张显伟 闫文莉

摘要：法治乡村建设是乡村振兴战略的重要内容与题中之义。目前，我国法治乡村建设面临着治理领域立法供给不足、乡村治理主体法治意识较淡漠、乡村公共法律服务滞后等现实困境。法治乡村建设要达到预期目标，必须实施治理突破困境。需要在充分发挥基层党组织和党员干部先锋带头作用前提下，通过实施保证乡村治理领域的法制供给，提升乡村治理主体包括乡镇政府公务人员及农村基层自治组织工作人员的法律思维、法治观念和执法能力水平，完善乡村公共法律服务等措施，推动乡村振兴战略实现。

关键词：乡村振兴；法治乡村；立法供给；法治观念；公共法律服务

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1004-1494（2022）01-0092-06

基金项目：广东海洋大学2021年人文社会科学研究项目“乡村振兴视域下乡村治理机制创新与法治保障研究”（121501/C21813）。

自党的十八届四中全会作出推进基层治理法治化战略部署以来，党和政府大力推动法律服务延伸至基层社会治理层面，通过体制机制建设、充实基层组织法治人才队伍等措施，强化基层治理法治化，助力法治国家、法治政府、法治社会一体化建设[1]。习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，要求“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[2]25。2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村战略的意见》正式颁行，第一次明确提出“建设法治乡村”目标，描绘了新时代法治乡村建设的宏伟蓝图。为明确法治乡村的具体建设任务要求，指引乡村法治建设任务落地实施，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁行了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确要求加强和改进乡村治理要遵循农村特点。2020年3月，中央全面依法治国委员会颁行了《关于加强法治乡村建设的意见》，要求把法治乡村建设作为全面依法治国和实施乡村振兴战略的基础工作来抓。这两份规范性文件系统规定了法治乡村建设的具体领域和相应的目标任务。乡村作为国家和社会治理最基层区域，承担着有效治理“最后一公里”的角色，只有充分发挥法治在乡村治理中的重要作用，建设好法治乡村，才能保障“自治和德治”的更好实现，推动乡村治理向纵深推进，助力乡村振兴目标完成。

乡村振兴是全面依法治国蓝图的内容构成与题中之义，法治乡村建设是乡村振兴的制度保障和重要支撑。法治乡村建设在助力全面依法治国宏伟蓝图实现、保障“三治融合”乡村治理体系有效运行、推进农村改革顺畅运行、有效解决乡村涉农法律问题等方面均具有重大价值意义。

（一）法治乡村建设是全面依法治国宏伟蓝图实现的必然要求

党在十八届四中全会作出了全面依法治国战略决策，并将全面依法治国战略在各领域全面铺开，系统深化。基于我国城乡法治建设水平差异明显的现状，近年来我国法治建设尤其注重向基层纵深推进，逐渐凸显法治在乡村治理上的重要地位。近年来，我国法治乡村建设较过去取得了很大成绩，比较明显的表现在我国乡村居民法律意识有了明显提高，尤其是乡村居民的法律权利意识提升比较明显。但囿于历史、现实两方面原因，目前我国不少乡村法治发展水平还不高，与党和政府实施乡村振兴战略过程中对法治乡村建设的期待和要求相比还有较大差距。目前，我国基层乡镇干部和基层群众自治组织工作人员依法行政的能力还不够强，为群众的法律服务意识仍需要强化，服务水平还要提高。在乡村治理方式方面，法治还没能成为乡村治理的基本方式，个别乡村对一些民间纠纷的处理往往依靠乡村民间组织、宗族权威、长老等，而不是付诸于公立救济机制；纠纷处理的依据是凭借乡村的风俗习惯甚至一些“土政策”，而不是国家的法律法规。全面依法治国战略强调的是法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治乡村建设绝对不能落下。

