摘要：在经济发展背景下，逐渐暴露出土地问题。为了全面促进社会经济发展，社会各界开始关注到生态环境保护工作。土地利用总体规划，注重土地总供给、总需求平衡，优化土地结构。确保土地利用总体规划的科学性，才可以维护生态环境的稳定性。长期以来，土地利用总体规划项目，属于重要研究内容，不仅包含土地资源利用，还包含土地资源保护，计划土地资源使用。开展土地利用总体规划时，综合考虑生态理念，实现社会、自然和谐发展。

关键词：土地利用  总体规划  问题  措施

General planning of land use problems and suggestions

LIAO Lei

（ Changsha Tianji Land Planning and Consulting Co.， Ltd.， Changsha， Hunan Province， 410000 China ）

Abstract： Under the background of economic development， the land problems are gradually exposed.In order to comprehensively promote social and economic development， all walks of life began to pay attention to the ecological and environmental protection work. The overall plan for land use pays attention to the balance of total land supply and total demand， and optimizes the land structure. Only by ensuring the scientific overall planning of land use can the ecological and environmental stability be maintained. For a long time， the land use overall planning project is an important research content， including not only the use of land resources， but also the land resources protection and planning the use of land resources. When carrying out the overall plan for land use， we should comprehensively consider ecological concepts to achieve the harmonious development of society and nature.

Key Words： Land use; Master planning; Problems; Measures

可持续发展不仅是环境保护，更是资源的合理配置和利用。土地利用总体规划是对整个土地使用方案的科学研究，从规划理念出发，构建科学合理的规划理论，并以规划理论为基础提出规划方法最终制订一套系统的规划方案，之后再将所构建出来的规划方案运用到实际的土地管理工作之中，结合现实生活中土地管理工作所面临的各项问题，以土地利用总体规划方案为纲要，科学合理地对区域内土地进行管理，开展管理工作。

1 土地利用总体规划原则

1.1 全局统筹原则

规划和利用土地资源时，按照不同应用方向，划分为未使用地、建设用地、农用地等类别[1-2]。在规划之前，注重全局统筹，综合分析土地资源，特别是城乡区域土地资源，必须做好协调工作，紧抓工作要点，科学规划和应用土地[3]。不仅要提升土地利用率，还需要切实保护土地资源，全面维护土地规划科学性与合理性。

1.2 绿色发展原则

基于生态理念，合理规划利用土地资源，遵循绿色发展原则，不仅要注重土地资源总量，还需要关注规划质量。加强土地规划质量，加大环境保护力度，以免危害自然环境。全面提升土地利用率，持续开发和利用土地资源。

1.3 人本原则

在生态理念中，人本理念属于土地总体规划基础原则。通过土地资源规划，可以为社会生产与生活提供服务，全面加强生活质量。在土地利用规划中，坚持人本原则，规划方案维护基础利益。立足于社会生产与生活，深入分析土地利用需求，优化土地规划方案设计，以此提升土地利用效率，充分发挥出功能性。

2 土地利用总体规划方法

土地规划方法主要需要注重以下几方面内容。首先，方法的统一，上文提到了土地总体规划中不可或缺的两大理论体系是空间规划理论和可持续发展理论，土地规划方法的制定也离不开上述理论综合实施开展，依照理论建立合适的土地规划指标，建立完善的评价体系，采取统一化的标准章程分派到各个地区进行实时，各不同地区的土地规划标准都按照统一的章程严格执行。其次，土地规划的方法方式可以更加多样化，例如，可以采用构建数学模型、利用合理的参数规划、线性规划甚至是选取多目标方案同时进行规划[4]，土地规划的方法很多，重点在于因地制宜，从多角度出发选取最适合于土地规划区域的规划方式进行规划，找到最好、最完備的处理方式进行土地规划才是总目标。最后，就是充分利用现代信息技术，在信息迅速膨胀的今天，信息技术的应用早已深入了各个领域行业，土地的规划改革行业也同样不能落后下来，在土地规划之中，可以利用以往的土地规划数据进行整合，建立一个庞大的土地规划数据库，在后期的土地规划之中便可以依据所规划地区地籍数据库，对规划修编及规划管理信息系统做到有效的建立运营，将各规划工作统一协调，整体提高土地利用总体规划的科学性与时效性[5]。

