普通高中办学锦标赛存在的问题及对策研究

2022-05-30娄元元

教学与管理(中学版) 2022年11期

摘要

我国普通高中评估以各高中的相对绩效进行比较，各普通高中为了获得晋级而竞相努力，形成了普通高中办学锦标赛的格局。我们以二十项省域政府高中评估政策文本为研究对象，运用Nvivo质性软件进行分析，发现普通高中办学锦标赛表现为划分等级，动态管理;指标客观，绩效可比较;激励可信，晋升可获利。在高中普及化阶段普通高中办学锦标赛具有消极性后果，造成评估异化为分级、同质化恶性竞争、育人方式难以转变。为了矫正普通高中办学锦标赛的弊端，各省教育行政部门应弱化高中排名，建立普通高中分类评估体系;以素质教育为导向，修订普通高中办学评估政策;创新评价工具，建立普通高中第三方评估机制。

关键词

普通高中办学锦标赛分类评估体系评估政策高中排名

引用格式

娄元元.普通高中办学锦标赛存在的问题及对策研究[J].教学与管理，2022（31）：12-17.

2020年10月，中共中央、国务院发布了《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出“有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向”。2022年1月教育部印发《普通高中学校办学质量评价指南》（以下简称《指南》），旨在推動普通高中办学进入发展素质教育的新时代，对普通高中的办学定位具有重要的导向作用。在《指南》发布之前，我国长期以来缺乏国家层面的普通高中办学质量相关政策，各省普通高中评估主要以省级层面的评估政策为依据，对普通高中办学进行治理。自1995年7月原国家教育委员会出台《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，开启了示范性高中建设。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出各地要建设一批示范性普通高中，各省市开启了示范性高中建设工作。近年来一些省市针对示范性高中建设工作中存在的问题，陆续调整和修定了普通高中评估政策，如江苏的星级评估、浙江的特色高中评估等。然而，各省调整和改进后的高中评估政策在实践中产生了一些问题。

本研究试图运用锦标赛理论分析普通高中评估政策，系统地梳理和审视普通高中评估政策的局限，提出改进建议，以推进普通高中办学从分层走向分类，从分级走向分型，实现多样化发展。

一、普通高中办学锦标赛的分析框架

1.理论基础

锦标赛理论（Rank-order Tournament Theory）由Lazear和Rosen提出，最早应用于企业管理，主要表现为按照个人在组织中的相对位次而不是按其实际产出水平支付报酬。教育行政部门对普通高中办学进行的评比表彰符合锦标赛的内涵特征，譬如对普通高中办学进行等级划分，获得晋级的学校会获得一定的回报，如授予荣誉称号等等。本研究认为普通高中办学锦标赛是指教育行政部门对普通高中进行办学评估所发起的一种晋级竞赛，一般由教育行政部门制定可以度量的晋级标准，竞争获胜的高中可以晋升，并被授予荣誉称号。

2.研究方法

（1）文本分析方法

省域政策文本集中体现了地方政府决策者对普通高中办学的激励举措。因此采用文本分析法研究这些政策文本具有较强的价值。本研究收集了20项省域普通高中评估政策文本。以“高中评估”“高中评价”等为关键词，检索各省教育厅网站、北大法宝等，为了保证文本与高中评估问题直接相关，最终获得二十个省政策文本作为本研究的目标政策（见表1），分析这些文本的标题可发现，省级高中评估政策主要包括示范性高中评估、特色高中评估、星级高中评估、达标高中评估等。

（2）Nvivo质性软件

Nvivo软件主要用于质性研究中的资料分析。Nvivo软件中的词频功能表示的是特定词汇在文本中出现的频数，通过“词语云”可以较为直观地展示与本研究相关的词语在政策文本中出现的频数，字号越大表明该词语出现的次数越多，反之亦然。

图1是运用Nvivo12软件对二十项省域政府普通高中评估政策文本的原始材料进行“词频”统计导出的词语云。从图中可以看出计算机、实验室、教职工、示范性、多媒体、行政部门、规范化是出现较高频次的词语，表明这些词汇与高中评估之间存在一定的关系。词语云这种描述方式的优点是非常直观，不足之处是据此难以判断普通高中办学锦标赛的具体情况。为了弥补这一不足，本文分析中引入“参考点”这一概念，用来表示在某一节点下编码的数量。为得到相对准确的参考点数值，本研究在政策文本中通过手动编码形成3个父节点，分别为“评定等级”“评估指标”“晋升回报”，11个一级子节点，参考点数值为430项，依托Nvivo软件，描述性统计分析高中办学锦标赛参考点的现状，进而分析存在的问题和提出优化建议，为政府决策提供参考和依据。

