政府审计能降低国有企业财务风险吗

2022-05-30陈颖琛郑石桥

财会月刊·上半月 2022年11期

陈颖琛郑石桥

【摘要】本文基于政府审计功能理论，选取2008～2018年沪深A股上市所有中央控股企业为初始样本，研究政府审计是否能促进国有企业财务风险的降低。结果表明，政府审计对国有企业的财务风险具有显著的降低作用。同时，股权集中度在政府审计影响财务风险的过程中起到了调节作用，股权集中度越低，政府审计对财务风险的降低作用越明显。此外，政府审计对财务风险的影响在小规模、内部控制较弱的国有企业中更加显著。

【关键词】政府审计；财务风险；股权集中度；中央控股企业；风险控制

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2022）21-0093-8

一、引言

财务风险一直是财务管理领域的热点话题。财务风险的存在可能会给企业和其他利益相关者带来损失，造成企业偿债能力和盈利能力的下降，甚至导致企业破产；同时，如今资本市场上的经济活动错综复杂，财务风险还会影响整个资本市场的稳定性，给国家经济发展带来危害。然而，财务风险具有客观性，不可能被完全消除，因此如何将企业的财务风险降到可控范围之内成为亟待解决的问题。

政府审计作为国家治理体系的重要组成部分，是国有企业强有力的外部监督者。现有研究已经证实了政府审计具有提高企业绩效、影响企业投资行为、改善企业内部控制等作用，那么政府审计是否可以降低企业财务风险呢？目前针对企业财务风险的研究大都集中在管理者特征、公司治理机制、外部环境等方面，鲜有学者专门研究政府审计对企业财务风险的影响。基于此，本文以政府审计的经济体检论为基础，从政府审计的三大功能出发进行分析和实证检验，探究政府审计在降低国有企业财务风险上能否发挥作用，并进一步研究股权集中度在政府审计影响财务风险过程中的调节作用。

本文对政府审计能否降低国有企业财务风险的研究具有一定的现实意义。在理论层面上，以政府审计功能理论为基础，丰富了对政府审计经济后果的理论研究，并且以股权集中度为调节变量，拓宽了对财务风险的研究视角。在实践层面上，为政府审计的实施和国有企业财务风险的控制提出具有参考性的建议，防范重大风险的发生。

二、文献综述

（一）企业财务风险的影响因素

财务风险是指由于企业在经营管理过程中的财务活动存在不确定性，导致企业和其他利益相关者可能遭受损失。目前学术界针对企业财务风险影响因素的研究主要集中在以下三个方面：

1. 管理者特征。管理者特征往往会影响管理层在企业经营管理过程中的决策偏向。 Faccio等[1] 研究发现，高层管理者的性别会影响企业风险，女性管理者往往比较谨慎，其在研发决策上的投资少，因此出现过度投资的情况也少，体现出更低的财务风险。还有学者针对管理者自身的性格特征开展了研究，结果显示，性格呈现过度自信特征的管理者往往会使企业承担更高的风险，有这种性格特征的管理者大都对自身能力的评价很高，对投资项目的成功预期也较高，在做出决策时往往会体现出激进的一面，片面地求追高额收益而忽视使企业陷入财务困境的风险[2] 。此外，国有企业高层管理者对于其职业生涯的预期也会影响公司风险，当预期维持在较低水平时，企业的资源配置效率较低，在职消费的代理成本较高，企业财务风险水平较高[3] 。

2. 公司治理机制。公司治理具有风险效应，合理的公司治理结构能对降低企业财务风险起到积极的促进作用。邓小军、侯枫婷[4] 发现，国有企业的股权集中度会影响财务风险的大小，较高的股权集中度具有监督作用，往往可以对财务风险起到抑制作用。同时，逯东等[5] 发现，风险管理委员会的设置能显著降低企业财务风险，风险管理委员会的独立性越高、规模越大，这种降低效果越显著。还有学者从激励制度的视角出发，分析薪酬管理政策的变化对企业造成的影响，研究发现，当高层管理者固定薪酬比例降低或设置股权激励制度时，管理者往往倾向于风险大但收益高的项目，最终导致企业财务风险增加[6] 。

