杨漫 陈天荣 林海霞

摘要：建立健全同劳动力市场基本适应、同国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定机制，有助于提高职工的主体地位，推动国有企业高质量发展，达到瘦身健体、提质增效的作用。改革开放以来，向市场化方向转变的工资决定机制始终是国有企业工资制度改革的重要主线。文章从国有企业工资制度的改革背景和历程出发，对国有企业工资决定机制改革历程进行全面回顾，并在此基础上对当前国有企业如何进一步深化工资制度改革提出对策与建议。

关键词：国有企业;工资制改革;发展

一、引言

国有企业工资制度改革是建立现代企业制度的重要内容。当前国内学者关于我国国有企业工资制改革存在三种不同的观点：第一种，突出国有企业作为企业的一般性，强调其工资决定应当市场化;第二种，突出国有企业的特殊性，强调其工资决定既区别于非国有企业，也区别于政府机关;第三种，突出国有企业存在异质性，强调其工资决定应当进行分类改革。但普遍观点都认为，国有企业工资制改革是建立在中国特色社会主义市场经济理论基础上的，具有鲜明的中国特色，几乎没有可以借鉴的国内外经验。随着社会主义市场经济体制逐步健全和国有企业改革不断深化，现行国有企业工资决定机制还存在市场化分配程度不高、分配秩序不够规范、监管体制尚不健全等问题，已难以适应改革发展需要，需要建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和增长机制。

2018年5月，《关于改革国有企业工资决定机制的意见》的出台标志着我国国有企业工资决定机制改革取得重大进展。该意见是全面贯彻落实党的十九大精神，以增强国有企业经营活力和运行效率为目的，建立健全与劳动力市场基本适应，与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定机制和正常增长机制，有利于提高国有企业效率，激发创造力和市场竞争力，是推动国有资本做大做强的关键一环。

二、国有企业工资制改革发展历程

我国国有企业历次工资制改革都是特定时期工资分配理论和实践发展的体现，具有鲜明的中国特色。1987年，党的十三大第一次在分配问题上提出了实行“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”的分配制度，进一步解放了思想。1992年，党的十四大提出“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平”。1997年，党的十五大在分配制度改革方面解决了生产要素不能参与收入分配的问题，提出“把按劳分配和按生产要素分配结合起来。坚持效率优先、兼顾公平”“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。2002年，党的十六大确立了“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”，解决了其他生产要素能不能和怎样参与收入分配的问题。2007年，党的十七大对收入分配领域存在的突出问题强调，“要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。2012年，党的十八大进一步提出“要千方百计增加居民收入，深化收入分配制度改革，实现发展成果由人民共享”。2017年，党的十九大强调“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”“完善按要素分配的体制机制，大力发展混合所有制和强化国有资本控股功能”，这为我国国有企业的深化改革进一步指明了方向和路径。回顾国有企业改革历程，工资制度改革始终是重要的改革议题，每个阶段都具有鲜明的时代特色，呈现出时代性的特点。

1. 探索转型时期（1978年至2002年）。在计划经济时代，国有企业依赖于政府，工资决定机制由政府直接干预，价格机制完全无法发挥作用。1978年十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重点向经济建设转移，国有企业改革也陆续拉开序幕。国有企业政企不分、缺乏自主经营管理权等问题凸显。扩大自主权，从微观上探索搞活国有企业的机制成为国有企业改革的突破口，国有企业改革的大幕陆续拉开。正是在这种背景下，重新确立按劳分配原则，逐步破除计划经济体制下平均主义的分配方式。1979年7月，在国有企业经营管理自主权改革试点的基础上，国务院出台了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，提出“经营管理好的企业在调整工资时幅度可高于平均工资”，这一时期的放权让利极大地促进了企业和职工的生产积极性。1985年1月，国务院发布《关于国营企业工资改革问题的通知》，要求在国营企业实行工资总额与经济效益挂钩，“工效挂钩”正式成为国有企业主要的工资决定机制，在国有企业工资制改革历史上具有里程碑式的意义。到1988年，全國有将近一半的国有企业实行了工效挂钩，很多企业还根据自身情况创新了不同的工资分配方式。1995年6月，国务院又出台《现代企业制度试点企业劳动工资社会保险制度改革办法》，要求企业应在工资总额增长低于经济效益增长、实际平均工资增长低于劳动生产率增长的原则下确定工资水平。至此，“工效挂钩”和“两个低于”的工资决定机制奠定了我国国有企业工资制改革的基础。

在当时实行“工效挂钩”具备了理论、政策和实践三个方面的基础，标志着国有企业与国家机关、事业单位的工资改革和工资调整脱钩，体现出一定的独特性，是按劳分配的较好体现。国有企业职工工资增长主要依靠本企业经济效益的提高，不再由国家统一安排。被视为制度法宝的“工效挂钩”成为国有企业主要的工资决定机制，是改革开放以来生命力最长、持续时间最久的一项政策，时至今日仍然有一些省份继续实施。