（二）法治乡村建设是“三治融合”乡村治理体系有效运行的保障

“三治融合”乡村治理体系是顺应新时代乡村治理现实需要而提出的战略决策，是党和国家在乡村治理领域的伟大理论创新，是乡村治理领域的“中国经验”。“三治融合”乡村治理体系强调“自治、法治、德治”三者的协同作用。关于三者间的关系，自治为基，法治为本，德治为先。因此，在三种治理方式中，“法治”起着不可或缺的固本与保障作用。实际上，要充分发挥“自治”和“德治”的作用，就必须为其提供和谐稳定的社会环境和有序运行的乡村自治机制，而和谐稳定的社会环境和有序运行的自治机制恰恰需要法治予以保障。因为只有法治的规范性和强制力，才能普遍、平等、更为有效地保护村民的权利，同时惩治破坏和谐稳定社会环境的违法行为；只有法治，才能推动村民自治在规范化和法治化的轨道上运行，符合法治国家建设长远大计；也只有做好法治乡村建设，才能在旧的“德治”体系逐步消解而新的“德治”体系尚未完全建立的情况下保障好“新—旧”德治体系过渡阶段的稳定，保障“三治融合”乡村治理体系的有效运行。

（三）法治乡村建设是推动农村改革和解决涉农法律问题的迫切要求

农村的改革和发展是党和国家关注的大事。1982年以来，党和国家以“中央一号文件”的形式持续关注“三农”问题，体现了党和国家对涉农问题的高度重视。在当前全面依法治国的大背景下，传统农业正处于向现代农业转型的关键时期，面临着建立国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局和社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的双重挑战[3]，需要充分发挥法治对农业整体和各领域的规范引导作用，以法治稳固农业改革的基础，同时引领农业改革的未来方向。例如，规范农业生产经营行为，打击侵害农业生产行为，保护农民利益均需要法治保障；推动农业管理体制改革创新，加快城乡要素双向流通和一体化建设，需要创新法治规范方式，调整法治规范结构等。此外，农村自然资源纠纷、农村集体经济组织与成员纠纷等涉农纠纷越来越需要通过法治渠道予以解决，需要依托法治的严谨性和专业性定纷止争，维护相关涉农权利人的合法权益。因此，着力推动法治乡村建设，是当前农村改革进步和解决不断出现涉農法律问题的迫切需要。

法治乡村建设是乡村振兴战略实现的保障和支撑。但目前看来，我国的乡村法治建设还面临着诸多现实困境，主要体现在以下方面：

（一）乡村治理领域立法供给水平有待提高

法治的基础和前提是有法可依，法治乡村建设也不例外。法治乡村建设一方面要求治理乡村、解决农业、农村和农民问题的相关法律和制度基本健全，另一方面要求相关的法律和制度是切合乡村实际，是乡村社会治理真正需要且科学完善的。改革开放以来，我国制定了一系列涉及各领域的法律、行政法规和行政规章。据统计，自1979年以来，国家制定了法律380多部、行政法规800多部、行政规章4000多部[4]。但其中涉及农业领域的法律、行政法规和行政规章的数量分别仅占同期总数的4.32%、5.29%和11.25%左右[5]。党的十八大以来，国家在涉农领域相继颁布施行了多部法律、行政法规和规章，比如《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等，补充了农业农村领域相关法律法规，但目前我国涉及农业、农村、农民的法律体系还不尽完整、系统，法律规范的内容和领域与目前农村经济社会发展、生态环境保护、农村土地改革等的现实需要相比较，还不能完全满足乡村治理的需要。同时，上述相关法律法规和规章大多涉及农业农村的生产建设方面，除了2021年颁布和实施的涉及乡村振兴的基础性、综合性法律——《中华人民共和国乡村振兴促进法》，涉及乡村治理的法律法规和规章的数量比较少，针对乡村治理的专门性法律、法规、规章几乎空白，目前与《中华人民共和国乡村振兴促进法》相配套的实施细则或办法也尚未出台，我国乡村治理领域的立法供给未能形成严密周全的法律规范体系，在实施全面依法治国的新时代，乡村治理领域的立法供给严重不足将会阻碍乡村治理法治化的实现，进而阻碍乡村治理的有效实现，最终阻碍乡村振兴战略的完成，影响社会主义现代化强国的如期建成和中华民族伟大复兴的实现，建设法治乡村必须完善有关“三农”问题的立法。