3. 外部环境。国家宏观政策的调整会对企业经营活动的各方面造成影响。彭中文等[7] 研究发现，宏观政策越严格，对企业的约束条款越多，企业每年召开股东大会、董事会等大型会议的次数也越多，这有利于对企业的管理，从而降低财务风险发生的概率。 Li等[8] 指出，国家文化也会影响企业财务风险，有些国家个人主义文化盛行，这些国家的企业大都表现出风险承担的倾向。

（二）政府审计的经济后果

政府审计是国家监督体系的重要组成部分， 2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，提出推进审计全覆盖，这标志着国家审计进入新时代。近年来，政府审计在国家治理中的地位愈加突出，其需求也不断增加。作为国有企业重要的外部监督机制，政府审计能从多个维度对国有企业产生影响，现有文献主要从以下四个方面展开研究：

1. 政府审计对国有企业绩效的影响。李江涛等[9] 通过研究发现，政府审计通过其三大基础功能有效改善国有企业经营效率，减少腐败行为的发生，进而促进国有企业绩效的提升，且这种提升效用可以维持一段时间。根据我国的国情和基本经济政策，郭檬楠、吴秋生[10] 发现，与增加审计内容范围相比，扩大审计对象数量可以显著地提高国有企业绩效，进而实现国有资产增值的目的。

2. 政府审计对国有企业投资行为的影响。国有企业往往存在内部人控制的现象，即权力都集中在高层管理者的手中，资产的持有者很难对管理者的行为进行约束，薪酬管制的存在使企业激励效率较低，从而引发过度投资的现象。而审计最终结果的披露可以监督管理层行为，很好地缓解内外部信息不对称问题，降低过度投资发生的可能性[11] 。同时，政府审计还可以通过降低地方国有企业代理成本、调节地方政府對企业创新活动过分干预的方式，增加企业在研发创新方面的投入[12] 。

3. 政府审计对国有企业内部控制的影响。政府审计具有强制性的特点，无论是在设计方面还是在运行方面，其威慑力都可以有效改善被审计单位的内部控制，但是这种影响只在短期内存在效果[13] 。池国华等[14] 也发现了政府审计在改善企业内部控制方面的作用，但实证结果显示这种提升作用具有滞后性，大都体现在审计过后连续的两个期间里。

4. 政府审计在国有企业治理中的反腐功能。部分国有企业存在高管在职消费现象，但是只有少数公司自愿披露这些消费信息，披露不足刺激了超额在职消费的泛滥，政府审计的介入可以提升信息透明度，让舞弊行为无处可藏，抑制高层管理者利用职务之便进行高额消费的行为[15] 。杨华领、宋常[16] 通过研究还发现，对于中央控股上市公司为了美化财务报表数据而调整会计数据以虚增收入的行为，政府审计可以起到抑制作用，且在审计结果公告中发现并揭示的经营管理问题越多，政府审计对这种行为的抑制效果越显著。

综上所述，目前学术界针对企业财务风险的研究主要集中在管理者特征、公司治理机制、外部环境等方面。同时，现有文献主要围绕企业绩效、投资行为、内部控制、腐败治理等角度研究政府审计的经济后果，很少有文献直接研究政府审计与国有企业财务风险之间的关系。因此，本文在梳理有关政府审计和企业财务风险已有研究的基础上，通过实证检验政府审计对国有企业财务风险的影响。

三、理论分析和研究假设

政府审计对于国有企业来说是独立的外部治理机构，具有经济体检作用。经济体检论认为，审计应对的是经济领域的“病”，这里的“病”体现在多种形态上，如财务信息造假、内部控制缺失、业务流程不规范、经营效率低下等。经济体检论不仅要求政府审计查出已经存在于审计客体中的“病”，发现企业运营过程中的违规行为、经济责任承担过程中的代理问题等，更要求其分析“病因”， “对症”提出审计建议，帮助审计对象改善治理机制、提高管理水平，从根源上降低风险，最终起到“防未病”的作用[17] 。政府审计的经济体检作用主要通过揭示、抵御与预防三大基础功能来实现，因此本文以具有广泛解释力的经济体检论为基础，从政府审计三大功能出发，具体分析政府审计如何对国有企业财务风险产生影响并提出假设，研究框架如图1所示。