2. 建立完善时期（2003年至2014年）。“工效挂钩”是处理国家、企业和职工利益关系的重要杠杆，改变了企业吃国家大锅饭和职工吃企业大锅饭的现状，有效调动了企业和职工的工作积极性。但在具体实施过程中，“工效挂钩”也出现了一些问题，比如重经济效益轻社会效益、挂盈不挂亏、挂上不挂下、鞭打快牛等，这种办法使得在不同行业、不同企业工作的同类人员由于经济效益的差异出现较大的工资差异。随着“工效挂钩”在更大范围的实践，这一弊端逐步显现，收入分配差距问题日益凸显。由于国有资源的垄断性功能，如果再继续实施这项制度显然对其他性质的企业是不公平的，绝大部分利润主要集中在中石油、中石化、中移动等十几家“巨无霸”身上，这些垄断企业几乎没有真正的竞争对手。2008年，国资委开始在原有“工效挂钩”的基础上探索工资总额预算管理改革，期望解决“工效挂钩”的固有弊端。在对冶金、电力、石油、石化、航空等20多家央企单位进行改革试点的基础上，国资委于2010年5月发布了《中央企业工资总额预算管理暂行办法》，正式开始在中央企业试点实行工资总额预算管理制度。为了进一步加强对中央企业的指导，2012年1月国资委又印发了《中央企业工资总额预算管理暂行办法实施细则》，为工资总额预算管理的实施提出了具体操作依据。“工效挂钩”开始全面转为“工资总额预算管理”。

区别于“工效挂钩”，“工资总额预算管理”的主要突破在于取消了工资总额增幅低于经济效益增幅，职工平均工资增幅低于社会劳动生产率增幅的约束，加强了国有企业在内部分配上的自主权。在增长机制上“工资总额预算管理”采用国民经济发展宏观指标、社会平均工资、劳动力市场价位等多重参考标准，制定了上、中、下三档调控线。另一方面，这一阶段的改革在一定程度上抑制了高管薪酬增长过快的局面。不过“工资总额预算管理”要求根据企业的组织机构和管理级次，分别确定工资总额，使国有企业在工资决定机制和管理上呈现出刚性，企业的各组织机构基本上只能在上级确定的工资总额额度内实施分配。

3. 深化改革时期（2015年至今）。为了进一步激发国有企业的发展活力，2015年开始国有企业改革进入新一轮的系统推进时期，“1+N”系列深化国有企业改革的政策文件陆续出台。2015年9月，《关于深化国有企业改革的指导意见》出台，提出了分类实施改革的总体思路，即国有企业分为商业类国有企业和公益类国有企业两大类。2018年5月，关注度极高的《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》出台，正式确立了国有企业工资总额管理的顶层设计。2019年1月，央企配套落地文件《中央企业工资总额管理办法》正式发布。新机制的核心可以概括为：合理增长、控制上限、兼顾综合效益与社会公平、企业享有自主权。意见要求根据企业的功能性质定位、行业特点、法人治理结构完善程度等进行分类分级管理，这直接影响到企业适用哪种决定机制和管理模式。除了继续保持对企业经济效益或社会效益的重视以外，重点将工资总额与生产效率指标（劳动生产率提高和人工成本投入产出率）进行挂钩，同时参考市场水平对标、工资指导线调节增幅降幅，对工资总额和职工工资水平进行双重控制。

允许不同类型的国有企业分类改革，实行市场化和差异化的工资决定机制是新一轮国有企业工资制改革的必然要求。与上一轮工资制改革不同，此次改革在强调职工层面的同时，更加注重劳动生产率这一指标，本质上是坚持以按劳分配为主体的基本分配制度，同时把劳动力市场、生产率作为重要考评指标，突出了职工的主体地位，有助于增强关键岗位和核心人才的薪酬竞争力，进一步吸引人才、鼓励人才成长。与此同时，人力资源和社会保障部于2016年7月开始推行国有企业高管薪酬分配制度差异化试点，这标志着高管差异化薪酬分配正式迈入了实践阶段。新的工资决定机制进一步提升了国有企业工资的市场化程度，有利于增强国有企业对人才的吸引力，提升国有企业的竞争力和适应力。

三、国有企业内部工资制改革的建议及对策

2018年以前的工資制改革，涉及对象不仅包括国有企业的高层管理者，更涉及到广大基层职工。本次工资制改革则更侧重于在长期激励机制上向关键岗位、生产一线和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜，有利于充分调动广大职工的工作积极性。国有企业需要综合考虑自身的实际情况，如企业战略目标、市场划分、人才配置、梯队建设、劳动生产率等相关指标，参考工资指导线等多维参照系，合理确定企业的年度工资总额。