二、普通高中晋升锦标赛的现象表征

1.等级评定：高中排座次

锦标赛制的突出表现是等级差序，我国普通高中评估政策充分体现了这一特点。“评定等级”共分为三个子节点分别是“等级类型”“逐轮淘汰”“动态管理”（见表2）。从参考点数据可以看出，大部分省将普通高中分为不同层次、不同等级，例如：江苏省普通高中星级评估中，将学校评为一星级、二星级、三星级、四星级、五星级;福建省将普通高中分为一级、二级、三级。办学评级促使各普通高中进入了典型的逐级淘汰的锦标赛，进入下一轮竞赛的高中必须是在上一轮评估中晋级的优胜者，每一轮被淘汰出局的高中就自动失去了参加下一轮竞赛的资格，例如《福建省达标高中评估办法（修订）》规定二级达标高中申报一级达标须满4年;三级达标高中申报二级达标原则上应满3年。《贵州省示范性高中评估方案（2018年修订稿）提出“升类学校须获得相应的省级示范性普通高中类别称号3年后才能申报升类评估”。

办学评级实际上让每一所普通高中都处于竞争格局，成为办学锦标赛的“参赛队员”，各省普通高中定级排名并非“终身制”，为了防止学校评上高等级后出现质量滑坡，缺乏竞争的格局，设置了可进可退的比赛规则。很多省市教育行政部门建立了动态管理、定期复查制度，不搞终身制，对达不到标准要求的学校予以降级或撤销称号，并在媒体上公布，这种动态管理使普通高中之间形成一轮轮的竞争，促使普通高中之间进行横向竞争和比较。

2.指标客观：绩效可比较

在锦标赛体制中，竞赛指标的可衡量性、客观性以及可比较性是锦标赛得以开展的前提。省教育行政部门和普通高中形成了多任务委托代理关系，由于在委托代理关系中委托人不能直接观测到代理人的工作努力情况，委托方和代理方存在信息非对称问题，只能选择用相对绩效来评价代理人的努力程度[1]。在高中办学锦标赛中，普通高中都围绕评估指标办学，这些高中所做的事情也大体相似，因此各高中的相对办学绩效比较容易进行相互比较，普通高中的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的，因而成为晋升锦标赛得以开展的基础。

为了便于进行“数目字”管理，各省教育行政部门制定了可以衡量的、较为客观的竞赛指标，来考核普通高中的办学绩效，作为晋升锦标赛的“标的”。指标体系是赛办学绩效的核心规则，包括硬件指标和软件指标，硬件指标主要包括校园校舍面积、学生人数、运动场所、生师比、藏书量等。软件指标包括：学生发展、学校管理、课程改革等指标。硬件指标可量化程度较大，软件指标较难量化，尽管如此，各省还是以量化分数对各指标进行考核。总体来看，各省评估指标可以划分为办学条件、队伍建设、学校管理、学生发展、课程改革等（见表3）。

3.晋升回报：晉升可获利

普通高中办学锦标赛发挥效力的关键点是教育行政部门具有政治权威和组织威信来确保晋升激励的可信性。教育行政部门是竞赛的发起人和规则的制定者，可以通过提供经费拨款、政策倾斜等发起锦标赛，将普通高中置于强力的激励之下，各普通高中为获得资源而展开竞争，教育行政部门根据各高中的表现来决定它们是否晋升。晋升回报的子节点分别为“物质奖励”“精神奖励”（见表4）。通过参考点数据可以看出，晋升与所带来的回报相对应，一旦晋升，教育行政部门对获胜者给与各种优惠措施，晋升到高级别会给学校带来物质和精神方面的双重奖励，例如经费、人事、招生、评优等方面的政策倾斜与激励，而失败者将无法获得以上利益。

办学锦标赛赖以成功的关键是依靠晋升和利益对学校进行持续的高强度刺激，以学校的相对绩效来决定学校获得的利益。普通高中评估实质上成为利益分配机制，晋升和回报之间具有高度的关联性，学校获得的回报与其所处的等级相关，尤其是在高等级名额有限的情况下，学校之间势必会进行竞争，由此形成不需要教育行政部门付出过多成本的激励机制。例如《云南省一级普通高级中学管理办法》规定，“对省一级高完中教师编制、校领导职数、高级职称比例、教师培训、课程建设、内外交流、评先评优等方面给予倾斜，其中省一级高完中的高级职称比例应不低于48%。”《福建省达标高中评估办法（修订）》规定对达标高中在经费补助、仪器配备、高中招生、师资调配、学校评优等方面给予政策支持。