（一）政府审计与财务风险

1. 政府审计通过揭示功能识别财务风险。政府审计的揭示功能是指揭露和查处被审计单位不符合规章制度的行为和管理过程中体制的漏洞[18] 。揭示功能是三种功能中的基础，只有先揭露问题，才能进行进一步抵御和预防。一方面，监督国有企业是政府审计的职责所在，根据法律规定，审计机关可以直接对中央控股企业进行审计并出具审计报告，审计内容包括财务活动的合理性、合法性和效益性，以及企业内部制度建设和政策落实情况。而这些经营管理活动中往往隐藏着大量的财务风险，企业内部人员可能因为个人利益等原因选择隐瞒和进行舞弊，具有较高独立性的政府审计可以充分挖掘制度漏洞与风险点并进行揭露。另一方面，政府审计具有发现财务风险的能力，从事政府审计的人员大都具有丰富的财务管理知识，能够对企业的资金流、物资流和信息流进行分析，对于不了解的领域还可以聘请专家协助审计，挖掘筹资、投资、运营等各个环节中的财务风险[19] 。此外，与社会审计相比，政府审计拥有法律赋予的强制力。在取证过程中，社会审计获得的证据大都由被审计单位提供，如果被审计单位拒不配合，审计工作可能难以继续，而政府审计可以依法对相关人员和单位直接进行调查取证，这是社会审计所不具备的。

以审计署2018年公布的《中国林业集团有限公司2016年度财务收支等情况审计结果》为例，从披露的结果来看，政府审计发现了该企业在经营管理中存在很高的财务风险，如使用不合规发票套取资金、虚增关联方交易、违规出借资金且未能收回、没有严格履行评估报告审核程序、为外部企业违规担保、越权开展业务、投资前未进行可行性研究、未依法履行股东职责等，这些问题都可能给企业带来巨大的损失，造成严重的财务后果，甚至产生财务危机，使企业难以维持正常经营。由此可见，政府审计可以通过揭示功能来发现国有企业在经济活动中存在的财务风险。

2. 政府审计通过抵御功能降低财务风险。抵御功能是政府审计的重点功能，指的是政府审计在发现问题的基础上，深入分析问题发生的原因，找出制度根源上的风险点，提出相应的审计意见，帮助企业改善内部控制的设计和执行。只有发挥好抵御功能，审计揭示的问题才是有意义的[18] 。

从实践中可以发现，财务风险的产生并不是偶然的，深入探究其财务管理制度一定会发现制度缺陷，从而给企业带来财务风险，因此需要通过建立健全内部控制来遏制潜在风险的发生。与政府审计外部监督者的身份不同，内部控制是企业设置的自我管控，其本质是对风险的管理，合理的岗位设置和严格的审批程序能够帮助企业大大降低风险发生的可能性和造成后果的严重性。但是在实际经营过程中，对于企业内部审计发现的问题，公司管理者关注整改的往往是一些表面性的问题，对于其背后的制度缺陷却不大理会。这可能是因为：在两权分离带来的代理问题下，高层管理者的薪酬通常与企业当期的绩效相关联，为了使自身利益最大化，管理者往往只注重短期内的成效，对企业的长期发展考虑较少。而管理制度的改善并不是一蹴而就的，需要大量的投入和一定时间才会看到效果，这不符合高层管理者对于短期成本效益的追求，因此比起花费大量时间精力改善制度问题，他们更愿意先处理表面暴露出来的问题，但是这种做法不能从根本上解决问题，财务风险还是存在于企业的经营管理过程中。

而政府审计的抵御功能可以帮助国有企业改善内部控制，中国审计年鉴中的数据显示，仅仅在两年中审计机关给被审计单位提出的关于建立健全企业管理制度的审计意见就达到了上千条。还是以中国林业集团有限公司为例，审计署下达审计决定书，在政府审计和外部媒体的监督下，促使中国林业集团严肃对待审计发现的内部控制漏洞和存在的财务风险，积极进行整改。在该集团的审计整改情况报告中可以发现，其违规出借的资金已经全部追回，对外部企业违规担保行为进行了处罚，对业务的全流程进行了梳理，完善了工作制度，优化了审批流程，加大了资金管控力度。由此可见，政府審计的公告制度有助于督促国有企业完善内部控制制度，进一步降低财务风险。