（二）乡村治理主体法治思维、法治理念有待提升

法律和制度是静态的，需要人来实施和实现。即使再科学、再完善的法律和制度，如果执行法律和制度的主体法治观念淡薄，法律和制度也只能停留在纸面上。当前，乡村治理正处于新时代“三治融合”治理的崭新阶段，在全面依法治国战略的总体布局下，“法治”在乡村治理中的作用愈加凸显，法治乡村建设成为新时代乡村治理体系建设的重要一环，乡村治理主体也由单一主体向多元化主体转变，包括乡镇政府、村党组织、村委会、村民等主体。由于长期受到传统习惯思维和权力本位的影响，基层乡村治理主体依法治理的理念、思维和方式还存在一定不契合法治乡村建设要求的表现。主要有：第一，个别乡镇政府尚未完成法治政府理念和思维的转变，在乡村治理中容易出现行政权力的越位。第二，个别村党组织干部未能将法治思维与党的集中领导有机结合，影响党领导法治乡村的建设成效。这主要是由于城乡人口、资源等要素流动加快，乡村中大量青壮年涌入城市就业或落户，乡村中逐渐剩下留守老人和小孩，导致出现老龄化、空心化现象[6]。因而使得部分村党组织出现青黄不接、后继无人的情况，再加上人才吸引机制的缺乏，也留不住外来年轻、有才干的年轻党员干部，进一步加剧了村党组织有文化、有作为的年轻干部匮乏程度，导致部分村党组织干部年龄偏大，学习法治理念和法治思维的能力不强，未能将党的领导与法治乡村建设有机融合，影响党在法治乡村治理中领导作用的发挥。第三，部分村委会成员法治观念不强，依法治村的能力不足。有的村委会成员受教育程度不高，不少村委会成员目前还没有法学教育和法律实务背景，在乡村治理和为乡村民众提供服务方面往往依靠感情、亲情、人情，不善于运用现代法治手段进行乡村治理，在依法治乡、依法治村方面能力还不足。第四，部分村民法治意识和法治思维比较淡薄，参与法治乡村建设的积极性不高。由于农村长期受传统乡土文化的影响，乡村治理主体法治观念和法治思维的缺乏，在很大程度上不利于法治乡村的有效建设。

（三）乡村公共法律服务相对滞后

党的十八届四中全会以来，我国各地开始积极推行和实施公共法律服务，包括建立公共法律服务工作站、设置公共法律服务工作室等。由于城市区域人、财、物比较集中，所以城市区域的公共法律服务设施比较完善，但乡村地区由于历史原因，乡村公共法律服务一直滞后于城市，成为法治乡村建设的弱项。具体而言：第一，乡村公共法律服务供应不足。长期以来，乡村公共法律服务基本上是由基层司法局派驻各乡镇的司法所或各乡镇的基层法律服务机构提供的，提供的主体比较单一。同时，由于城乡融合的加快，乡村地区的法律纠纷或矛盾不再是存在于单一的婚姻家庭、民间借贷纠纷等领域而是向土地征迁纠纷、自然资源所有权使用权确权纠纷等复杂性、专业性程度都比较高的法律纠纷转变，需要法律水平较高和行动能力较强的法律从业者解决。但基層司法所或基层法律服务机构中的从业人员在法律水平上往往不能胜任前述的法律服务需要，使得乡村公共法律服务供应跟不上现实法律需要的增长。第二，乡村公共法律服务建设资金配置不到位。乡村公共法律服务需要当地基层人民政府财政资金的投入予以保障，但现实中当地基层人民政府由于种种原因而未能充分投入相应的财政保障资金，导致进行公共法律服务的人员无法得到足够的物质保障或者律师无法得到基本反映其市场价值的报酬，挫伤了相关人员提供公共法律服务的积极性。第三，乡村公共法律服务质量评价机制缺乏。乡村公共法律服务的质量好不好、水平到不到位，需要一个有效运行的质量评价体系予以评估。然而，很多地方的乡村法律服务尚未建立质量评价机制，无法有效的监督乡村公共法律服务的实际效果，也就难以发现问题，并予以改进。