1. 突出市场化方向

充分发挥市场在国有企业工资分配中的决定性作用，实现职工工资水平与劳动力市场价位相适应、与增强企业竞争力相匹配。采取更加符合市场规律的预算管理办法。工资总额预算方案由企业自主编制，并对处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业原则上实行备案制，从而使国有企业的市场主体地位更加突出，企业的工资分配管理权得到进一步落实。企业经济效益始终是决定工资分配的核心因素，进一步完善工资与效益联动机制，真正实现工资总额与经济效益同向联动、能增能减，有利于切实扭转部分企业工资与效益增长不匹配的状况，确保工资水平与企业经济效益和市场竞争力相适应。

2. 突出分类管理

根据国有企业的不同功能性质定位和法人治理结构完善程度，充分考虑企业特点，合理划分类别，实施工资总额分类管理。处于充分竞争行业和领域的企业，工资总额增长与经济效益增长同步;处于非充分竞争行业和领域的企业，继续实行工资总额和工资水平双重调控。这样既可以保证国有企业职工更好分享企业发展成果和改革红利，又可以有效调节过高收入，规范工资分配秩序，从而有利于统筹处理好不同行业、不同企业之间的工资分配关系。市场竞争越充分、内控机制越健全的企业，拥有的工资分配自主权越充分，倒逼国有企业加快改革步伐、提升公司治理水平。

3. 深化内部分配制度改革

国有企业内部应建立健全以岗位工资为主的基本工资制度。以岗位价值为依据，以绩效考核为导向，参照劳动力市场工资水平并结合企业经济效益，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平。向关键岗位、一线岗位和急需紧缺的高层次、高技能人才倾斜，合理拉开工资分配差距，调整不合理过高收入。加强全员绩效考核，使职工工资收入与其工作业绩和实际贡献紧密挂钩，切实做到能增能减。一是建立科学的工作评价体系，优化岗位、机构设置，通过岗位分析、职位评价，较为清晰地为工资分配差别提供量化依据。二是逐步建立健全公平竞争机制和合理淘汰机制，有效落实“岗位能上能下、人员能出能进、收入能多能少”的三项制度改革工作。三是建立健全科学合理、简便可操作性强的绩效考核体系，并将考核结果作为职工使用、晋升、收入分配的基本依据，力争做到同工同酬、同绩效同酬的良好薪酬激励机制，从而达到促进企业效益提升的目的。

4. 与企业战略相结合

站在国有企业自身发展战略角度来完善工资管理制度，本质上来说，就是以一系列工资选择帮助企业赢得并保持市场竞争力，对外考虑外部市场的竞争性，对内思考薪酬战略的整体性与长期性规划，使得工资管理制度乃至工资分配机制更具有针对性和有效性。通过改革建立健全科学合理的工资分配机制，构建个人薪酬与岗位绩效、与企业效益动态关联的激励与约束机制，充分发挥杠杆作用，吸引、留住和激励优秀人才，最大限度调动关键岗位、特别是高技能人才的积极性和创造力。根据企业未来发展规划，探索尝试“工资储备制度”，将未能转化为工资总额增长的利润按一定比例计入企业工资储备虚拟账户，作为以后年度工资总额的“以丰补歉”，提升未来收入的整体稳定性，作为短期激励削弱的补充。

四、结语

“十四五”时期，我国经济和社会发展将进入新的发展阶段，供给侧结构性改革持续深入，产业结构调整和转型升级持续推进，新技术、新产业、新模式、新业态不断出现，高质量发展态势日益显著，全面开放的新格局正在形成，全面深化国有企业改革已进入决胜阶段。新一轮的工资制改革有利于提升劳动力资源的配置，进而提升整个国有企业的运行效率，但当前国有企业工资决定机制仍然存在几个方面的问题：一是准确分类有难度。正确的分类是国有企业工资制改革顺利推行的关键环节，虽然国家明确了工资决定机制的原则、方式和指标范围，但现有分类标准中仍然存在一些模棱两可的“灰色地带”，无法进行准确分类必然会对改革造成一定的阻力。例如有一些自然垄断的国有企业，其企业性质游走于公益和市场之间，界定为商业类还是公益类，会直接影响工资效益联动指标，及权重的选取，进而影响工资总额的确定。二是法制化程度不高。现行国有企业的改革以阶段性政策为主，还没有专门的法律依据，未来我们的国有企业管理也应当逐步进入法制化轨道。三是退出机制不健全。有一些国有企业虽然经营效益和劳动生产率下降，但是工资同步下调很困难。在这方面应该进一步完善国有企业的退出机制和破产程序，使资源可以从低效率企业转向高效率企业，从而提升整个市场的运行效率，避免资源浪费。四是工资总额限制可能会导致激励不足。不过从已经出台的中央和地方政策来看，在高层次及特定人才引进方面，争取以工资总额单列的方式，形成定向激励是有可能的。

参考文献：

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（作者单位：南京水利科学研究院）