3. 政府审计通过预防功能对风险行为进行震慑。预防是政府审计实施的最终目的，现代经济社会对政府审计的期待是不仅要“治已病”，更要“防未病”。政府审计以法律为依据，对于发现的审计问题有权力做出审计决定，也可以向上级主管机关提出处理处罚意见，具有行政强制力。此外，审计机关还可以将发现的问题移交给司法机关或纪检监察机关，此时审计证据可以充当执法机关的重要依据，对被审计单位形成震慑作用[20] 。

根据理性人假设，企业的高层管理者都是经济人，在经济活动中追求自我利益最大化，同时他们也是内部控制制度建设的关键主体，因此可能会利用制度漏洞和职务之便做出一些有损企业利益的行为，导致企业财务风险增加。当这些行为没有得到处罚，或是处罚力度远远小于其带来的利益时，就会助长他们的侥幸心理，做出更多满足私利之举，给企业带来巨大的风险。而法规中要求国有企业至少每五年要接受一次政府审计，一旦被政府审计发现问题，审计机关会对违规行为进行查处，企业不仅要针对违规行为做出相应整改，还可能面临高额的处罚。同时，审计结果公告对风险行为也是一种震慑。投资者与经理人之间存在信息不对称，审计结果公告能够很好地缓解这种不对称性，让投资人更好地了解企业实际的财务状况。社会媒体也会格外关注审计结果，对其进行跟踪报道，负面新闻的曝出不仅会影响企业股价，还会对企业社会形象造成影响。在各方压力之下，国有企业害怕违规行为被审计机关查处，担心企业形象受到影响，同时高层管理者也担心自己因谋取私利而受到问责。因此，企业必定会加强内部控制，规范经营行为，主动整改审计机关发现的问题，管理者在投资、筹资等决策上也会更加谨慎，减少侵占公司资源的行为，建立风险预警分析指标，从而增强被审计单位的风险意识，提前弥补制度缺陷与管理漏洞，防范重大财务危机的发生。

（二）股权集中度的调节作用

在股份制企业中，股权集中度是衡量公司结构的重要指標，描述了股权的离散程度，股东按照其出资份额获得相应的权利。利益趋同理论认为，当企业的股权集中度较高时，大股东的利益与企业利益趋于一致，他们可以通过自身权利参与到企业的日常管理当中，对公司的经营提出建议，对管理层进行监督。而且，当上市公司的股东拥有较多股份时，他们在短时间内难以全部抛售，往往会长期持有，从而更加积极地对管理者行为进行监督，起到降低企业财务风险的作用[4] 。在股权较为分散的企业当中，中小股东的数量较多，他们获得的收益较少，股权也起不到太大的激励作用，与其拼搏努力，还不如不付出成本搭大股东的“便车”，就算积极参与到企业的经营管理中，也因为自身权力不大，难以发挥监督作用。同时，股东与管理者之间存在利益冲突，管理者可能会为了私利做出损害企业利益的行为，不利于企业经营的稳定性，而较低的股权集中度导致股东难以对管理者起到监督的作用，代理问题进一步加剧了财务风险。政府审计作为国有企业的外部监督者，能够弥补企业内部监督的不足，因此，在股权集中度低的企业中，政府审计对财务风险的降低作用更明显。

基于上述分析，本文提出如下两个假设：

H1：政府审计能促进国有企业财务风险降低。

H2：在其他条件不变的情况下，股权集中度越低，政府审计降低财务风险的作用越显著。

四、研究设计

（一）样本选择和数据来源

本文选取2008 ～ 2018年沪深A股上市所有中央控股企业为初始样本。审计署从2010年开始披露对中央企业的审计结果，这里要区分审计实施时间、审计结果公布时间与被审计单位财务报告时间之间的关系。例如，审计机关在2017年对某中央企业2016年的财务收支情况实施审计，于2018年公布审计结果，那么确认的审计实施时间是2017年。目前最新审计公告截止到2018年，即审计实施年份为2017年。考虑到本文采用双向固定效应双重差分（DID）模型进行实证，为了保证样本的完整性，将样本的时间延长到2008 ～ 2018年。