笔者建议通过采取如下举措为法治乡村建设扫除障碍，为法治乡村早日实现奠定基础。

（一）强化党对法治乡村建设的领导，加强农村基层党组织对法治建设的引领

家庭联产承包责任制全面推行以来，乡村各家各户自主生产、自主经营的生产经营模式，对乡村居民集体观念培养作用有限。而法治乡村建设的根基和主体是乡村居民，在这种情况下，要推进新时代法治建设在乡村领域的有效开展，充分激发法治乡村建设的活力，必须坚持党对法治乡村建设的领导。这是因为“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[2]16。我国各项事业的发展都离不开党的领导，只有党能够凝聚全国人民的民心，集中力量办大事、办成事、办好事，也只有党才可以带领人民谋幸福。对此，基于社会主义法治建设与党的指导思想目标的一致性[7]，加强新时代法治乡村建设必须坚持党的集中统一领导，必须充分发挥基层党组织和党员干部的引领作用。因而，为确保法治乡村建设在党的领导下突破困境、稳步推进，取得预期成效，必须加强党对法治乡村建设的领导。第一，需要充实乡村党组织干部队伍。客观来看，目前我国城乡差别是客观存在的，乡村对人才的吸引力远不如城市，导致我国乡村党组织领导下的法治乡村建设面临着人才不足的现实。为克服这一障碍需要政府出台吸引并留住优秀人才到乡村和基层服务的具体政策和规范性文件，为乡村党组织建设和强化领导力提供人才资源。各基层党组织要切实拿出有力的人才吸引措施，为基层党组织注入新鲜“血液”，保证基层党组织的人员供给，强化基层党组织领导法治乡村建设的领导核心作用。第二，需要确保乡村党组织和广大党员干部能够充分发挥引领作用，更好地引导和带动广大乡村居民参与新时代法治乡村建设。总体而言，我国乡村党组织和广大党员干部能够较好发挥引领作用。但是个别乡村依旧存在部分党员干部未能按照党中央的要求在落实法治乡村建设中有效地发挥作用，对法治乡村建设不利。因此，这些乡村党员干部要切实认识到自身存在的问题，主动加强学习，尤其注重向优秀党员干部学习，吸收他们身上的优良品质，更好地引导广大村民投身新时代法治乡村建设的浪潮中。

（二）加大乡村治理领域的法制供给

基于我国乡村建设法制供给不足的实际，目前亟待制定、修改与完善相关法律法规。针对加强法治乡村建设法制供给，笔者建议：第一，《中华人民共和国乡村振兴促进法》为法治乡村建设基本法。然而，由于我国各地经济、文化、生态环境、社会发展程度等各方面存在差异较大的现实，《中华人民共和国乡村振兴促进法》的主要规范和保障措施的立法设置均相对比较宏观。因此，需要以《中华人民共和国乡村振兴促进法》为基础，制定相应配套实施细则、实施办法，逐级细化《中华人民共和国乡村振兴促进法》，增强该法可操作性。在国家层面，应该加紧《中华人民共和国乡村振兴促进法》实施细则的立法工作，尽快出台《中华人民共和国乡村振兴促进法》实施细则。各省、自治区、直辖市与新疆生产建设兵团应该基于自身的实际情况制定《中华人民共和国乡村振兴促进法》的具体实施办法，为省级行政区划内《中华人民共和国乡村振兴促进法》实施确立更具体的法律规范依据。各具有立法权的省级以下行政区域应该针对《中华人民共和国乡村振兴促进法》中涉及法治乡村建设的具体机制，着手开展调查研究，研究具体机制在本地贯彻运行的具体方案，在实践、实验基础上，积累经验，待时机成熟后，经过立法程序，在科学、民主立法原则规范下，上升为本地法规或规章。法治乡村建设绝非是一朝一夕可以完成的工作，不能急功近利，需要在法治引导下，扎实推进，在乡村形成国家——地方立体化、全覆盖的法治网格，确保各地法治乡村建设具有合法性依据。第二，我国乡村存在着大量的非正式法律渊源，比如村规民约、乡村习俗，这些社会规范虽不是国家法律、法规、规章，但却在乡村治理实践中发挥着实际作用。20世纪80年代以来，我国不少地区在政府引导下对村规民约进行制定或者进一步修改完善，主要方向是增强村规民约法治化程度，保障村规民约合乎法律、法规有关规定。第三，乡村习俗与村规民约外延上存在交叉，有的乡村习俗已经上升为村规民约，有的尚未表现为正式书面形式，而这些尚未以书面形式体现出来的乡村风俗却对村民的为人处事发挥着实际的规范作用，对乡村社会问题的处理起着引导和规范作用。因此，对这些乡村风俗习惯，应该甄别对待。其中，对于符合现代文明的风俗习惯可以考虑上升为村规民约；而对于落后、愚昧的风俗习惯应该明文禁止，坚决取缔。