3 当前土地利用总体规划存在问题

3.1 土地利用总体规划管理制度不完善

新时期土地规划理念追求更科学合理的土地规划，将社会、经济、人文、自然环境、资源等因素结合起来，统筹兼顾，协调发展，更高效地完成新时期土地总体规划任务，为土地管理提供保障。虽然现阶段我国在土地资源管理和规划领域有着相对完善的法律法规，但仍然存在一系列的土地资源浪费问题。此外，部分土地管理人员缺乏专业的土地资源管理知识和对相关政策制度的深入了解，大大降低了土地管理人员的土地规划能力。在实际的土地利用总体规划中，一些土地管理者甚至存在以权谋私、忽视长远利益发展等问题，严重影响了土地资源利用规划的整体工作质量。

3.2 土地资源分布不均、可利用率低

虽然我国国土总面积位居世界前列，但人均面积少，可利用土地资源面积并不丰富，尤其是大荒漠、戈壁及高山丘陵等地的广泛存在，均会引起土地资源利用率低下的问题，导致我国土地资源利用压力普遍较大。同时，我国土地分布不均匀问题也十分常见，尤其是我国东西、南北的地形差异比较明显：东南地区以高山、丘陵地形地貌为主，而中东地区则多以平原、丘陵地形地貌为主;西部地区多以高原为主，尤其是西北部地区普遍以荒漠为主，西北部地区所呈现的气候干旱问题对土地资源利用率有着不可忽视的重要影响[6]。

3.3 土地利用总体规划与相关规划关系不紧密

土地规划与能源规划、节水规划、生态建设规划等诸多方案相关。由于其他相关规划涉及的部门和类型较广，跨部门的土地规划布局整体编制难度较大。其中，土地规划与城乡规划联系最为紧密。城乡规划以质为本，规划高度灵活，土地利用总体规划以供给决定需求，是一种严格的规划模式。土地规划与城乡规划之间的联系不够牢固。此外，不同层级之间的规划、上级与上级之间的规划也缺乏有效和灵活的联系。

4 加强土地利用总体规划措施建议

为了全面促进社会经济发展，社会各界开始关注到生态环境保护工作。土地利用总体规划，注重土地总供给、总需求平衡，优化土地结构。确保土地利用总体规划的科学性，才可以维护生态环境稳定性。本文从以下几方面展开概述。

4.1 树立科学规划理念

在规划期间，始终坚持节约土地的原则，尽可能避免农业用地，合理利用各种资源，从长远发展的角度科学规划城市建设用地，充分考虑规划规模，确保土地利用总体规划工作的合理性。同时，为了全面加强土地利用与规划效果，主管部门完善相关管理体系，科学编制不同区域土地规划方案，同时落实规划管理措施。政府部门注重执行管理政策与制度方针，大力扶持土地规划管理部门发展，并且加大资金投入、技术投入、人才投入，确保所有人员加强工作意识，将生态理念融入实践工作中。按照国家标准法律、制度规定，落实各项土地开发与规划工作，顺利实施土地开发与规划。

4.2 确定规划分工与内容

城乡规划工作中，为了提升土地资源规划效果，需要明确各个区域模块的功能，未来发展方向，将此作为土地利用总体规划工作的依据，提升城乡规划工作效果。实际工作中，需要对城乡的整体情况，包括规划范围内的城市、村庄、产业等分布情况进行深入的分析，并制订规划发展计划，将此作为土地资源规划的目标，更好地发展城乡经济。运用土地利用总体规划工作中，需要提升对耕地资源保护工作的重视，做好城市土地资源规划工作的同时，提升耕地土地资源的利用效果，避免耕地被占用的问题出现。实际规划工作中，加强国家政策的运用，将此作为监督两规施行依据，保证区域经济、文化等因素稳定发展，提升土地资源的利用率。通过对城乡规划与土地利用总体规划的分工，减少两规之间的矛盾，优化土地资源规划效果，促使我国国土资源得到更好的建设。