三、普通高中办学锦标赛的异化效应

普通高中办学锦标赛是一把“双刃剑”，它在带来部分学校办学水平提升的同时，也带来一些负面影响，并且使学校的办学行为产生了一定的扭曲。

1.评估异化为分级

在锦标赛思维下，普通高中评估异化为对高中的分级和奖惩，等级评估强调的是“重点”“示范”“门面工程”“政绩工程”等指标，其理论依据是分级办学、分级管理[2]。从评估实践来看，一些省市打着“发展性评估”的旗号，实际上却在做着分等和奖惩的事情，评估和改进实则是“两张皮”[3]。办学锦标赛人为地建构了学校等级次序，以等级符号所标示的级别高低来划分、排列学校。学校被安置进科属种的等级序列当中[4]。办学锦标赛的思路沿袭的是发展重点高中的思路，集中优势教育资源发展一批学校，甚至一些地区教育行政部门集中人力、财力来保障评估成功，以作为荣誉和政绩，这种措施在高中教育精英化阶段比较适用，然而在高中普及化阶段依然让资源集中在少数学校的思路是不合理的，因为它人为地拉大了普通高中之间的差距，造成普通高中强者愈强，弱者愈弱。在锦标赛下，各校赛出的等级成为官方的、合法的荣誉称号，掩盖了学校之间的不平等关系，违背教育公平。

一方面，办学锦标赛中获得较高等级的学校被授予荣誉称号，如示范高中、星级高中等，成为学校的无形资产，为学校带来巨大的品牌效应。同时，学校还可以获得财政、人事、评优等方面的倾斜性照顾和支持，但是区域内其他学校的发展受阻，没有晋升较高级别的高中社会声望下降，学校的招生受到影响，一些原本有较好生源的学校出现生源流失现象，导致教师的工作积极性降低，继而形成恶性循环。另一方面，办学锦标赛造成普通高中优质教育资源稀缺，好高中集中在较高等级学校，造成了更加激烈的择校行为，很多地区高考升学的压力已经转化为上一所好高中的压力，甚至社会上信奉“进入一所好高中，就是一只脚已经踏进了大学校门”，导致家长利用各种资源择校，并且上名高中的竞争压力向下传递至义务教育，助长了义务教育的应试倾向。我国当前已处于高中普及阶段教育，普通高中办学不能像办体育，争金牌一样办教育，普通高中办学应缩小区域内差异、示范高中和普通高中的差异，应从规模化发展走向均衡化、多样化发展。

2.同质性竞争强化

评价结果是与机构的市场声誉、资源配置乃至经济收益建立关联，那么它就必定成为现实中机构与个体的行动指南与指挥棒[5]。由于普通高中对政府的依赖性决定了无法完全自主，在高中办学锦标赛中，各高中为了评上较高等级，在同构性的政策约束下，只能按照评价指标努力达到要求，在统一的考核指标下，普通高中走向同质化竞争的道路，千校一面，缺乏类型的多样化。“制度的思维方式影响人的思维方式和行为选择，‘示范性高中的制度环境使得不同水平的高中学校去模仿，以争取政府、社会的认可，挤进‘示范性高中‘星级高中‘重点高中的行列”[6]。由于我国城乡差距巨大，省会城市和区县高中在办学历史、师资队伍、软硬件设施等方面都存在巨大差异，将这些不属于“同一起跑线”的高中放在一起，按照统一指标进行比较，只会带来一系列的负面激励效果：在某种程度上，学校的绩效或办学水平是相对绩效评估的结果，老牌名校、条件好的高中较容易获胜，县城高中、条件差的高中很难赶超。