（三）提升乡村治理主体法治观念和法治思维

乡村治理主体是法治乡村建设的能动因素，其是否积极参与乡村治理以及参与过程中法治观念和法治思维是否充分彰显，将在很大程度上影响法治乡村建设的成效。因而，提升相应乡村治理主体法治观念和法治思维尤为重要：第一，打造法治乡镇政府。乡镇政府要切实转变观念，主动学习相关涉农领域法律法规，逐步养成法治观念和法治思维，明晰法定职责和权力边界，减少乃至杜绝不符合法治要求的行政管理行为。第二，增强村委会成员的法治观念和法治思维，提升依法治村的能力。村委会成员要主动接受法治思维和法治观念的熏陶，积极学习相关法律知识和先进地区的乡村治理法治经验，在结合本村实际基础上，形成地方特色的乡村治理方式，提升依法治村的能力。第三，充分运用现代信息技术，创新法治宣传方式，提升村民的法治观念和法治思维。充分利用现代智能传媒设备在乡村地区基本普及的现状，通过“互联网+”途径，利用微信公众号、微博、客户端等现代化形式推送相关法律知识介绍或简易法律实务案例[8]，也可以制作法治宣传片向村民宣传法治知识，结合已有的法治宣传方式，形成全方位覆盖的法治宣传网络，着力提升村民的法治观念和法治思维，激发村民参与法治乡村建设的主体意识。同时，采取有力措施规范乡村公共权力的运行，保障村民的知情权、参与权，提供合法有效路径方便村民参与村级公共事务的管理。

