近，较为接近。其中，浙江为31个略低于四省平均数，应该说，浙江出台政策支持创新发展的力度不比其余省市低。并且从出台政策的类型上看，涵盖了从地方性法规、到政府规章到省市政府的行政规范性文件和部门的规范性文件，并采取了多种形式，这表明四省市在实施科技创新驱动高质量发展战略上有较为完整的政策支持体系。

但在政策类型分布上，浙江的政策分布与广东和上海存在明显差异。一是广东和上海两省市供给的效力高的政策法规—条例和政府规章分别为2个和3个，浙江仅为1个，如表1中的第二和第三列所示。二是在可操作性更高的创新政策数量上，广东和上海也比浙江要多。表1中由省级职能部门出台的意见、办法、方案、细则、规范、指引、规划(计划)、通知等规范性文件数量，广东和上海分别是26个和25个，比浙江的多约五分之一。采用法规效力较高的创新政策，落实推进的障碍相对小一些，便于在推进落实中抓贯彻、抓落地；而出台可操作性更高的政策则便于政策落实出成效。

（二）政策文本的语义网络分析

科技政策关键词及关联词的语义网络图呈现了由相关职能部门和工作核心内容构成的政策执行网络，反映的内容既有政策核心内容的关联、多部门间的协调，也有政策实施的路径，即对政策内容的具体执行。各关键词、关联词所代表节点之间的连线越多，表明该词语越是居于网络的核心节点位置，在政策网络中的地位和作用越重要。

利用ROST—CM 6.0分析软件，本文对所收集的131个政策文本的标题、关键词、发文单位等文本内容进行社会网络与语义网络分析，利用发文单位、关键词和关联词之间所形成的“社会网络与语义网络图”来分析科技创新政策实施网络特点（见图1），并比较浙江与其余发达省市存在的差距与不足。

图1 三省一市科技政策关键词及关联词语义网络图

一是从语义网络图来看，各省市“省科技厅（市科委）”和相关职能部门，如发改委、经信厅（委）等处于创新政策网络的核心节点位置，并且都与省（市）委、省（市）政府直接关联，表明各省市党委和政府的重视和支持是科技政策有效实施的基础，有效的科技政策供给服务离不开科技、发改、工商、财税等职能部门的配合协同。省级科技职能部门在省（市）党委和政府领导下制定和出台科技创新政策，并在政策的系统推进中发挥引领和推动作用。但从创新政策实施网络来看，上海、广东和江苏的政策实施网络中协同部门较多，网络交叉明显，创新政策推进落实的责任相对分散化，而浙江政策实施网络中协同部门网络交叉相对较少，责任相对集中。这在一定程度上可能影响创新政策目标任务分解传递和协同推进落实。

二是语义网络图反映四省市科技创新政策目标定位与各地的区位发展定位密切相关。改革科技管理体制，打造良好创新环境、引育创新人才、促进企业创新，是各省市创新政策目标的契合点。但各政策网络对区域间的创新政策协同联动，推进区域协同创新优化涉及甚少。上海、江苏和浙江，作为长三角的核心省市，在区域创新要素互补、创新人才集聚、高新产业协同发展上存在较大空间。坚持区域开放创新，应是浙江建设“产学研用金，才政介美云”的科技创新生态体系的重要内容，应主动对接创新资源更有优势的上海、江苏等省份，推动长三角区域创新合作，破解创新资源和条件约束。

三是通过语义网络图关联节点反映的核心词和关联词及聚类分析，四省市科技政策均涵盖了科研项目、创新平台、资金、创新人才和创新环境等创新资源要素方面的内容，但实施重点存在差异。上海突出提升创新策源能力的要求，科技管理体制机制改革和政策支持围绕有全球影响力的科技创新中心建设展开。广东突出对粤港澳大湾区国际科技创新中心建设与产业融合发展的要求，并以十大战略性支柱产业集群和十大战略性新兴产业集群为抓手，要构建现代化经济体系。江苏突出的是在科技资源统筹与有效配置上的深入改革与探索，发挥其科教人才、国有企业等优势，推动高质量发展。这三个省市科技政策实施选择的重点，给浙江建设适应于经济高质量发展的创新创业生态体系提供了借鉴思路，即要提升在诸如若干优势技术领域的创新策源能力，将科技创新的成效最终落地到相关产业集群发展和现代经济体系建设上，要激发创新人才的创造力和活力，发挥好包括国有企业在内的广大科技企业创新内生动力。

四、对策建议

根据上述分析，要提升浙江科技创新政策实施成效，需要在以下几方面进行改进和完善：

（1）完善创新政策供给，提高政策实施精准度。一方面，要进一步理顺由各部门条线归属的科技创新政策之间的关系，优化科技创新政策、制度的供给体系，形成政策组合的合力和制度保障的支撑。特别是，通过改革明确部门的主要职责和衔接界面，减少科技管理和服务的职能交叉，畅通政策责任分解落实机制渠道，为创新政策落地落实提供保障。另一方面，要提高创新政策应用的可操作性和精准度。在涉企科技政策制定和实施中，要将向各类代表性科技企业征求政策修改意见，作为不可或缺的重要环节，为科技创新精准施策夯实基础。

（2）加快区域协同创新体系建设，构建科技开放合作新格局。浙江应围绕构建“十联动”创新创业生态系统，打造高水平创新型省份，实现高质量发展的目标，紧密对接上海全球科创中心建设，加强在重大科技创新基地、高端科研创新平台等合作，推动在重点领域协同开展关键核心技术攻关，共建共享高质量的长三角协同创新共同体，发挥区域创新要素互补和高新产业协同发展优势，提升科技创新驱动经济高质量发展的作用。

（3）多措并举齐抓共管，提高政策落实力度。一是利用效力高的法规、政策落实推进障碍少的特点，以落实2021年新修订的《科技进步法》为契机，加强省内科技立法，特别是修订浙江的《科学技术进步条例》，并以此为牵引提高科技法规、政策的效力，强化落实。二是通过加大对科技创新政法规、政策执行情况的检查、督查和政策审计等手段抓贯彻、抓落地，提升政策执行力。