从各省评估指标上来看，各省评估指标大同小异，在评估中采取的是割裂式思维，把学校工作分割成“软指标”和“硬指标”，但是一些省份硬件指标所占比重过大，忽略了诸如：办学方向、教师发展等指标。例如江苏省星级评估中，学校办学条件指标在评估方案中所占比重过大而学校效能评估指标不足[7]。根据多任务的委托-代理理论，当代理人需要完成多重任务时，如果激励的设计只是一些可测度的指标，很容易导致代理人的努力配置扭曲，将精力放在考核力度大的任务，而忽视同样重要、考核力度小的任务[8]。在竞争格局下，各高中为了在锦标赛中获胜，校长不可避免地受“政绩”情节影响，为了邀功请赏、获得晋升提升，以制造“政绩”为目标，开展“政绩式改革”，将精力放在可测度、能在短期出成绩的评价指标上[9]。实际上，教育评估中常常使用“方便考察”的替代性指标考察办学质量，如校舍设施、教师学历、职称等，但这些指标并非教育过程本身，它们是实现质量提升的必要条件，但不一定是充分条件[10]。

此外，办学锦标赛所带来的同质化竞争，也造成普通高中之间合作不足，示范性高中引领作用较小。尽管政策规定高级别的学校要扶持和帮助薄弱学校，但学校总体之间“攀比”“较劲”有余，优质高中对本校的发展兴趣高于帮扶其他学校的兴趣。晋升激励下优质高中只关心自己的相对位次，而对合作则激励不足。在高中普及化阶段，高中办学激励扭曲产生的边际成本逐渐提高，开始抵消高中竞争所带来的收益，已经到了必须调整的阶段。

3.育人让位于升学

2014年，《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》中规定对普通高中学生的思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养、社会实践进行综合评价，然而普通高中评估对学生发展的考核主要以学业成绩为依据，考评依据主要是高考升学率和学业水平考试合格率，只有个别省对德育、体育、美育和劳动教育、个性化发展的某一方面提出考核指标，这种唯升学率的评估倾向与新时代培养德智体美劳全面发展的人的目标相违背，导致普通高中转变育人方式困难。

总体上来看，各省对学生学习质量的评价指标较为单一，存在严重的“升大学”“升好大学”，简单以高考升学率评价学校办学质量，重视结果评估，忽略过程性评估的倾向。通过对1256所普通高中的调查发现，新高考后普通高中育人能力处于中等偏上且相对集中，但距离较高水平仍有提升空间。综合素质评价未能有效发挥全面育人功能[11]。在办学锦标赛下，普通高中以升学为导向，沦为大学“预备学校”，育人让位于“升学”。从各省评估政策中可以看出，教育行政部门缺乏对普通高中培养目标的分类指导，导致普通高中培养目标单一，以升学率，“清北率”为追求，在单一培养目标导向下，将普通高中分成三六九等[12]。这导致各普通高中对自身的育人方向不明确，缺乏对人才的分门别类培养，而是按照考试成绩招收学生，成绩好的学生一般可以进入示范高中、名高中，成绩差的进入普通高中。在《深化新时代教育评价改革总体方案》中明确禁止以升学率考核学校，不能将升学率与评优评先挂钩。《指南》提出要着力克服“唯分数、唯升学”倾向。因此，为了适应普通高中课程改革和高考综合改革，当前普通高中评估必须走出唯分数、唯升学的评价导向，合理厘清普通高中的定位，普通高中不能片面为升学做准备，其使命和责任应回归到的全面发展。

四、普通高中晋升锦标赛的矫正策略

随着高中普及化、大众化，以及人民群众对高中教育资源需求增加，这种办学激励机制的消极后果越来越明显。普通高中办学锦标赛的异化现象归根到底是普通高中评价导向出现了问题，亟需改进。

1.弱化高中排名，建立普通高中分类评估体系

各省教育行政部门要打破星级高中、示范高中的分层分级治理模式，弱化高中排名，确定普通高中分类发展，错位竞争的办学评估体系。《指南》提出普通高中办学评价要“坚持综合评价与特色评价相结合”，“切实防止用‘一把尺子衡量不同学校的做法，促进普通高中多样化有特色发展”。教育行政部门应精准施策，适应高中普及化的特征，针对普通高中学校实际情况，建立符合时代要求的普通高中分类评估体系，构建平等、优质、均衡的普通高中教育生态。