为了获取审计实施时间为2008 ～ 2018年的审计数据，本文首先查询审计署官网发布的审计结果公告（公告中样本分布如表1所示），整理出有哪些中央企业在样本期间内经历了政府审计，然后通过浏览上市公司每年发布的财务报告与查询国泰安数据库中实际控制人的相关信息，列举在样本期间内审计的中央控股上市公司，最后搜索央企集团官网的“投资者关系”等栏目，与已获得的数据进行交叉核验，进一步确认数据的准确性。除此之外，研究中所使用的其他数据均来自国泰安数据库。

本文根据以下条件进行数据预处理： ①剔除金融类上市公司，金融行业的财务活动比较特殊，资本结构也与其他行业大不相同； ②剔除被ST和?ST的上市公司，这些企业的财务状况异常，存在退市风险，可能产生极端值影响最终实证结果有效性的问题； ③由于政府审计的对象集中在国有企业，而在研究期间内可能存在企业股权性质转变的情况，因此筛选出样本期间内保持中央企业控股的公司。经过以上筛选，最终得到8576条观测值。本文对所有连续变量在1%的水平上进行了Winsorize处理，以减少极端值的影响。

（二）变量定义

1. 被解释变量。本文的被解释变量是财务风险（Risk）。美国学者Altman[21] 提出的Z-Score模型是衡量财务风险的经典模型，该模型在综合考量多个财务指标的基础上计算出一个数值来衡量财务状况的稳定性。此外，还有学者利用修正过的Z值和年末资产负债率来测度企业财务风险。本文借鉴杨有红、赵晓梅[22] 的计算方法，用Z值衡量企业财务风险（Risk）， Z值越小，说明企业财务风险越高。计算方式如下：

2. 解释变量。本文的解释变量是政府审计（Postaudit），其为政府审计实施与否（Audit）与政府审计实施前后（Post）的乘积，表示政府审计的净效应。其中：政府审计实施与否（Audit）为处理变量，将接受过政府审计的企业作为实验组，取值为1，否则作为对照组，取值为0；政府审计实施前后（Post）为虚拟变量，企业所属中央企业或自身被实施政府审计的当年及以后年度取值为1，否则取值为0。

3. 调节变量。本文的调节变量是股权集中度（Ownership），用前五名股东的持股比例来衡量，该比例越大，股权集中度就越高。

4. 控制变量。本文选用如下控制变量： ①公司规模（Size）。企业规模的大小会影响其应对风险的能力，一般认为，大企业往往拥有更强的风险承担能力。 ②资产负债率（Lev）。企业财务特征会反映风险的存在情况，一般认为，负债比例越高，企业财务风险越大。 ③董事会独立性（Indratio）。董事会独立性越高，董事会发挥的监督效用越强，企业财务风险水平越低。 ④资产收益率（ROA）。盈利能力越强的企业，当危机来临时越能快速融资，其财务风险水平越低。 ⑤企业成长性（Growth）。在不同阶段，企业面临的财务风险会有所不同。 ⑥高管薪酬（Compensation）。薪酬激励政策的变化会对高层管理者的行为造成影响，进而改变企业财务风险。

以上变量定义如表2所示。

（三）模型构建

本文参考窦炜、张书敏[23] 等学者的研究，选用双向固定效应DID模型［模型（1）］来证明政府审计在降低国有企业财务风险中的作用。同时，在模型（1）的基础上加入股权集中度（Ownership）以及政府审计与股权集中度的交乘项（Postaudit×Ownership），建立模型（2），以验证股权集中度对政府审计与财务风险之间关系的影响。

Riski，t=α0+α1Postauditi，t+ΣControlsi，t+λi+μt+εi，t （1）

Riski，t=β0+β1Postauditi，t+β2Postauditi，t×

Ownershipi，t+β3Ownershipi，t+ΣControlsi，t+λi+μt+εi，t （2）

其中： i表示企業； t表示年度； Controls表示控制变量； λ和μ分别为个体固定效应和时间固定效应； ε表示扰动项。

五、实证分析

（一）描述性统计

变量描述性统计结果如表3所示。企业财务风险用Altman[21] 的Z-Score模型来衡量。如果Z值小于1.8，则说明企业面临较大的财务风险，存在破产的可能；如果Z值大于2.99，则说明企业的财务结构暂时是安全的；如果数值在两者之间，则说明企业处于灰色区。从数据可以看出，国有企业财务风险的平均值为3.338，说明整体财务情况比较稳定，但是最大值和最小值分别为62.33和-6.861，说明国有企业之间的财务风险存在很大的差异。样本企业股权的离散程度也存在较大差异，股权集中度最小值为0.138，最大值为0.992。