（四）完善乡村公共法律服务

2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出：“公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。”[9]公共法律服务体系建设目标是到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系[9]。公共法律服务体制机制不断完善，服务平台功能有效发挥，服务网络设施全面覆盖、互联互通，公共法律服务标准化规范化体系基本形成，城乡基本公共法律服务均等化持续推进，人民群众享有的基本公共法律服务质量和水平日益提升[9]。乡村公共法律服务作为法治乡村建设的基础性供应，需要着力加强。具体而言：第一，丰富公共法律服务供应。目前，我国乡村已设有基层司法所和法律服务机构，但基层司法所和法律服务机构人员有限，且司法和法律服务人员年龄偏大、体力精力和法律业务知识等无法完全满足村民的法治诉求。同时，基层司法所和法律服务机构的工作职责主要是村民日常纠纷的调解。但实际上，随着我国乡村经济社会的迅速发展，村民间的法律问题不再局限于日常的民间纠纷，而与村民生活具有重大密切关系的经济民事合同纠纷、村民与村委会或者基层政府间的利益关系纠纷、乡村土地承包和土地流转纠纷以及村民使用的土地的征收、征用等引发的纠纷等纷至沓来且呈现常态化。针对这些纠纷的调解或者提供法律服务，基层司法所和法律服务机构工作人员往往显得力不从心。因此，对于政府而言，一方面应该实施积极的人才引进和保障机制，吸引和留住高素质的、合格的法律专业人才扎根乡村，为村民提供优质的公共法律服务。另一方面，政府应该采取切实措施鼓励城市区域相关的律师事务所、公证处等专业法律服务机构参与乡村公共法律服务，满足乡村公共法律服务多样化的需要。基层司法所和法律服务机构应当根据乡村法律服务多样化需求的现状，调整公共法律服务的供给种类，拓展乡村公共法律服务领域。第二，保障公共法律服务建设资金配置到位。公共法律服务是由政府负担经费的，经费不足显然没法高质量地完成法律服务工作。各级党委和政府要深刻认识并高度重视乡村公共法律服务对法治乡村建设的重要意义，采取切实有效的措施保障公共法律服务配套资金落到实处，保障相关公共法律服务人员的薪资待遇和律师等市场化法律服务者能够获得符合自身市场价值的回报，激发他们参与公共法律服务的积极性。第三，建立健全公共法律服务质量评价和跟踪反馈机制。近年来，我国法治乡村建设采取了许多具体有效的举措，取得了明显社会效果和法律效果。比如，2018年我国实现了村居法律顾问制度全覆盖，由政府负担经费为每个行政村聘请驻村法律顾问，为所驻村提供公共法律服务。村居法律顾问制度是党和政府实施的一项民心工程、惠民利民工程，该制度实施以来，驻村律师通过现场宣讲、接受咨询与解答等方式为村民提供了大量公共法律服务，乡村基层组织工作人员和村民的法律意识有了较大提高。但是，由于村居法律顾问工作质量、工作效果考核评价与跟踪反馈机制不健全，有的驻村律师工作积极性不够、动力不足。笔者建议，应该建立健全公共法律服务质量评价和跟踪反馈机制。首先，地市级人民政府应该依据公共法律服务的实际特点，量化设定各个阶段的评价指标，出台针对驻村法律顾问工作量化考评的规范性文件，规范考核评估工作的展开。其次，县级司法行政部门应该根据颁行的具体标准和评价指标，每年对驻村律师的公共法律服务质量和效果进行考核评估，考核评估应该引入专业的第三方机构和当地村民参与，增加评价科学性、公正性和民主性。再次，考核评估的结果应该面向社会公开，同时对考核评估优秀、工作突出的驻村律师，给予精神和物质奖励；对考核评估不合格的驻村律师，则予以相应的惩戒，以通过考核评估倒逼驻村律师勤勉敬业，提高乡村公共法律服务质量。

法治乡村建设是关乎全面依法治国宏偉蓝图实现的“最后一公里”，是事关乡村振兴战略实现的重要举措。针对我国法治乡村建设领域面临的问题，我们在清醒认识困境的基础上，深入探究造成困境的原因，针对原因进行因应治理，是非常有必要的。只要我们扎实做好法治乡村建设过程中的农村基层党组织建设、立法供给、干部群众法治观念和法治思维的确立以及乡村公共法律服务完善等工作，法治乡村一定能够建成，党和国家提出的乡村振兴战略也一定能够如期实现。

[1]易军.农村法治建设中的非正式制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2012：32.

[2]习近平.习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020.

[3]杜艳艳.新时代法治乡村建设的理论创新与实践发展[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2021（2）：23.

[4]赵艳娟.乡村治理法治化面临的困境及路径探析[J].河南财政税务高等专科学校学报，2021（2）：59.

[5]王俊风，潘湘波，郭翔宇.农村法制建设与政策性农业保险立法[M].北京：中国农业出版社，2009：32.

[6]孙振威.构建“三治融合”乡村治理新格局[J].党政干部论坛，2021（3）：35.

[7]贾军锋.新时期依法治国背景下法治乡村建设的措施[J].甘肃农业，2021（5）：28.

[8]余静.互联网+视域下法治乡村建设的机遇、挑战及实现路径[J].农业经济，2021（3）：31.

[9]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》[EB/OL].（2019-07-10）[2021-10-12].http：//www.gov.cn/zhengce/ 2019-07/10/content_5408010.htm.

责任编辑吕勇