普通高中评估不能采用一刀切的配置与评估。普通高中发展所体现的应是特色、内涵的不同，通过评估引导不同类型高中特色发展。第一，按照不同的办学体制类型评估。当前普通高中办学体制分为公办高中和民办高中，应以推进民办高中办学体制改革为突破口，推动普通高中办学类型多样化发展。当前民办学校办学体制分为产权转让模式、产权不变模式、新建合作型学校模式[13]。通过分类评估进行办学体制松绑，明晰民办高中产权关系，改革民办高中资源配置，提升民办普通高中的公益性，推动民办高中多样化发展[14]。第二，按照学校特色类型评估。教育行政部门应在已有特色高中建设经验的基础上，指导学校结合自身办学历史、优势资源、地域资源，选择符合学校定位的发展道路，形成艺术、体育、外语、数理等各具特色的高中，减少区域内高中同质化发展、竞争的格局，为人民群众提供具有选择性的普通高中教育。第三，重视学校自我评估。学校自我评估是对学校的内部评估，是由学校内部人员，如教师、学生、家长等共同参与的对学校表现的评估。自我评估可以帮助学校进行内部的自我诊断，了解学校发展中的问题，建立内部质量保障体系，推动学校持续改进。

2.以素质教育为导向，修订普通高中办学评估政策

《指南》要求“遵循教育规律和人才成长规律，加快建立以发展素质教育为导向的普通高中学校办学质量评价体系，切实扭转不科学的教育评价导向”。传统唯分数、唯升学的评估方法已经无法满足普通高中发展的需要，我们应明确普通高中的育人目标即是提升学生的综合素质，使学生成为德智体美劳全面发展的人，及时修订普通高中评估政策，设置科学合理的评价指标。

第一，重构办学条件的界定。我国当前普通高中评估指标中的办学条件主要聚焦设施设备的数量，这是一种狭义化、简单化的理解。从国际评估政策来看，很多国家将办学条件视为支持学生学习的环境，学校环境不能简单理解为由建筑构成的物理环境，而是学生学习發生的场所。因此，对办学条件的评估应从其是否为学生学习提供支持的角度进行评估，例如藏书的借阅量、实验室的使用率等[15]。第二，以学生发展为核心，积极探索学生成长增值评价。对学生学业质量的评价要以德智体美劳全面发展的育人目标达成度为核心，将学生学业进步情况作为评价的增值性指标，注重对学习过程的纵向评价和追踪评价。对学生学习成绩的评价不能简单的以本科上线率、一本的指标作为依据，要以学生入学成绩相比是否有显著进步，学生在学习过程中学习成绩是否显著提升为依据来评价学业质量。第三，以育人为核心，调整学校教学与管理指标。学校教学与管理指标要以促进学生素质提升为中心，围绕这一理念进行学生发展、选课走班、学分管理等方面指标的调整，对教学与管理指标的设定要超越传统定位于为大学选拔人才的简单思维，体现现代普通高中为学生提供个性化、差异化选择，促进学生全面发展及成人成才的时代需求[16]。总之，办学条件，学生发展、教学与管理三个方面要形成有机的整体，服务于促进学生的综合素质提升，形成以普通高中评估推进育人方式变革的机制。

3.创新评价工具，建立普通高中第三方评估机制

目前大部分省市的高中辦学评价主体是省教育行政部门，评价形式多以集中评估为主，只有少数省份引入了社会中介组织开展评估。例如，安徽省教育厅委托第三方评估机构进行高中评估。在普通高中办学评估的主体上，要改变以教育行政部门评价为主的评价模式，逐步建立学生、家长、政府等利益相关人共同参与的评估制度，推进评估过程的协商共治。为了保障评价结果的客观性、公正性，应适当引入第三方评价，发挥专业人员的力量，使社会教育评估机构成为评价主体，实现教育评估与管办职能的分离。第三方评估机构要着力提升自身在教育动态监测、常模建立、教育大数据集成、教育智能化分析评估等方面的能力，建立以人为中心，以服务为导向的智能化评估体系[17]。

在普通高中评估中，要创新评价工具，灵活利用现代信息技术进行评估，综合使用网络评估和现场评估相结合的方式。当前普通高中评估多采用专家飞行检查，随机听课、专题座谈会等现场评估方式，评估的主观性、经验性较强，导致对过程数据难以精准收集，无法全面反映学校的办学质量。大数据、人工智能技术为增值评估、过程评估在办学评估中的应用创造了可能性，虚拟现实、“云计算”、“智能录播技术”“互联网+”“移动APP技术”等新技术可以为办学评估提供技术支持。借助大数据可以实现实时采集全样本、全时空数据，收集和分析学校办学的过程数据、历史对比数据;持续跟踪、精准诊断学生德智体美劳发展过程中的个性与优劣状态;利用算法模型、聚类分析等揭示办学规律和隐藏问题;通过知识图谱、可视化输出技术，呈现评价过程与结果。通过新技术与办学评价的深度融合为普通高中办学提供全域指导，提高学校办学质量[18]。

参考文献

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