（二）相关性分析

本文进行了相关性分析（限于篇幅，结果略），结果显示，政府审计（Postaudit）与财务风险（Risk）在1%的水平上显著正相关。同时，各变量之间的相关性系数都小于0.5，说明不存在严重的多重共线性，可以进行回归分析。

（三）回归分析

表4列示了模型（1）和模型（2）的回归结果。其中，模型（1）的回归结果显示，在审计实施当年，政府审计（Postaudit）的系数为0.893，在1%的水平上显著，说明政府审计可以显著降低国有企业的财务风险， H1成立。模型（2）的回归结果显示，政府审计与股权集中度交乘项（Postaudit×Ownership）的系数为-2.738，在10%的水平上显著，说明股权集中度具有监督作用，会弱化政府审计与国有企业财务风险之间的关系，因此H2成立。

（四）稳健性检验

为了消除企业财务风险度量方式不同对研究结果产生的影响，提高实证结果的稳健性与可信度，本文参考吴国鼎、张会丽[24] 的研究，用修正过的Z值衡量财务风险，并将其作为替代变量代入模型（1）和模型（2）重新进行检验，结果如表5所示。从表5可以看出，回归结果与前文结果一致，证明模型通过了稳健性检验，实证结论具有可靠性。

（五）异质性分析

1. 企业规模的异质性分析。与规模大的企业相比，中小企业的经营活动往往较为单一，规章制度也不够规范，当市场环境发生变化时，抵御风险的能力比较差。为了检验政府审计对不同规模国有企业财务风险的影响，本文按照企业规模的中位数进行分组，大于中位数的为大规模组，小于中位数的为小规模组，在此基础上重新进行回归，结果如表6所示。数据显示：政府审计对企业财务风险的影响在大规模组与小规模组中均显著，但是在小规模组中，政府审计（Postaudit）的系数的显著性更强；而政府审计与股权集中度交乘项（Postaudit×Ownership）的系数仅在小规模组中显著。因此得出结论：当企业规模较小时，政府审计对财务风险的降低作用更显著，股权集中度的调节作用也更明显。这可能是由于：政府审计作为外部监督者，能够很好地弥补中小国有企业风险承担能力不足的缺陷，帮助企业降低财务风险。

2. 内部控制水平的异质性分析。为了检验不同内部控制水平下政府审计对国有企业财务风险的影响，本文从迪博数据库中获取内部控制指数，按内部控制指数的中位数进行分组，大于中位数的为内部控制强组，小于中位数的为内部控制弱组，在此基础上重新进行回归，结果如表6所示。可以看出：当企业内部控制较强时，模型（1）中政府审计（Postaudit）的系数和模型（2）中政府审计与股权集中度交乘项（Postaudit×Ownership）的系数均不显著；而当企业内部控制较弱时，模型（1）中政府审计（Postaudit）的系数为1.039，并且在1%的水平上显著，模型（2）中政府审计与股权集中度交乘项（Postaudit×Ownership）的系数为-4.021，并且在10%的水平上显著。产生这一结果的原因可能是：当国有企业自身的监督机制较强时，企业财务风险较低，政府审计对财务风险的降低作用不太明显。

六、结论与启示

本文基于政府审计功能理论，选取2008 ～ 2018年沪深A股上市所有中央控股企业为样本，探究政府审计是否可以起到降低国有企业财务风险的作用。结果显示：政府审计可以通过其揭示、抵御和预防功能显著降低国有企业的财务风险；股权集中度在政府审计与财务风险的关系中起到调节作用，股权集中度越低，政府审计对财务风险的降低作用就越明显；政府审计对财务风险的影响在小规模、内部控制较弱的国有企业中更加显著。

通过研究结论，可以得出如下启示：为了实现审计效果上的长期覆盖，审计机关在审计完成后，也要持续监督被审计单位的整改落实情况，督促企业建立风险预警系统，树立风险意识，及早注意苗头性和倾向性问题，防范重大风险的发生。

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