4.3 落实和执行土地开发程序

土地开发总体规划复杂度较低，遵循生态理念，土管部门全面落实土地规划程序，规划利用人员做好前期准备，全面收集信息资料、评估土地资源、制定实施方案等。在不同工作环境中，全面落实生态环境理念，确保土地利用规划的规范性。例如，基于生态理念，开展土地规划前期准备时，相关部门建立调研小组，同时组织成员做好教育与培训工作，确保其正确认知土地开发规划方法，了解到规划重要性，掌握不同开发规划技术与方法。同时，合理設置土地利用规划目标，完成前期准备工作后，联合土地利用规划问题，找寻出科学处理措施，由相关部门负责开发和利用土地资源，严禁出现违法开发与利用现象。农村建设发展中，土地资源滥用问题严峻，对农业发展影响非常大。

5 土地利用总体规划实施成效

5.1 加强耕地保护，确保粮食安全

土地利用规划最基本的职能就是保证粮食安全，规划始终遵循保护原则，坚决落实好耕地红线的首要任务，不仅坚持用途管制、做好管控保护，加强保护宣传，节约用地，提高农田建设标准，而且确定了永久基本农田红线，坚守住了18亿亩耕地红线，为确保粮食产量逐年增加夯实了基础。

5.2 调控市场发展，确保经济可持续发展

土地利用总体规划实施后，建设用地总量自上而下布局，用地布局与时序合理布局，始终坚持在保障与压力的双重作用下，促进产业结构调整和区域协调发展，相对不足的资源禀赋在控制土地利用同时，支持工业化和城市化发展，有效发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，大幅度提升了土地资源的利用效率。

5.3 创新规划模式

预期指标和约束指标的编制规划逐步采用分解的方法，然后再落实到具体图斑，这种层级控制关键指标的思想对于保护耕地资源、合理利用建设用地等多方面具有重要意义。除此之外，还能够加强空间控制，城市规划确定土地利用功能区，县级规划确定土地利用功能区，乡级规划确定每块土地的实际用途，明确了土地利用的控制界限、管理区域及管理规定，并取得了明显的效果。

5.4 规划实施手段丰富

规划实施手段丰富，从规划编制入手，通过规划审批、年度计划实施和建设项目用地初审、征地和农业专项审查、标准审查和实施评估，再加之土地监督及执法、土地综合管控、国土资源综合信息监管等程序，完成规划实施和管理的全生命周期。在每个阶段建立差异化的土地利用政策体系，树立了规划的权威性，明确规划在每个规划中的地位，并真正全面实行，起到有效的规划效果。

6 结语

综上所述，土地作为经济社会发展的载体，自从《土地管理法》颁布以来，我国共进行了3次土地利用总体规划编制，通过几代规划人员的持续探究，在编制方法、规划内容及管理手段上都获得了一定程度的发展。新时期，加强对土地利用规划的调控和指导，不仅符合我国国情，更有利于促进可持续发展，经济的快速健康发展和产业结构的不断优化。

参考文献

[1] 朱怡婷.集体土地使用权流转与管制制度改革[D].苏州：苏州大学，2019.

[2] 刘红玲.基于构造美学的农村土地整治工程研究[J].科技资讯，2020（24）：100-101，104.

[3] 付强.县域土地利用总体规划实施评价研究--以安徽省广德县为例[D].南京：南京农业大学，2017.

[4] 缪语然.神木县土地利用总体规划生态环境影响评价研究[D].西安：长安大学，2017.

[5] 吉星，张红霄.社会信任如何影响农户土地转出行为？[J].中国土地科学，2021，35（10）：45-54.

[6] 梁媛媛.变动成本法和完全成本法利润差异探析[J].科技资讯，2020（15）：71-72.

作者简介：廖磊（1982—），男，本科，工程师，研究方向为市政。